השופט י' דנציגר:
לפנינו בקשת רשות ערעור המופנית כנגד פסק דינו של בית המשפט המחוזי בנצרת (שניתן על ידי כבוד השופט ש' אטרש ובהסכמת כבוד השופטים א' אברהם ונ' מוניץ), אשר במסגרתו התקבל ערעור על פסק דינו של בית משפט השלום בנצרת (שניתן על ידי כבוד השופט ד' צרפתי).
1. בשנת 1986 הקימה המבקשת על חלקה 8 בגוש 15728 (להלן: החלקה), שבשטח אגם הכנרת, מנגש בשטח של 120 מ"ר (להלן: המנגש). מדובר במתקן המחובר לקרקעית הכנרת ומשמש לצורך העלאת והורדת נוסעים לספינות העוגנות בנמל. בשנת 2001 הגיש המשיב, מינהל מקרקעי ישראל, תביעה נגד המבקשת לפינוי המנגש מהחלקה וכן לתשלום דמי שימוש משנת 1995 ואילך.
2. בית משפט השלום בנצרת יצא מנקודת הנחה לפיה החלקה בבעלותה של מדינת ישראל וכי הכנרת כולה, לרבות החלקה, מהווה חלק מנמל מוכרז, הידוע כנמל טבריה. עוד הוסכם כי המנגש מהווה כלי שיט המשמש כמזח נייד למעשה. על אף המסקנה שהחלקה עליה ניצב המנגש היא בבחינת "מקרקעי ישראל" המנוהלים על ידי מינהל מקרקעי ישראל (המשיב, להלן: המינהל), סבר בית משפט השלום כי סמכויות הניהול של הנמל וכלי השיט השטים ועוגנים בו, כמו גם ניהולם של מתקני הנמל, בהכרח יוצרים פגיעה וגורעים מסמכויות הניהול הכללית של המינהל במקרקעי הנמל. עוד נקבע כי על פי פקודת הנמלים [נוסח חדש], התשל"א-1971 (להלן: פקודת הנמלים), הסמכות לקבוע תעריפים לתשלום בעד כל שירות הניתן במסגרת הנמל, נתונה למנהל הנמל, וזאת לרבות אגרות מנגש ואגרות עגינה. לשיטתו של בית משפט השלום, הסמכה זו חופפת ומתנגשת עם סמכות הניהול של המינהל במקרקעי הנמל, בפרט לאור ייעודו של המנגש. לדברי בית משפט השלום, סמכות מנהל הנמל לקבוע תשלום בגין עגינת המנגש משמעותה, בהכרח, גביית תשלום בגין עגינתו כמזח נייד על קרקע הכנרת, תשלום הבא בגדר דמי שימוש בקרקע. מכאן, לשיטת בית משפט השלום, שמינהל מקרקעי ישראל אינו רשאי לדרוש דמי שימוש בגין השימוש בקרקע ואף אינו רשאי לדרוש את פינויים.
3. המינהל לא השלים עם תוצאות פסק הדין והגיש ערעור לבית המשפט המחוזי, אשר מצא כי ערעורו מוצדק וקיבל אותו פה אחד. בית המשפט המחוזי קבע כי ניתן לשלב בין הוראות דיני הקניין לבין דיני הספנות והנמלים, שכן לכל חוק תכלית משלו והכלל הוא שיש לפרש את הוראות החוק כחלות זו לצד זו. לדברי בית המשפט המחוזי, הכרזת אגם כנרת כנמל טבריה לפי פקודת הנמלים נועדה להחיל עליה את כללי הבטיחות, ההתנהגות והשיט הנהוגים בנמלים, וסמכויות משרד התחבורה, לרבות מנהל הנמל, אינן נוגעות לניהול המקרקעין בהם שוכן האגם. הסמכויות הנוגעות לניהול הנמל אינן גורעות מאותן סמכויות הנוגעות לניהול המקרקעין שבהם שוכן הנמל, שכן סמכויות אלה דרות בכפיפה אחת, כשלכל רשות תחום אחריותה וסמכותה. כך, סמכויות הניהול של מנהל הנמל וגביית אגרות בעד שירותים הניתנים בתחום הנמל, אינן שוללות את זכותו של המינהל לגבות תשלום עבור שימוש הנעשה דרך קבע במקרקעי הנמל הנמצאים בניהולו. סמכותו של המינהל לגבות דמי שימוש היא עצמאית ונפרדת ומקורה בזכות הקניין של המדינה במקרקעין והיא נוספת לזכות לגבות אגרות בתחום הנמל. בסופו של יום קבע בית המשפט המחוזי כי למינהל נתונה הסמכות לנהל את המקרקעין ולקבוע למי תינתנה זכויות שימוש בהם ולגבות דמי שימוש בגין שימוש זה. משלא הכריע בית משפט השלום בשאלת גובה דמי השימוש הראויים, הורה בית המשפט המחוזי על החזרת הדיון לבית משפט השלום לצורך הכרעה בשאלה זו.
4. בבקשת רשות הערעור שלפנינו טוענת המבקשת כי הבקשה מעלה שאלה עקרונית והיא האם הוראות פקודת הנמלים והתקנות שהותקנו מכוחה, גוברות - בכל הקשור לשימוש בנמל - על כל הוראה או הנחייה שמכוחה פועל המינהל. באופן קונקרטי השאלה נשוא המקרה היא האם זכאי המינהל לסלק את ידה של המבקשת מהכנרת והאם הוא מוסמך לגבות דמי שימוש בגין עגינת המנגש בשטח נמל מוכרז. לטענת המבקשת, שאלה זו מעלה שאלות עקרוניות רבות ובהן: מעמדו של חוק מאוחר מול חוק מוקדם; מעמדן של הוראות חקיקה ספציפיות לעומת הוראות כלליות; תחולתו של חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה) על אגם הכנרת; האם כלי שיט שלא שינה מהייעוד שלשמו נבנה ייחשב כמבנה ועוד.
5. בתמצית, טענותיה של המבקשת הן כדלקמן: בית המשפט המחוזי טעה כשקבע כי סמכויות משרד התחבורה, לרבות מנהל הנמל, מתרכזות בעיקר בהסדרת נושא הבטיחות של השיט ואינן נוגעות לניהול המקרקעין שבהם שוכן האגם; בית המשפט המחוזי טעה כשקבע כי סמכויות הניהול וגביית אגרות של מנהל הנמל אינן שוללות את זכותו של המינהל לגבות תשלום עבור שימוש הנעשה דרך קבע במקרקעין. בכלל זה טעה בית המשפט המחוזי בפרשנותו לבג"ץ 6662/94 חורש נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נא(1) 1 (1997) (להלן:עניין חורש), שכן באותו מקרה דובר על גביית תשלום על ידי גוף פרטי, להבדיל מרשות שלטונית; בית המשפט המחוזי טעה משהגיע למסקנה כי המנגש מהווה "בניין", תוך התעלמות ממבחן המהות. לטענת המבקש, חוק התכנון והבניה אינו חל על המנגש, והוראותיו אינן חלות על אגם הכנרת; בית המשפט המחוזי טעה כשקבע כי ניתן לשלב בין הוראות דיני הקניין לבין הוראות דיני הספנות והנמלים. בסעיף 2(א) לפקודת הנמלים נקבע מפורשות כי משקבע השר האחראי תעריף לשירות כלשהו בנמל, לא ייגבה בעדו כל תשלום זולת התשלום שנקבע; החלת חוק התכנון והבניה על המנגש אינה הגיונית; לבסוף, טעה בית המשפט המחוזי כשהתעלם מטענת האפליה של המבקשת - המינהל מעולם לא גבה דמי שימוש ממזחים ניידים או קבועים אחרים בכנרת.
6. בהתאם להחלטתי הגיש המינהל תגובה לבקשה, ובה הוא טוען כי אין מקום ליתן רשות ערעור שכן הבקשה אינה מעלה שאלה משפטית, ציבורית או אחרת בעלות השלכות רוחב מעבר לעניין של הצדדים עצמם. עוד טוען המינהל כי העובדה שהערכאות דלמטה הגיעו לתוצאות שונות אינה מצדיקה כשלעצמה מתן רשות ערעור. לטענת המינהל, על מנת להכריע בשאלה נשוא בקשת רשות הערעור - קרי, האם המינהל רשאי לדרוש דמי שימוש בגין המנגש וכן פינויו - יש להכריע בשאלה עובדתית בעיקרה, והיא האם המנגש מהווה רק כלי שיט או גם מקרקעין. בית המשפט המחוזי דן בשאלות אלה באופן מעמיק ומפורט, תוך בחינת הראיות וחוות דעת המומחים שהוגשו, ופסק דינו מבוסס ומאוזן ואין כל עילה להתערב בו.
7. עוד טוען המינהל כי המנגש הוא בעל אופי דואלי, והוא מהווה בו זמנית הן כלי שיט והן בניין. מכאן, טוען המינהל, היה על המבקשת לפעול להשגת היתר לפי חוק התכנון והבניה וכן טוען המינהל כי הוא רשאי לדרוש דמי שימוש עבור העגינה משך שנים בקרקע. המינהל מוסיף וטוען כי הסמכויות הנוגעות לניהול הנמל אינן גורעות מהסמכויות הנוגעות לניהול המקרקעין בהם הוכרז נמל, אלא סמכויות אלה דרות בכפיפה אחת, כשלכל רשות תחום אחריותה וסמכויותיה. כך עולה, לטענת המשיב, מדברי החקיקה הרלוונטיים ומעניין חורש. המבקשת עושה שימוש במקרקעי המדינה ללא תמורה וזאת משך למעלה מעשרים שנים. המינהל מוסיף כי המבקשת עצמה פנתה לקבלת היתר בניה עבור המנגש, ולכן אינה יכולה לטעון כעת שחוק התכנון והבניה אינו חל עליו. לבסוף טוען המינהל כי אין יסוד לטענת האפליה, שכן המשיב החל לפעול גם נגד מנגש דומה שהוצב שלא כדין וללא אישור. מעבר לכך, טוען המינהל, טענת אפליה אינה יכולה להביא לכך שהרשות המנהלית תיטיב עם ה"מופלה" בניגוד לדין, אלא לכל היותר ניתן לדרוש שהרשות המנהלית תפעל גם נגד מפרי חוק אחרים.
8. לאחר שעיינו בבקשה ובתגובה החלטנו כי יש מקום ליתן רשות ערעור ולדון בבקשה כבערעור. יחד עם זאת, הגענו לכלל מסקנה כי דינו של הערעור לגופו להידחות. פסק דינו של בית המשפט המחוזי והנמקתו מקובלים עלינו, ונוסיף אך מעט מילים וזאת על מנת להבהיר את הדברים.
9. השאלה העומדת בבסיס הבקשה היא האם סמכות מנהל הנמל לגבות אגרות כגון דמי עגינה ודמי מנגש מהוות הסדר שלילי ושוללות את סמכותו של המינהל, כבעלים של המקרקעין, לגבות דמי שימוש בגין השימוש בקרקע. לדידנו, התשובה לכך היא שלילית.
10. אין חולק כי המנגש מהווה "כלי שיט" כהגדרתו בסעיף 1 לפקודת הנמלים, וכך גם קבעו שתי הערכאות דלמטה. כלי השיט דנן, המנגש, עוגן דרך קבע, מזה למעלה מעשרים שנים, בנמל טבריה, שהוא נמל מוכרז לפי פקודת הנמלים (סעיף 2 והתוספת לפקודת הנמלים). פקודת הנמלים קובעת הוראות שונות בנוגע לסמכויות הניהול של נמלים מוכרזים, שירותים הניתנים על ידי הנמל, הסדרת מסירת טובין והטיפול בהם, המשמעת בנמל ועוד. מקובלת עלינו קביעתו של בית המשפט המחוזי כי פקודת הנמלים נועדה להסדיר את כללי הבטיחות, ההתנהגות והשיט בנמלים. בין היתר, נקבע בסעיף 38 לפקודת הנמלים כי שר התחבורה רשאי להתקין תקנות המטילות אגרות מסוגים שונים, ובהן אגרות עגינה, אגרות מינגש ועוד. כפי שעולה מפסק דינו של בית משפט השלום, בפועל ככל הנראה לא הוטלה על המבקשת אגרה עבור עגינת המנגש. סעיף 12(א) לפקודת הנמלים, שהמבקשת מטילה עליו את יהבה, מוסיף וקובע כי:
"השר רשאי לקבוע תעריפי תשלומים בעד סיראות או כל שירות אחר בכל נמל ומשנקבע תעריף לשירות, לא ייגבה בעדו כל תשלום זולת התשלום שנקבע."
11. מלבד היותו כלי שיט, קבע בית המשפט המחוזי כי המנגש מהווה גם "בניין" (כמשמעותו בסעיף 1 לחוק התכנון והבניה) בשל היותו עוגן באופן קבוע במקומו כבר למעלה מעשרים שנים. בית המשפט המחוזי ציין כי הן לפי מבחן הקביעות והן לפי מבחן השכל הישר, ברי כי מדובר בכלי שיט המוצב על כנו משך שנים רבות, העוגן באופן קבוע באמצעות ארבע רגלי מתכת המונחות על קרקעית הכנרת, עגינה היוצרת את אותה קביעות הנדרשת לצורך תחולת חוק התכנון והבנייה. גם לפי מבחן המראה ומבחן השכל הישר, קבע בית המשפט המחוזי, יש לראות במנגש כמבנה הקשור לקרקע קשר של קביעות. אין בדעתנו להתערב בקביעות אלה, שהן עובדתיות בעיקרן.
12. עוד עובדה שאין חולק עליה היא כי המנגש עוגן כשהוא ניצב על חלקה אשר בבעלותה של מדינת ישראל, היינו מדובר ב"מקרקעי ישראל" כמשמעותם בחוק יסוד: מקרקעי ישראל. ככאלה, מנוהלים מקרקעי ישראל על ידי המינהל (סעיף 2 לחוק מינהל מקרקעי ישראל, התש"ך-1960), וכך גם החלקה נשוא ענייננו. המינהל טוען כי מאחר ומדובר בחלקה שבניהולו, הוא זכאי לגבות מהמבקשת דמי שימוש בגין השימוש שהאחרונה עושה בקרקע מזה שנים. כן טוען המינהל כי מאחר שהמנגש הוקם ללא קבלת רשות מהמינהל, רשאי האחרון לדרוש את סילוקו.
13. סמכותו של המינהל לגבות דמי שימוש בקרקע נובעת, בדרך כלל, מכוחו של חוזה חכירה בין המינהל לבין חוכר המקרקעין. המינהל, כמי שמנהל עבור מדינת ישראל את מקרקעיה, גובה מהחוכרים מעין דמי שכירות בגין השימוש בקרקע, וזאת על פי ההסכם בין הצדדים ובהתאם לסוג הקרקע, סוג השימושים המותרים, מיקומה וכיו"ב. יחד עם זאת, מקום שבו לא קיים הסכם המסדיר את השימוש בקרקע, אין פירוש הדבר כי המינהל אינו זכאי לגבות דמי שימוש. במקרה כזה, תנבע הזכות לגבות דמי שימוש (או החובה לשלמם, מן הצד השני) מכוח דיני עשיית עושר ולא במשפט [ראו: ע"א 290/80 ש.ג.מ. חניונים בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד לז(2) 633, 639-642 (1983); ע"א 588/87 כהן נ' שמש, פ"ד מה(5) 297, 315 (1991); רע"א 7452/96 מדינת ישראל, משרד הביטחון נ' חברה קבלנית האחים אהרון בע"מ, פ"ד נא(5) 874, 878 (1997)].
14. מסקנתו של בית משפט השלום ולפיה "סמכות מנהל הנמל לקבוע תשלום בגין עגינת המנגש משמעותה בהכרח... תשלום הבא בפשטות בגדר דמי שימוש בקרקע" אינה מקובלת עלינו כלל ועיקר. בעניין חורש נדון תשלום דמי עגינה לחברה שהפעילה את המרינה באילת. מן האמור שם ניתן ללמוד מהם השירותים שבגינם משולמת, ככלל, אגרת עגינה (שם, עמ' 4):
"השירותים אשר ניתנים לבעלי הספינות העוגנות במרינה, ואשר כלולים בתשלום דמי העגינה, כוללים, בין השאר, שירותי שמירה, אספקת חשמל ומים, קשר טלפוני, תחזוקה של הרציפים והמזחים, פינוי אשפה, הקצאת שטחים לשם הצבת ארונות אחסון, הקצאת שטחים לספינות המסחריות לשם הצבת שלטי פרסומת וכדומה".
השימושים שבגינם משולמת אגרת עגינה אינם חופפים לעצם השימוש בקרקע. מכאן עולה כי לא ניתן לומר שאגרת עגינה חופפת לדמי השימוש, שהם למעשה דמי שכירות עבור עצם השימוש במקרקעין. יתרה מכך, סמכותו של מנהל הנמל לגבות אגרות ממשתמשי הנמל בגין שירותים הניתנים במסגרתו אינה גורעת מסמכותו של בעל המקרקעין או מנהלו לגבות דמי שימוש בגינם, ולהיפך. למה דומה הדבר: לשוכר של דירה או משרד אשר משלם דמי שכירות לבעלים ובד בבד משלם לחברת הניהול של הבניין בגין השירותים הניתנים על ידה. על כך שתשלום אגרות, היטלים וכד' אינו גורע מהחובה לשלם דמי שימוש ניתן ללמוד גם מ"הודעה בדבר תנאים בחוזה חכירה" שפרסם המינהל (י"פ 4818, 4.11.1999, עמ' 1026), המפרטת את תנאיהם של חוזי החכירה. בסעיף 13 לאותה הודעה נקבע: