הכנסת נ' מפלגת חץ

החלטה

1.בפניי בקשת המבקשת (הנתבעת, מפלגת חץ - המפלגה החילונית הציונית) לסלק על הסף את התביעה שהגישה נגדה המשיבה (התובעת - הכנסת) בהתאם להוראות תקנות 101 או 100 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד - 1984 (להלן: התקנות). בתביעה, נתבעת מפלגת חץ להשיב כספי מקדמות ששולמו לה על ידי חשב הכנסת בהתאם לסעיף 4 לחוק מימון מפלגות, התשל"ג - 1973 (להלן: החוק או חוק מימון מפלגות) על חשבון מימון הוצאות הבחירות שלה לכנסת ה- 17. לטענת הכנסת, לאחר פרסום תוצאות הבחירות ובהתאם להן התברר כי מפלגת חץ אינה זכאית למימון הוצאות הבחירות על פי התנאים הקבועים בחוק, ועל כן עליה להשיב את כספי המקדמות שקיבלה.

2.מפלגת חץ מבקשת לסלק את התביעה על הסף על יסוד מספר טעמים. ראשית, טוענת מפלגת חץ כי הכנסת נעדרת סמכות להגיש תביעה זו. לטענת המפלגה, הכנסת היא גוף שאינו יכול לתבוע ולהיתבע בהליך אזרחי מעצם הגדרתו ומהותו. עוד נטען, כי כרשות מנהלית, חייבת הכנסת לפעול אך ורק מכוח הרשאה מפורשת בדין, וכי היא לא הצביעה על מקור סמכות כלשהו שמכוחו הגישה את התביעה; שנית, לחלופין טוענת מפלגת חץ, כי לא מתקיימת יריבות בין הכנסת ובינה. לטענתה, גם אם לכנסת סמכות להגיש את התביעה, היא אינה בעל הדין הנכון. על פי הטענה, מאחר שכספי המימון של הוצאות הבחירות משולמים למפלגות מאוצר המדינה ולא מקופתה של הכנסת, אזי ככל שהיה מקום להגיש את התביעה, המדינה היא שהיתה צריכה להגישה ולא הכנסת. כן היה עליה להיות מיוצגת על ידי היועץ המשפטי לממשלה או בא כוחו ולא על ידי היועצת המשפטית של הכנסת; שלישית, לחלופי חלופין טוענת המפלגה, כי התביעה הוגשה בהליך פגום ובלתי תקין. לטענתה, התביעה הוגשה בניגוד להוראת סעיף 59 לתקנון הכנסת (כיום סעיף 97א1, כאמור בתגובת הכנסת לבקשה), המתווה את הדרך שבה מחויבת הכנסת לפעול בקבלת כל החלטה שאין לה זיקה להצעת חוק, לרבות ההחלטה על הגשת התביעה דנן. עוד נטען, כי גם אם הגשת התביעה לא הצריכה קבלת החלטה בהתאם לקבוע בתקנון הכנסת, לכל הפחות היתה הגשתה מותנית באישורה של יו"ר הכנסת דאז, כממונה על ביצוע החוק, ואין זה ברור כלל כי אישור כזה ניתן; טענה רביעית שהעלתה המפלגה בבקשתה היא כי התביעה הוגשה תחילה באופן סלקטיבי, נגדה בלבד, לראשונה מזה 35 שנה מאז חוקק חוק מימון מפלגות, וכי רק לאחר שטענה זאת בכתב הגנתה הגישה הכנסת תביעות דומות נגד שלוש מפלגות נוספות. על כן, טוענת המפלגה, בהגשת התביעה יש גם משום פגיעה באינטרס ההסתמכות שלה.

בנוסף הגישה מפלגת חץ בקשה להורות על מחיקתה של התביעה לפי תקנה 122 לתקנות בשל כך שהכנסת לא קיימה צו להשיב על שאלון, או לחלופין להאריך את המועד לקיום הצו ולחייב את הכנסת להשלים את תשובותיה לשאלון.

3.הכנסת הגיבה לשתי בקשותיה של המפלגה בתגובה אחת.

לטענתה הראשונה של המפלגה, לפיה הכנסת נעדרת סמכות להגיש את התביעה דנן, השיבה הכנסת כי בידי יו"ר הכנסת, האמון על ביצוע החוק, הסמכות והחובה לפעול נגד מפלגה המסרבת לקיים את חובתה להחזיר כספי מקדמה שקיבלה משנמצא כי היא אינה זכאית לכספים אלה, ובכלל זה לנקוט בכל הליך העומד לרשותו. לדברי הכנסת, לכל אדם זכות לפנות לערכאות במטרה לממש את זכויותיו, ובתי המשפט הכירו אף במעמדו של עותר ציבורי לעתור לסעד נגד הרשויות. קל וחומר שזכות זו עומדת לרשות ציבורית שהיא נאמן של הציבור ומופקדת על כספי הציבור ועל השימוש החוקי בהם. פניה לערכאות לצורך אכיפת החזר חוב אינה טעונה הסמכה מפורשת, אלא "מהווה זכות טבועה הנובעת מעקרונות היסוד של שיטתנו המשפטית"; בהתייחס לטענתה החלופית של המפלגה בדבר היעדר יריבות בינה ובין הכנסת והיותה של המדינה התובעת הנכונה בתביעה זו נאמר, כי הכנסת היא רשות מרשויות המדינה, תקציבה הוא חלק מתקציב המדינה, "ובמסגרת הסמכויות שניתנו לה בדין, הרי שהיא פועלת בשם המדינה". כספי המימון אכן משולמים מאוצר המדינה ומובן כי חוב הנובע מתשלום כספי מימון יוחזר לאוצר המדינה. עובדה זו עשויה לבסס סמכות אף לממשלה לתבוע את החוב, במיוחד בנסיבות שבהן יו"ר הכנסת אינו פועל להשבתו. ואולם, אין בכך כדי להוציא את סמכותו של יו"ר הכנסת, הממונה על ביצוע החוק ואשר כספי מימון המפלגות משולמים באמצעותו על ידי חשבות הכנסת, ליזום הליך משפטי להחזר חוב שמקורו בכספים אלה. לדברי הכנסת, מאז ומעולם היתה היא בעל הדין בהליכים משפטיים שעסקו בסוגיות של מימון מפלגות, ומעולם לא נטענה טענה שהיא אינה בעל הדין הנכון בהליכים מסוג זה. כמו כן, סעיף 17(ב)(4) לחוק הכנסת, התשנ"ד - 1994 (להלן: חוק הכנסת) קובע, כי היועץ המשפטי לכנסת הוא שייצגה בערכאות. עוד נאמר, כי היועץ המשפטי לממשלה התייצב בהליכים בתיק והגיש את עמדתו המצדדת בעמדתה של הכנסת. במסגרת עמדתו לא העלה היועץ המשפטי לממשלה טענה לפיה הממשלה, ולא הכנסת, צריכה היתה להגיש את התביעה ולהיות מיוצגת על ידי היועץ המשפטי לממשלה. עובדה זו, טוענת הכנסת, תומכת גם היא בטענתה כי בכוחה לתבוע בתיק זה ולהיות מיוצגת על ידי היועצת המשפטית של הכנסת; אשר לטענת המפלגה כי התביעה הוגשה בהליך פגום ובלתי תקין משיבה הכנסת, כי סוגיית מימון המפלגות אינה ענין להתדיינות פרלמנטרית ולהכרעה פוליטית. מדובר בהחלטה מנהלית הנתונה בידי בעלי התפקידים המתאימים בכנסת במסגרת פעולתה כרשות מנהלית, ואשר צריכה להתבסס על שיקולים ענייניים וסבירים על בסיס תשתית עובדתית ומשפטית נאותה; בהתייחס לטענתה של המפלגה לפיה הגשת התביעה טעונה קבלת אישורו של יו"ר הכנסת, הובהר כי יו"ר הכנסת דאז, חה"כ דליה איציק, אישרה את הגשת התביעה (במידת הצורך מוכנה הכנסת להגיש בענין זה תצהיר משלים) ולאחר מכן הובא דבר התביעה גם לידיעתו של יו"ר הכנסת המכהן, חה"כ רובי ריבלין. עוד נאמר בענין זה, כי משהוגשה התביעה, חזקה כי הוגשה כדין, באישורם של בעלי התפקידים הרלוונטיים, ככל תביעה המוגשת על ידי רשות ציבורית, ובהתאם לחזקת תקינות פעולות המנהל. למעלה מהנדרש נטען, כי בהתאם להוראת סעיף 6 לחוק השליחות, התשכ"ה - 1965, גם אישור בדיעבד יכול להכשיר את הגשת התביעה מלכתחילה, ולפיכך ודאי שבכל מקרה אין מקום לדחייתה של התביעה על הסף; לבסוף, במענה לטענת המפלגה בדבר הסלקטיביות שננקטה בהגשת התביעה ופגיעה באינטרס ההסתמכות, השיבה הכנסת כי הטענה מוזכרת בכלליות וללא פירוט מינימלי וכי טענה מסוג זה אינה יכולה לבסס עילה לסילוק על הסף ולכל היותר צריכה להתברר לגופה במסגרת ההליך. למעלה מן הצורך, הוסיפה הכנסת התייחסות אף לגופה של הטענה.

הכנסת התייחסה אף לבקשתה של מפלגת חץ למחוק את התביעה בשל אי קיום צו להשיב על שאלון. לדבריה, השיבה לחלק מן השאלות שלטענת המפלגה לא זכו למענה, ויתר השאלות אינן רלוונטיות כמפורט בתצהיר התשובה מטעמה. השאלות שאינן רלוונטיות עוסקות, ככלל, בטענת המפלגה כי יש לסלק את התביעה על הסף מחמת פגמים מנהליים, טענה שדינה להידחות, שכן, כאמור, משהוגשה התביעה חזקה כי הוגשה כדין ובאישורם של בעלי התפקידים הרלוונטיים כנדרש. לבסוף טענה הכנסת, כי סעד של מחיקת תובענה על הסף בשל אי מתן מענה לשאלון הוא מרחיק לכת ויינתן רק בנסיבות נדירות. לפיכך, ככל שיסבור בית המשפט כי היה על הכנסת להשיב על אלו מן השאלות שלשיטת הכנסת אינן רלוונטיות, מן הדין שיאפשר לה לעשות כן ויימנע ממחיקת התביעה.

4.מפלגת חץ השיבה לתגובת הכנסת לבקשות. בתשובתה, חזרה המפלגה על עיקרי טענותיה ובעיקר הדגישה, כי מדובר בתביעה בלתי שגרתית, ראשונה מסוגה, ועל כן במיוחד במקרה זה חייבת הכנסת להצביע על מקור סמכות ועל קבלת החלטה כדין לבצע פעולה זו. לדבריה, המדובר בפעולה תקדימית וחריגה ובהחלטה מהותית בעלת השלכות דמוקרטיות רחבות היקף, והכנסת אינה יכולה לפעול כ-"טייס אוטומטי" כאילו היתה זו פעולה מנהלית שבשגרה. עוד טוענת המפלגה, כי הכנסת נמנעה מלצרף אסמכתא כלשהי המעידה על קבלת החלטה להגיש את התביעה דנן, ומכאן שהחלטה כזו מעולם לא התקבלה. כמו כן, הוסיפה המפלגה והרחיבה את טענותיה לאכיפה סלקטיבית של חובת השבת כספי המקדמות נגדה ולפגיעה באינטרס ההסתמכות שלה.

בהתייחס לתגובתה של הכנסת לבקשה למחיקת התביעה בשל אי מתן מענה לשאלון, פירטה המפלגה מהי, לשיטתה, הרלוונטיות של השאלות שבמחלוקת לתביעה.

5.בהתאם להחלטת בית המשפט מיום 1.6.10, היועץ המשפטי לממשלה הביע אף הוא את עמדתו בשאלות המתעוררות בבקשה לסילוק על הסף. נציג היועץ המשפטי לממשלה הצטרף לאמור בתגובת הכנסת לבקשה, תוך הדגשת עיקרי הדברים. למען הסר ספק הבהיר היועץ המשפטי לממשלה, כי יש לראות בעמדתו משום הסכמה והסמכה על ידו להגשת התביעה ולניהולה על ידי היועצת המשפטית של הכנסת. בנוסף ראה היועץ המשפטי לממשלה לחדד, כי אף לשיטתו סעיף 97א1 לתקנון הכנסת מבקש להביא להכרעת רוב חברי הכנסת עניינים פרלמנטריים, בעוד שהגשת תביעה להשבת כספי מקדמות היא פעולה הנוגעת להיבטים האדמיניסטרטיביים של פעילות הכנסת כרשות מנהלית. היועץ הטעים, כי דווקא בהבאת החלטה בענין הגשת תביעה כספית נגד מפלגה להצבעת המליאה יש משום טעם לפגם ואף חשש לניגוד עניינים. זאת, משום שחברי הכנסת יידרשו להצביע בענין הנוגע להם אישית, לחבריהם או ליריביהם הפוליטיים, בעוד שהחלטה מעין זו צריכה להישען על שיקולים ענייניים ומקצועיים ולא על שיקולים פוליטיים.

עד כאן טענות הצדדים.

6.לאחר שנתתי דעתי לטענותיהם ההדדיות של הצדדים וכן לעמדת היועץ המשפטי לממשלה, הגעתי לכלל מסקנה כי דין הבקשה לסילוק התביעה על הסף להידחות. זאת, ככלל, מן הטעמים שפורטו על ידי הכנסת בתגובתה ושאליהם הפנה אף היועץ המשפטי לממשלה, כפי שאפרט להלן.

איני רואה בסיס לטענתה של המפלגה, כי הכנסת נעדרת סמכות להגיש את התביעה דנן. סעיף 20 לחוק מימון מפלגות קובע, כי יו"ר הכנסת הוא הממונה על ביצוע החוק. לדידי, הגשת תביעה להחזר כספי מקדמות ששולמו בהתאם לחוק ומכוחו, בעילה שעל פי הוראות החוק לא קמה זכאות לקבלתם של כספים אלה, מהווה חלק מביצועו של החוק. משהסמיך המחוקק את יו"ר הכנסת לפעול לביצועו של החוק, הרי שהסמכה זו חלה גם על כל הפעולות הנדרשות באופן סביר לשם כך, ללא צורך בהסמכה פרטנית נוספת. לכל רשות מנהלית מוקנות סמכויות עזר לצורך ביצוע תפקידיה, והגשת תביעות שמטרתן להגשים את הוראות החוק המסמיך הרלוונטי בכללן. סמכויות אלה מוקנות לרשות המנהלית בסעיף 17(ב) לחוק הפרשנות, התשמ"א - 1971, הקובע כי "הסמכה לעשות דבר או לכפות עשייתו - משמעה גם מתן סמכויות עזר הדרושות לכך במידה המתקבלת על הדעת". סמכויות העזר טפלות לסמכות העיקרית ומטרתן לספק את הכלים ואת האמצעים החיוניים להפעלתה התקינה (ראו: בג"ץ 6111/94 הוועד לשומרי מסורת נ' מועצת הרבנות הראשית לישראל, פ"ד מט(5) 94, 103 (1995), והאסמכתאות שם). "הוראה זו בעצם מצהירה על עיקרון פרשני ידוע, ולפיו: '... הענקת סמכות לבצע פעולה משמעותה גם הענקת סמכות לבצע כל דבר שבלעדיו לא ניתן לבצע אותה פעולה ...'" (בג"ץ 5394/92 הופרט נ' "יד ושם", רשות הזיכרון לשואה ולגבורה, פ"ד מח(3) 353, 360-359 (1994), והאסמכתאות שם), ומשקפת כלל של פרשנות שהיה קיים ממילא גם לולא היה מעוגן בחיקוק (ראו גם בג"ץ 6111/94 הנ"ל, שם). כך גם איני סבורה, כי הכנסת היא גוף שאינו יכול לתבוע ולהיתבע בהליך אזרחי, כטענת מפלגת חץ. מקום שמדובר בתביעת השבה כספית - כבענייננו - איני רואה כל מניעה שהכנסת תגישה בהליך אזרחי, כמקובל. יתר על כן, דומה כי במקרה כזה, אין בידי הכנסת אלא להגיש תביעה כספית אזרחית להשבתם של הכספים, ולא עומד לרשותה כל הליך אחר.

זאת ועוד. משהסמיך סעיף 20 לחוק מימון מפלגות את יו"ר הכנסת כממונה על ביצועו, אין מקום לקבל אף את טענתה של המפלגה, כי לא מתקיימת יריבות בינה ובין הכנסת וכי התובעת "הנכונה" בתביעה זו היא הממשלה, באמצעות היועץ המשפטי לממשלה. אין לי אלא להסכים עם דבריה של ב"כ הכנסת, עו"ד שרמן למדן, כי העובדה שכספי המקדמות משולמים מאוצר המדינה עשויה לבסס סמכות אף לממשלה לתבוע את החוב. ואולם, אין בכך כדי להוציא את סמכותו של יו"ר הכנסת, הממונה על ביצועו של החוק ואשר אחראי להעברתם של הכספים באמצעות חשבות הכנסת, לנקוט הליך משפטי להשבתם. כפי שהסבירה ב"כ הכנסת, קופת הכנסת, הכוללת את תקציבה, מיועדת לתפעולם השוטף של הכנסת ומשכנה. ברור מאליו כי כספי מימון המפלגות אינם חלק מתקציב זה אלא באים מאוצר המדינה. כך גם יוחזר לאוצר המדינה כל חוב הנובע מכספים אלה. ואולם, אין בכך כדי לשלול את היותה של הכנסת בעל הדין הרלוונטי בתביעה להשבת הכספים בהתאם להוראת חוק מימון מפלגות (ראו פרוטוקול מיום 1.6.10, בעמ' 1, שורות 19-14). משמצאנו כי הכנסת מוסמכת להגיש את התביעה, הרי שהיועצת המשפטית של הכנסת מוסמכת לייצגה בתביעה זו, כפי שקובע סעיף 17(ב)(4) לחוק הכנסת, וגם בטענת מפלגת חץ כי היועץ המשפטי לממשלה הוא ורק הוא שצריך לייצג את המדינה בתביעה אין כל ממש.

גם ביחס לטענתה של המפלגה כי בהגשת התביעה נפל פגם בשל כך שההחלטה על הגשתה לא התקבלה בדרך הקבועה בסעיף 97א1 לתקנון הכנסת (שכותרתו "החלטה שלא על הצעות חוק"), דעתי כדעת ב"כ הכנסת, הנתמכת על ידי היועץ המשפטי לממשלה. כפי שהסבירו ב"כ הכנסת ונציג היועץ המשפטי לממשלה, הוראת סעיף 97א1 לתקנון הכנסת נועדה להתוות את הדרך שבה על מליאת הכנסת - כרשות המחוקקת - לפעול בקבלת החלטה על נושא שאיננו הצעת חוק. המדובר בהתוויית דרך דמוקרטית לקבלת החלטות פוליטיות ברוב קולות על בסיס הצבעה בעד ונגד. החלטה על נקיטת הליכים משפטיים להשבת כספי מימון מפלגות היא בגדר פעולותיה של הכנסת בכובעה כרשות מנהלית, ועליה להתקבל על ידי בעלי התפקידים הרלוונטיים בכנסת על בסיס שיקולים אובייקטיביים, ענייניים ומקצועיים-משפטיים. אשר לטענה, כי הגשת התביעה טעונה אישורה של יו"ר הכנסת דאז וכי הכנסת לא הוכיחה כי אישור כזה אכן ניתן, נראה לי כי ניתן להסתפק בהבהרתה של ב"כ הכנסת כי יו"ר הכנסת אישרה את הגשת התביעה. זאת ועוד, כפי שטענה ב"כ הכנסת, עומדת לזכותה של הכנסת, ככל כרשות ציבורית, חזקת תקינות פעולות המנהל. לפיכך, משהוגשה התביעה, חזקה כי הוגשה כדין, באישורם של בעלי התפקידים הרלוונטיים. יחד עם זאת, אם במהלך בירורה של התביעה, תוסיף מפלגת חץ ותטען כי קיימת בענין זה מחלוקת עובדתית, יוכלו הצדדים להביא ראיות להוכחת טענותיהם בדרך המקובלת במסגרת שלב ההוכחות.

לבסוף, טענותיה של מפלגת חץ בדבר אכיפה סלקטיבית ופגיעה באינטרס ההסתמכות אינן בגדר טענות מקדמיות המהוות עילות לסילוק התביעה על הסף, ומקומן להתברר במסגרת התביעה גופה.

לסיכום, על יסוד כל האמור לעיל, בקשתה של מפלגת חץ לסלק את התביעה על הסף נדחית.

7.אשר לבקשה למחוק את התביעה בשל אי מתן מענה לשאלון, או לחילופין לחייב את הכנסת להשלים את תשובותיה. לטענת מפלגת חץ, הכנסת לא השיבה לשאלות שמספריהן 16-15, 25-23, 40-29, ויש לחייבה לעשות כן. לאחר שעיינתי בשאלות המפלגה ובתשובות הכנסת להן ולאחר ששקלתי את טענות הצדדים ביחס אליהן, אני רואה להורות כדלקמן:

א.לשאלות 15, 16, 23 ו- 29 - ניתן על ידי הכנסת מענה מספק.

ב.הכנסת תשיב לשאלות 24, 25 ו- 30 כפי שהן מופיעות בשאלון.