הוועדה המקומית לתכנון ובנייה - עכו ואח' נ' רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ ואח'

1. בפני בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בנצרת בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (עמ"ן 6262-06-15, השופט י' אברהם) מיום 26.12.2016. בית המשפט המחוזי דחה ערעור שהגישו המבקשות על החלטתה של ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה במחוז הצפון (להלן: ועדת הערר) מיום 20.4.2015.

רקע והליכים קודמים

2.  המשיבה 1, רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ (להלן: רפאל), היא חברה ממשלתית שעוסקת בפיתוח וייצור אמצעי לחימה. בשנת 2001 חתמה רפאל על חוזה שכירות עם המשיבה 3, רשות מקרקעי ישראל (להלן: הרשות) בנוגע לשטח המשתרע על כ-7,000 דונמים בצפון הארץ ובו מצוי מתקן המכונה "מכון דוד" (להלן: המתקן). משרד הביטחון היה אף הוא צד לחוזה. המתקן, אשר משמש את רפאל לפעילותה, מצוי בחלקו במרחב התכנון של המבקשת 1, הוועדה המקומית לתכנון ובנייה עכו (להלן: הוועדה המקומית עכו), ובחלקו במרחב התכנון של המבקשת 2, הוועדה המקומית לתכנון ובנייה חבל אשר (להלן: הוועדה המקומית חבל אשר).

3.  על השטח שבו מצוי המתקן חלה תכנית מתאר מחוזית המכונה "תמ"מ/2/9" (להלן: התכנית) שעל פיה הוא מיועד בחלקו לשטח חקלאי או שטח נוף פתוח, ובחלקו לשמורת טבע. עם זאת, בסעיף 9.5 לתכנית קיימת התייחסות לשימוש בשטח כ"שטח בטחוני", היינו שטח המצוי בשימוש מערכת הביטחון. בסעיף זה מצוין כי "אין התכנית מסמנת את השטחים הביטחוניים, קיימים או עתידיים, כפי שיהיו מעת לעת", וכן כי "בתכנית זו נקבעו ייעודים חלופיים גם לשטחים ביטחוניים".

4. נוכח העובדה שרפאל היא חברה ממשלתית שהאחראי עליה הוא שר הביטחון, הוחל עליה פרק ו' לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה או החוק) שעניינו מתן היתרים למתקנים ביטחוניים, סמכות המסורה לוועדה למתקנים ביטחוניים (להלן: הולמ"ב), שהיא ועדת משנה של הוועדה המחוזית.

5.  ביום 1.6.2011 החליטה הולמ"ב על הענקת מה שהוגדר כ"היתר כולל" למתקן לתקופה של עשר שנים (להלן: החלטת הולמ"ב), כדלקמן: "הוועדה סבורה, כי יש הצדקה לאשר את ההיתר למבנים ולמתקנים במכון דוד בהליך של מתקן בטחוני לפי פרק ו' לחוק התכנון והבניה שלא בהתאם לייעודי הקרקע המאושרים וזאת בשל סודיות המתקן".

6. בהמשך לכך, ביום 28.11.2013 שלחה הוועדה המקומית עכו לרפאל הודעת חיוב בהיטל השבחה על סך 15 מיליון שקלים. הודעת חיוב זו התבססה על העמדה המשפטית שהחלטת הולמ"ב היא במהותה היתר לשימוש חורג במקרקעין. בהמשך, תוקנה דרישת התשלום האמורה והועמדה על סך של 20 מיליון שקלים. בדומה לכך, ביום 30.6.2014 שלחה הוועדה המקומית חבל אשר לרפאל הודעת חיוב בהיטל השבחה על סך של 9 מיליון שקלים.

7.  רפאל הגישה עררים על דרישות תשלום אלה, וביום 20.4.2015 קיבלה אותם ועדת הערר וביטלה את החיובים של רפאל בהיטלי ההשבחה. ועדת הערר קבעה כי לא נמצא תימוכין לטענה כי הולמ"ב התירה, במפורש או במשתמע, שימוש חורג במתקן, בשים לב לכך שהשימוש בשטח למתקן בטחוני הותר בסעיף 9.5 לתכנית. עוד נקבע כי העובדה ששימוש זה אינו נגזר מייעוד הקרקע בתכנית אינה משנה ממסקנה זו. בהמשך לכך, הוסבר כי היתר לשימוש חורג הוא הליך ייחודי שנועד לאפשר סטייה מהוראות תכנית, בעוד שבנסיבות העניין התכנית אפשרה מראש למתקני מערכת הביטחון להיות מוצבים במקרקעין הגם שהייעוד אינו מתאים לכך.