בג"ץ הורה למשרד הפנים לבטל את האגרות הגבוהות בגין הנפקת הדרכונים.

השופט  י' דנציגר:

           עתירה זו, בה הוצא צו-על-תנאי, מופנית נגד תיקון שנעשה בתקנות הדרכונים, התש"ם-1980 (להלן: תקנות הדרכונים) במסגרתו נקבע כי תשולמנה אגרות גבוהות יותר בגין הנפקת דרכון או תעודת מעבר (להלן: מסמך נסיעה) במקום מסמך נסיעה שנגנב, אבד, הושחת או שונה. על פי הנטען, תיקון זה נעשה בחוסר סמכות, פוגע בחופש לצאת מישראל המעוגן בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו (להלן: חוק היסוד) ואינו עומד במבחני פיסקת ההגבלה. לפיכך, מבקשת העותרת כי יוצהר שפרט 10 ופרט 11 לתוספת לתקנות הדרכונים, בהם נקבעו שיעורי האגרות האמורות, בטלים.

המסגרת הנורמטיבית

1.        סעיף 10 לחוק הדרכונים, התשי"ב-1952 (להלן: חוק הדרכונים), קובע את סמכות שר הפנים להתקין תקנות בעניינים שונים, ובכלל זאת בעניין האגרות שתשולמנה בעד שירותים הניתנים לפי חוק הדרכונים אשר כוללים הנפקת דרכונים ותעודות מעבר (ראו: סעיף 2 לחוק הדרכונים).

           בהתאם לסמכותו זו, התקין שר הפנים את תקנות הדרכונים. בסעיף 7(א) לתקנות נקבעה חובת תשלום אגרה בגין מתן דרכון ובגין מתן תעודת מעבר, הארכת תוקפם או עריכת שינויים בהם:

"מגיש בקשה לשירות כמפורט בטור א' בתוספת ישלם אגרה לפי השיעור המפורט לצדו בטורים ב', ג' או ד', לפי העניין."

2.        על פי הקבוע בתוספת לתקנות הדרכונים, האגרה בגין הנפקת דרכון או תעודת מעבר ליחיד או ליחיד עם ילדים, נעה בין 250-170 ש"ח, ולקטין - סך של 125 ש"ח. כאשר המדובר בהנפקת תעודת מעבר לאזרח ישראלי, האגרה נעה בין 125-85 ש"ח (פריטים 5-1 לתוספת לתקנות הדרכונים).

3.        ביום 1.1.2009 נכנסו לתוקפן תקנות הדרכונים (תיקון), התשס"ט-2008, ק"ת 6734 (להלן: תיקון תשס"ט). במסגרת תיקון זה הוחלפה התוספת לתקנות הדרכונים ונקבע בין היתר כי במקרים בהם ניתן מסמך נסיעה במקום מסמך שנגנב, אבד, הושמד, הושחת או שונה (להלן: הנפקת מסמך נסיעה בנסיבות מיוחדות) - תשולם תוספת בסך של 750 ש"ח להנפקת מסמך נסיעה עבור בגיר או בגיר עם ילדים, תוספת בסך של 375 ש"ח להנפקת מסמך נסיעה לקטין, ותוספת בסך של 375 ש"ח להנפקת תעודת מעבר לאזרח ישראלי.

4.        יצויין כי קודם לכניסתו לתוקף של תיקון תשס"ט, נקבע בתוספת לתקנות הדרכונים כי הנפקת מסמך נסיעה בנסיבות מיוחדות חייבת בתוספת תשלום בסך של 220 ש"ח או 40 דולר ארה"ב (כאשר המדובר בדרכון או בתעודת מעבר), ובסך של 75 ש"ח או 17 דולר ארה"ב (כאשר המדובר בתעודת מעבר לאזרח ישראלי).

5.        לאחר הגשת העתירה ולאחר שהתקיים דיון לפנינו, ביום 25.3.2010 פורסמו תקנות הדרכונים (הוראת שעה) (מס' 2), התש"ע-2010, ק"ת 6882 (להלן: תיקון תש"ע). על פי תקנות אלה, שתעמודנה בתוקפן עד ליום 31.12.2011, הופחתו הסכומים הנוספים (להלן: התוספות) שיש לשלם בגין הנפקת מסמך נסיעה בנסיבות מיוחדות: היכן שנקבע כי תשולם תוספת בסך של 750 ש"ח היא הופחתה לסך של 400 ש"ח; והיכן שנקבע כי תשולם תוספת בסך של 375 ש"ח היא הופחתה לסך של 200 ש"ח. אף לאחר כניסתו לתוקף של תיקון תש"ע, עומדת העותרת על טענותיה אותן הזכרתי בפתח דברי, ואשר עליהן אעמוד בהרחבה להלן.

טענות הצדדים

6.        העותרת - באמצעות בא כוחה, עו"ד ע' פלר -  טוענת כי התוספות אינן אלא קנסות שאין המשיב מוסמך לקבוע. בנוסף, טוענת העותרת כי התוספות אינן בזיקה לשירות המבוקש וכי אין קשר בין גובהן לבין עלות השירות הכרוך בהנפקת מסמך נסיעה בנסיבות מיוחדות. העותרת מוסיפה וטוענת כי התוספות מערימות קושי כלכלי על הגשמת חירות היציאה מישראל ופוגעת באופן בלתי מידתי בחירות זו. כן נטען כי הסמכות להעניק פטור מתשלום התוספות הקבועה בסעיף 8 לתקנות הדרכונים, מבחינת חריג לכלל, אינה מכשירה את הדרישה לתשלום התוספות.

7.        המשיב - באמצעות בא כוחו, עו"ד א' קידר -  טוען כי ברקע תיקון תשס"ט עמדו שני טעמים: האחד - השוני בתשומות המושקעות בהנפקת מסמך נסיעה בנסיבות מיוחדות כמפורט בפרטים 10 ו-11 לתוספת לתקנות הדרכונים בהשוואה להנפקת מסמך נסיעה במקום מסמך תקין; והשני - עידוד הציבור לשמור על מסמכי הנסיעה, נוכח מגמה הולכת וגוברת של הנפקת מסמכי נסיעה בנסיבות מיוחדות ובשל התופעה הנלווית למגמה זו של גניבת מסמכי נסיעה וזיופם.

           באשר לטעם הראשון אותו מניתי, טוען המשיב כי הנפקת מסמך נסיעה בנסיבות מיוחדות מהווה שירות שונה באופן מהותי מהנפקת מסמך נסיעה במקום מסמך נסיעה תקין, עד כי למעשה מדובר בשירותים מסוגים שונים. בכלל זאת טוען המשיב כי הליך הנפקת מסמך נסיעה בנסיבות מיוחדות כרוך בעלויות ובתשומות רבות יותר מהנפקת מסמך נסיעה במקום מסמך נסיעה תקין. בהקשר זה, נטען כי כאשר מדובר בהנפקת מסמך נסיעה בנסיבות מיוחדות יש צורך בנוכחות אישית של המבקש; נעשית בדיקה קפדנית באופן משמעותי מזו הנעשית כאשר מונפק מסמך נסיעה במקום מסמך תקין הכוללת הזמנת תיקו האישי של המבקש, תחקור ביחס לזהותו של המבקש לרבות הצלבת נתונים שמסר עם נתונים נוספים, בחינת נסיבות אובדן או השחתת מסמך הנסיעה ובחינת קיומם של מקרים מעין אלו בעבר. כל זאת, בעוד שכשמדובר בהנפקת מסמך נסיעה חלף מסמך תקין כל שנעשה הוא בדיקה במערכת הממוחשבת של משרד הפנים כי המסמך אינו מזויף, כי אין מניעה לחדש את הדרכון או לתת את תעודת המעבר וכי התצלום של המבקש הינו תצלום מעודכן.

           באשר לטעם השני אותו מניתי, טוען המשיב כי התופעה של גניבת מסמכי נסיעה ישראליים וזיופם מגבירה אף את החשש כי מדינות זרות ידרשו בעתיד מבעלי דרכון ישראלי להצטייד באשרה. המשיב מוסיף וטוען כי בחינת הנתונים מעשרת החודשים הראשונים של שנת 2009 מלמדת כי תיקון תשס"ט השיג את מטרתו שכן מן הנתונים עולה כי חלה ירידה משמעותית של עשרות אחוזים במספר הבקשות להנפקת מסמך נסיעה בנסיבות מיוחדות.

8.        עוד טוען המשיב כי אין הכרח שהתוספות תהיינה בשיעור התשומות והעלויות העודפות הנלוות להנפקת מסמך נסיעה בנסיבות מיוחדות, שכן המדובר באגרה. המשיב אף טוען כי מאחר שמדובר באגרה, העלאת גובה התוספות במטרה לעודד את הציבור להקפיד ולשמור על מסמכי הנסיעה הינה תכלית לגיטימית ורלבנטית. לבסוף, טוען המשיב כי אף אם הטלת התוספות פוגעת בחירות לצאת מישראל, הרי שמדובר בפגיעה מידתית שתכליתה ראויה. בהקשר זה, עומד המשיב על הסמכות הקבועה בסעיף 8 לתקנות הדרכונים לפטור אדם מתשלום תוספת לאגרה במקרים בהם מוכח כי הוא לא התרשל בשמירה על מסמך הנסיעה, ועל הנוהל המסדיר מתן פטור כאמור.    

דיון והכרעה

9.        לו תשמע דעתי, אציע לחבריי לקבל את העתירה ולעשות את הצו-על-תנאי שניתן על ידינו לצו מוחלט כך שייקבע כי פרטים 10 ו-11 לתוספת לתקנות הדרכונים בטלים, וזאת מן הטעם כי שיעור התוספות הקבועות בפרטים אלו אינו עומד בהוראות סעיף 8 לחוק היסוד מאחר שאינו מאזן נאמנה בין החירות לצאת מישראל לבין התכלית ההרתעתית אותה ביקש המשיב להשיג כאשר העלה את שיעור התוספות. להלן נימוקיי בהרחבה.

10.      חקיקת המשנה הנתקפת במסגרת עתירה זו אושרה על ידי וועדת הכספים של הכנסת בהתאם לסעיף 1(ב) לחוק יסוד: משק המדינה. אכן, בחקיקת משנה אשר אושרה על ידי אחת מוועדות הכנסת היקף הביקורת שמפעיל בית המשפט מצומצם יותר מזה המופעל כלפי חקיקת משנה רגילה [ראו: בג"ץ 491/86 עיריית תל-אביב-יפו נ' שר הפנים, פ"ד מא(1) 757, 774 (1987);  בג"ץ 4769/90 זידאן נ' שר העבודה והרווחה, פ"ד מז(2) 147, 172 (1993); בג"ץ 9232/01 "נח" ההתאחדות הישראלית של הארגונים להגנת בעלי חיים נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נז(6) 212, 263-262 (2003)]. ואולם, צמצום היקף הביקורת השיפוטית אין משמעותו העדר ביקורת שיפוטית. חקיקת משנה, אף אם אושרה על ידי וועדה מוועדות הכנסת, יכול שיתברר כי חוסר הסבירות בה הוא כה קיצוני או משמעותי עד כי דינה בטלות [ראו: בג"ץ 1993/03 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ראש-הממשלה, פ"ד נז(6) 817, 841 (2003); בג"ץ 4350/09 בן דור נ' שר האוצר (לא פורסם, 12.10.2010), פסקה 15 לפסק הדין (להלן: עניין בן דור)]. כפי שאפרט להלן, סבורני כי כך גם הדבר בנסיבות המקרה שלפנינו.