בג"ץ 4894-15 הפורום הישראלי לאנרגיה ואח' נ' ממשלת ישראל ואח'

השופט נ' סולברג:

1. על הפרק – "השימוע הציבורי".

זוהי עתירה למתן צו על-תנאי, להורות על הארכת פרק הזמן להגשת התייחסויות הציבור לטיוטת המתווה לאסדרת משק הגז הטבעי בישראל, וכמו כן להורות כי תחילתו תהא רק לאחר שיפורסמו לעיון הציבור המידע והמסמכים שנתבקשו בעתירה.

2. ביום 25.6.2015 התקבלה החלטת ועדת השרים לענייני בטחון לאומי בעניין "הגדלת כמות הגז הטבעי המופקת משדה 'תמר' ופיתוח מהיר של שדות הגז הטבעי 'לוויתן', 'כריש' ו'תנין' ושדות גז טבעי נוספים" (להלן: החלטת הקבינט). בין היתר נקבע, כי עיכוב בביצוע האמור "בעת הנוכחית... הוא בעל השלכות שליליות משמעותיות על יחסי החוץ ועל ביטחון המדינה"; מונה צוות שרים, בראשות ראש הממשלה, לבחון אפשרויות לקידום המתווה המתגבש מול בעלי זכויות בהתאם לחוק הנפט, תשי"ב-1952 (דלק קידוחים (שותפות מוגבלת), אבנר חיפושי נפט וגז (שותפות מוגבלת), רציו חיפושי נפט (1992) (שותפות מוגבלת) ו- Noble Energy Mediterranean Ltd., להלן ארבעתם יחדיו: בעלי זכויות הגז); נקבע כי צוות השרים יקיים שימוע ציבורי בכל הנוגע למתווה המתגבש, באמצעות צוות מקצועי, ויגיש את המלצותיו לממשלה עד יום 22.7.2015.

3. ביום 30.6.2015 קיים שר התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים, מסיבת עיתונאים, בה הוצגה לציבור טיוטת מתווה אסדרת הגז. ביום 1.7.2015 פורסמה באתר האינטרנט של משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים "פנייה לקבלת התייחסות הציבור", על-פיה הוזמן הציבור להעביר בכתב את התייחסויותיו למתווה, עד יום 21.7.2015. צוין כי "המשרד ישקול לזמן מגישי מסמך עמדה כאמור להופיע בפניו, אם ימצאו לנכון, בכפוף לשיקול דעתו הבלעדי... המשרד אינו מתחייב להשיב למי מהפונים". בד בבד פורסמה טיוטת המתווה ופורסמו גם מסמכים נוספים.

4. העותרים – שלוש עמותות הפועלות בעניין אסדרת משק הגז, ועמן שלושה חברי כנסת, בהם יושב ראש ועדת הכלכלה של הכנסת. לטענתם, מצויה המדינה בימים אלה בעיצומו של מהלך דרמטי בקשר למשק הגז הטבעי. העותרים הכבירו מילים על אודות תהליכים שקדמו להחלטת הקבינט. לדבריהם, ככל שחלף הזמן מעת גילויים של מאגרי גז טבעיים בהיקפים משמעותיים, קם בענף זה, בחסות או באוזלת ידה של המדינה, מונופול מוכרז ועתיר עוצמה. העותרים ציינו את הכרזתו מיום 13.11.2012 של הממונה על ההגבלים העסקיים (להלן: הממונה) על השותפוֹת במאגר הגז "תמר" כבעלות מונופולין, ביחד ולחוד, בתחום אספקת הגז הטבעי בישראל; הודעת רשות ההגבלים העסקיים מיום 6.9.2011 לפיה שוקל הממונה לקבוע כי בעלי זכויות הגז הם צדדים להסדר כובל שלא אושר; נסיגת הממונה ביום 23.12.2014 מכוונתו להגיע לצו מוסכם מכוח סעיף 50ב לחוק ההגבלים העסקיים, התשמ"ח-1988 (להלן: חוק ההגבלים העסקיים או החוק) עם בעלי זכויות הגז, בעקבות התנגדויות שהוגשו, והודעתו כי הוא שוקל לפרסם קביעה בנושא, מכוח סעיף 43 לחוק, ולפעול לשם פירוק או צמצום המונופול, לשם הגברת התחרות בתחום.
5. הוסיפו העותרים וטענו, כי בו ביום הורה ראש הממשלה ליו"ר המועצה הלאומית לכלכלה במשרד ראש הממשלה, פרופ' יוג'ין קנדל, לערוך עבודת מטה לבחינת השלכות החלטתו של הממונה. לאחר מספר חודשים בהם נטל חלק בצוות קנדל, פרש הממונה בחודש מאי 2015 והודיע על התפטרותו, משום ששוכנע כי המתווה שהחל מתגבש לא יוביל לתחרות. בהמשך נתקבלה החלטת הקבינט הנ"ל.

6. העתירה עניינה בסבירות הפרוצדורלית (להבדיל מזו המהותית) של התנהלות המשיבים בעניין השימוע הציבורי. לטענת העותרים, הפרוצדורה שקבעו המשיבים להגשת התייחסויות הציבור למתווה, חורגת במידה קיצונית ממתחם הסבירות, שכן היא פוגעת פגיעה קשה בזכות הטיעון, בלא צידוק ממשי.

7. לעמדת העותרים, זכות הטיעון, ממושכלות היסוד של המשפט המנהלי, אינה תלויה בקיומה של הוראה פרטנית המעגנת במפורש את חובתה של הרשות להעניקהּ. העותרים הפנו לשלושה עקרונות שביסוד זכות הטיעון.

(א) מתן אפשרות למי שעתיד להיפגע מהחלטת הרשות הזדמנות להשמיע טענותיו באופן שיש בו פוטנציאל השפעה אמיתי על ההחלטה. העותרים סבורים, כי כאשר עומד על הפרק הסדר אשר לו השפעה רחבה על הציבור בישראל, קמה זכות הטיעון לכלל הציבור.

(ב) זכות הטיעון מגלמת את האינטרס הציבורי בקבלת החלטות מושכלות, על בסיס תשתית עובדתית מלאה ככל הניתן. חשיבות רבה יש לעצם הדיון והשתתפות הציבור, בלי קשר לתוצאות ההליך.

(ג) עקרון השוויון. זכות הטיעון מבטיחה רף מינימאלי של הזדמנות שווה לכל מי שההחלטה נוגעת אליו, בלא תלות ביכולתו להגיע בדרך אחרת לגורמי השלטון, וזהו מנגנון ביקורת למניעת השפעה בלתי הוגנת של קבוצות שונות ובעלי עניין.