בג"ץ 4797/07 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' רשות שדות התעופה ואח'

הנשיא (בדימ') א' גרוניס:

1. עניינה של העתירה שלפנינו, שהוגשה בשנת 2007, בנהלי הבידוק הביטחוני של אזרחים ישראלים בנמלי התעופה בישראל. טענתה העיקרית של העותרת היא כי הבדיקות שעוברים אזרחי המדינה הערבים מחמירות יותר, בדרך כלל, מאלה שעוברים אזרחי המדינה היהודים. לשיטתה, השימוש בקריטריון הלאום כבסיס לקביעת חומרת הבידוק שבו נדרשים לעמוד אזרחים בנמלי התעופה הוא פסול מעיקרו.

2. העותרת היא האגודה לזכויות האזרח. המשיבה 1 היא רשות שדות התעופה בישראל. המשיב 2 הוא שירות הביטחון הכללי, המנחה את רשות שדות התעופה בתחום האבטחה. המשיב 3 הוא משרד התחבורה. ביום 3.3.2011 ניתן צו על תנאי בעתירה, המורה למשיבים ליתן טעם מדוע לא יבצעו את הבדיקות הביטחוניות בשדות התעופה לכלל אזרחי המדינה לפי קריטריונים שווים, ענייניים ואחידים (הנשיאה ד' ביניש, המשנה לנשיאה א' ריבלין והשופטת מ' נאור). ביום 23.5.2011 חתם שר הביטחון על תעודת חיסיון לפי סעיף 44 לפקודת הראיות [נוסח חדש], התשל"א-1971 לגבי פרטי הנהלים והכללים שלפיהם נערך הבידוק הביטחוני בנמלי התעופה. מידע שנגע לפרטי הנהלים הוצג בפנינו, בשלבים שונים בהליך, במעמד צד אחד, נוכח רגישות המידע והסכנה לביטחון המדינה הגלומה בחשיפתו.

3. במסגרת ההליכים התברר, כי עוד בחודש נובמבר 2006 החל שירות הביטחון הכללי, יחד עם רשות שדות התעופה, לקיים עבודת מטה רחבת היקף ביחס להליכי הבידוק הביטחוני. במסגרת עבודת מטה זו הוחלט להנהיג שינויים במערך הבידוק הביטחוני של אזרחים ישראלים בנמל התעופה בן-גוריון (להלן – נתב"ג), במטרה להפחית את המרכיב הדיפרנציאלי בבידוק, היינו, להגביר את האחידות בנהלי הבידוק החלים על כלל האזרחים הישראלים. השינוי העיקרי נוגע לאופן הבידוק של כבודה המיועדת לבטן המטוס (להלן – גם כבודת בטן), שכלפיו הופנו עיקר התלונות מצד הנוסעים. פותחה מערכת טכנולוגית חדישה (HBS – Hold Baggage Screening), המאפשרת לבדוק את כבודת הבטן של כלל הנוסעים באזור נפרד שאינו פומבי, בלא צורך בנוכחות הנוסע, ולהעבירה ישירות לבטן המטוס. הבדיקה באמצעות הטכנולוגיה החדשה מתבצעת ברמות בידוק שונות בהתאם לרמות סיכון. נוסף על התכניות הנוגעות לטכנולוגיה החדשה בוצעו בנתב"ג כבר בשנת 2008 שינויים אחרים, כגון שינוי נהלי הבידוק בשערי כניסת הרכבים לנמל התעופה ושערי הכניסה לטרמינל. המשיבים טענו, בתשובתם לצו על תנאי, כי שיטת הבידוק החדשה תאפשר למנוע את תחושות אי-הנוחות וההשפלה הכרוכות בבידוק מחמיר של כבודת הנוסע באולם הנוסעים, בעיכובו של הנוסע ועריכת הבידוק בפומבי, בנוכחות נוסעים אחרים הממתינים בתור. הם הוסיפו, כי השאיפה היא להפעיל את מערכת ה-HBS במהלך שנת 2013, בכפוף לאילוצים תפעוליים. יצוין, כי בתגובות קודמות הציגו המשיבים הערכות זמן אופטימיות יותר. המשיבים הדגישו עוד, כי אין רמת בידוק מחמירה אחידה לכלל אזרחי ישראל הערבים. לדבריהם, בפועל, רובה של אוכלוסייה זו עובר תהליכי בידוק פשוטים ומהירים, והשינויים המתוכננים יסייעו לפשטם עוד יותר. כמו כן, המשיבים הבהירו כי רמת הבידוק הביטחוני אינה נקבעת על בסיס קריטריון אחד בלבד, כי אם לפי תמהיל קריטריונים המעידים על רמת הסיכון בכוח הנשקף מנוסע מסוים, אשר נקבע על בסיס נתונים אמפיריים והערכות סיכון מקצועיות של גורמי הביטחון.

4. נוכח השינוי המשמעותי הצפוי במערך הבידוק, החליט בית משפט זה ביום 22.5.2012 (הנשיאה ד' ביניש, המשנה לנשיאה א' ריבלין והשופטת מ' נאור) לעכב את ההכרעה בסוגיות העקרוניות המתעוררות בעתירה, כדי להעניק שהות להטמעתהמערכת החדשה בנתב"ג ולהצטברות נתונים בדבר השפעת השינוי על תהליך הבידוק הביטחוני. הוחלט להותיר את העתירה תלויה ועומדת, תוך שהמשיבים נדרשו להגיש הודעה מעדכנת בחלוף שישה חודשים. בהחלטה נקבע, בין היתר, כך:

"החלת פרופיל סיכון על אזרח ישראלי, באופן שיצדיק עריכת בדיקה ביטחונית מחמירה יותר גם בהעדר מידע קונקרטי לגבי אותו אזרח, מעוררת קושי רב. ספק בעינינו אם שימוש בפרופיל סיכון המושתת על מאפיינים גורפים וכוללניים, ואשר נסמך על השתייכות הנוסע לקבוצת אוכלוסייה מסוימת כמאפיין בלעדי – הוא לגיטימי. [...] אכן, הגם שאין לאדם זכות קנויה לכך שלא יעבור בידוק בטחוני בשדה התעופה, זכותו שבידוק שכזה יוחל עליו באופן שוויוני בהיותו מבוסס על קריטריונים שווים ואחידים. אין חולק כי מאז החלה התופעה של פיגועי טרור רחבי היקף ועוצמה, תלויה ועומדת במדינות רבות שאלת הלגיטימיות של קביעת פרופילים של גורמי סיכון פוטנציאליים על-פי תיוג המבוסס על מוצא או על רכיב אתני. התיוג מעורר, כמובן, קושי מיוחד כאשר מדובר באזרחי המדינה אשר יש לכבד את היותם שווי זכויות. גם במקרה שלפנינו, הגם שהבידוק המחמיר אינו חל על כל אזרחיה הערבים של המדינה הרי קיומן של אמות מידה גורפות וכוללניות בהערכת סיכון פוטנציאלי, ככל שאלה אמנם הנסיבות העובדתיות ואיננו מכריעים בכך, מעורר קושי המצדיק דיון מעמיק יותר על בסיס נתונים רלוונטיים" (פיסקה 5 להחלטה).

5. ביום 22.11.2012 עדכנו המשיבים, כי הטמעת מערכת ה-HBS בנתב"ג מתקדמת, וזאת חרף קשיים תפעוליים. הם העריכו, כי הטכנולוגיה תוכנס לשימוש בהתאם ללוח הזמנים שהוצג לבית המשפט, היינו, עוד בשנת 2013. המשיבים הדגישו, כי רשות שדות התעופה מוכנה באופן עקרוני להנהיג את השינוי הטכנולוגי במתכונת הבידוק הביטחוני גם בנמלי התעופה הפנים-ארציים, בכפוף לאילוצים. כך, לדבריהם, בנמל התעופה באילת הוצבה במחצית השנייה של שנת 2011 מערכת טכנולוגית מתקדמת, המאפשרת לבדוק את הכבודה המיועדת לבטן המטוס מאחורי הקלעים וללא מעורבות הנוסע. נעשה ניסיון ליישם עד כמה שניתן את תהליך הבידוק החל בנתב"ג, הגם שישנם הבדלים בתחום זה בין שני נמלי התעופה. בנמל התעופה עובדה, המיועד לטיסות בינלאומיות בלבד, נוהגת רמת בידוק אחידה ומחמירה לגבי כל הנוסעים, אשר רובם אזרחים זרים. הן נמל התעופה באילת והן נמל התעופה בעובדה עתידים לעבור לאתר חדש בתמנע, שם תיושם במלואה שיטת הבידוק החדשה בנתב"ג. לעומת זאת, לדברי המשיבים, בנמלי התעופה בחיפה ובשדה דב שבתל-אביב ישנם אילוצי בינוי משמעותיים. אף על פי כן, בנמלי תעופה אלה כבר הוצבה מערכת טכנולוגית מתקדמת בכניסה לטרמינל שבה משוקפות כבודת היד וכבודת הבטן. יצוין, כי ישנה כוונה עקרונית להעתיק אף את מקומו של שדה דב. המשיבים עדכנו עוד כי בנוסף לשינויים הטכנולוגיים, תורחב פעילותו של "מוקדן הביטחון" הפועל בנתב"ג. תפקידו של מוקדן הביטחון הוא להעניק שירות ביטחוני לאנשי עסקים זרים, אורחי משרדים ממשלתיים וחברות ישראליות, ולפשט את ההליך עבורם. נתוני המוקדן מועברים אף לשדות התעופה הפנים-ארציים ולטיסות של חברות תעופה ישראליות מחו"ל ארצה. לדברי המשיבים, שירות זה הפחית במידה משמעותית את החיכוך עם אוכלוסיות רגישות בתהליך הבידוק הביטחוני.

6. ביום 18.9.2013 הגישו המשיבים תצהיר עדכון. בתצהיר מסר מנהל נתב"ג כי חל עיכוב בלוח הזמנים להטמעת טכנולוגיית ה-HBS, וכי עקב כך יישומם של הליכי הבידוק החדשים יחל, לכל המוקדם, בחודש מרס 2014. לדבריו, הסיבה לעיכוב הייתה אי-עמידתן של החברות הזרות המעורבות בפרויקט בהתחייבויות שנטלו על עצמן. המשיבים הדגישו, כי מיד עם היוודע דבר העיכוב נקטו מגוון צעדים שנועדו לצמצמו. לדבריהם, רשות שדות התעופה ביצעה את השינויים הנדרשים מצידה בנתב"ג בהיבטי בינוי, תשתיות, גיוס כוח אדם והכשרתו, ולכן הייתה מוכנה עקרונית לקלוט את המערכת במועד המתוכנן, לוּ סופקה מערכת תקינה על ידי החברות הזרות. על פי הערכת הזמנים המתוקנת שהציגו המשיבים, בין חודש מרס 2014 לחודש יולי 2014 תתבצענה בדיקות ופעולות שונות לקראת הפעלתה המלאה של המערכת בנתב"ג. בחודש יולי 2014 יחל שלב הרצת המערכת, וכעבור שישה חודשים נוספים תעבור המערכת סופית מידי החברות הזרות לרשות שדות התעופה. המשיבים הדגישו, כי ייתכן עיכוב בתאריך הפעלתה של המערכת, בשל מורכבות תהליך ההטמעה ונוכח האפשרות להתפתחויות בלתי צפויות.