בג"ץ 3883/16 ראש העיר ירושלים ואח' נ' תאגיד השידור הציבורי הישראלי ואח'

המשנה לנשיאה א' רובינשטיין:

• עתירה זו עניינה בשאלה מהיכן ישדר השידור הציבורי הישראלי החדש (להלן תאגיד השידור הציבורי או התאגיד) בתקופת הביניים עד למעברו למקום קבע בירושלים; היא הוסבה כנגד החלטת המשיבה 2 מיום 3.5.16, שקבעה הסדר לתקופת ביניים לשידור מחוץ לירושלים, בטענה כי זו סותרת את סעיף 5 לחוק השידור הציבורי הישראלי, תשע"ד-2014 (להלן חוק השידור הציבורי או החוק), שעל פיו מקום מושבו של תאגיד השידור הציבורי, המשיב 1, יהיה בירושלים.

הצדדים

• העותר 1 הוא ראש עיריית ירושלים, העותרת 2. העותרים 6-3 והמבקש להצטרף 3 (ושצירפנוהו) הם חברי כנסת. העותרת 7 היא הארגון היציג של העיתונאים בשידור הציבורי בישראל ונציגתם במשא ומתן על תנאי העבודה בתאגיד השידור הציבורי. המשיב 1 הוא, כאמור, תאגיד השידור הציבורי, תאגיד סטטוטורי שהוקם מכוח החוק. המשיבה 2, מועצת תאגיד השידור הציבורי הישראלי (להלן מועצת התאגיד או המועצה), היא הגוף האמון על פי החוק על קביעת מדיניות התאגיד והפיקוח על ביצועה, לרבות מתן אישור לתאגיד להתקשר בעסקאות. המשיב 3, שר התקשורת, הוא השר האחראי על ביצוע הוראות חוק השידור הציבורי. המשיבה 4, הרשות לפיתוח ירושלים (להלן גם הרשות), היא תאגיד סטטוטורי שהוקם מכוח חוק הרשות לפיתוח ירושלים, תשמ"ח-1988, לצורך עידוד פעולות לפיתוחה הכלכלי של ירושלים. המבקשת להצטרף 2 היא בעלת השליטה במבקשת להצטרף 1, מפעילת הערוץ הייעודי בשפה הרוסית על פי רשיון ממועצת הכבלים והלווין, אשר היא בעלת נכס במודיעין שיועד לתקופת הביניים של שידורי תאגיד השידור הציבורי.

רקע עובדתי

• ביום 11.8.14 פורסם ברשומות חוק השידור הציבורי המסדיר את פירוקה של רשות השידור הקיימת, ואת הקמתו של תאגיד השידור הציבורי החדש. סעיף 5 לחוק, בנוסחו אז, קבע: "מקום מושבם של המועצה ושל הנהלת תאגיד השידור הציבורי הוא בירושלים; עיקר שידוריו של תאגיד השידור הציבורי ישודרו מירושלים". יום תחילת שידורי התאגיד על פי סעיף 92 לחוק בנוסחו המקורי היה 1.4.15. בהמשך שונה תאריך זה מספר פעמים, וביום 10.9.15 תוקן החוק ומועד התחילה נדחה ליום 31.3.16 (תאריך זה שונה שוב לאחר מכן, ועל כך בהמשך). על הרקע לחקיקת חוק השידור הציבורי ראו בג"ץ 6133/14 גורביץ' נ' כנסת ישראל פסקאות ב-ג (2015)).

• לאחר חיפושים - שלא נחלו כנטען הצלחה - אחר מבנה בירושלים, לקבוע בו את מקום שידוריו של התאגיד כך שהשידורים יתחילו בזמנם בבירת ישראל, פנה התאגיד ביום 19.11.15 למשנה ליועץ המשפטי לממשלה כלכלי-פיסקלי, עו"ד אבי ליכט, לקבלת חוות דעת משפטית בנוגע לשאלה אם בידי התאגיד לשכור נכס לשימוש זמני מחוץ לירושלים. ביום 30.11.15 צירף התאגיד לפניה מסמך משלים, בו נבחנו חלופות נדל"ן שונות והתאמתן לצרכיו; מן המסמך עולה כי עד מועד המסמך לא נמצא מבנה קבע שיאפשר את התחלת שידורי התאגיד כנדרש בחוק. המלצת התאגיד היתה לקבוע את מתחם הקבע בבנין הנבנה על-ידי יזם בגבעת שאול בירושלים, שתאריך אכלוסו הצפוי אוגוסט 2018. עד למועד האכלוס הצפוי במבנה הקבע, הוצעו שלוש חלופות למתחם זמני. החלופה הראשונה שנבחנה הייתה מתחם רשות השידור ברוממה; לגביה נכתב במסמך כי המבנה מיושן מאוד וטעון שיפור משמעותי והתאמות לשיטות העבודה המתוכננות בתאגיד; כי למתחם תב"ע מאושרת של מעל 300 יחידות דיור, וקיימת התנגדות של מנהל הדיור ורשות מקרקעי ישראל לדחיית מימושה; כי ניתוח עלויות ראשוני שנעשה על ידי התאגיד מלמד שקיים פער בהיקף של עשרות מליוני שקלים בעלות תפעול המתחם בהשוואה למתחמים אפשריים אחרים; וכי החלופה "אינה עולה בקנה אחד עם רוח החוק וכן עם המיתוג של תאגיד השידור הישראלי כגוף חדש השונה בפעילותו מרשות השידור (בפירוק)". החלופה השניה שנבחנה היא בנוה אילן. נכתב כי על פי הידוע אין המתחם יכול להיות זמין לצרכי התאגיד באופן מידי, ונדרשות לו התאמות רבות. החלופה השלישית שנבחנה היא מתחם ערוץ 9 במודיעין. נכתב כי היקף ההתאמות הנדרש במתחם זה קטן, כך שלהערכת התאגיד ניתן יהיה להתחיל את השידורים בתאריך הקבוע בחוק. מבין חלופות אלה המליץ התאגיד לשכור את מתחם ערוץ 9 במודיעין, בנימוק כי חלופה זו נותנת את המענה הטוב ביותר לצרכי התאגיד, הן מבחינת עלות ההשקעה על ידי התאגיד והן מבחינת זמינות המתחם המאפשרת תחילת השידורים בהתאם לקבוע בחוק, כפי שהיה לאותו מועד.

• בחוות דעתו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה מיום 7.12.15 נקבע, בין היתר, כי אין מניעה לקיים את שידורי התאגיד ממתחם זמני מחוץ לעיר ירושלים לתקופת ביניים קצרה ככל הניתן. הרציונאל שעמד בבסיס ההכרעה היה היחס שבין ההוראה בחוק הקובעת את תחילת שידורי התאגיד (31.3.16 בזמן מתן חוות הדעת כאמור), לבין הוראת החוק בסעיף 5, לפיה "עיקר שידורי" התאגיד יהיו מירושלים. בעקבות אילוצי הזמן, שלא איפשרו תחילת שידורי התאגיד בירושלים בתאריך שנקבע בחוק, פורשו המלים "עיקר שידוריו" המופיעות בסעיף 5 לחוק כמתיחסות למישור הזמן – קרי, בעיקר "ימי חייו" של התאגיד, הצפויים להיות ארוכים, עליו לקיים את השידורים מירושלים, אך באופן זמני ניתן לקיים את השידורים מחוץ לה. פרשנות זו, על פי חוות הדעת, תאפשר את תחילת שידורי התאגיד במועדם ותביא למימוש תכלית החוק – הקמת התאגיד ושיפור השידור הציבורי. עוד נקבע בחוות הדעת כי על תקופה זמנית זו להיות קצרה ככל הניתן, וכי מקום מושבם של מועצת התאגיד ושל פעילות התאגיד שאינה צריכה להיות בסמוך למקום השידורים – יהיה בירושלים.

• ביום 31.12.15 נערך דיון בועדת הכלכלה של הכנסת, בין היתר בנוכחות העותר 1, העותר 3, נציגי משרד התקשורת ומנכ"ל התאגיד. בדיון טען העותר 1 כי קיימים פתרונות שונים בירושלים, וביניהם מתחם רשות השידור ברוממה ועוד, והתאגיד אינו עושה די למציאת פתרונות כאלה ומבכר למצוא פתרונות מחוצה לעיר. לדבריו, פתרון שיתחיל כזמני יהפוך לקבוע, שכן "ברור לכולם שאין פתרונות זמניים במדינת ישראל. אני לא מכיר פתרונות זמניים" (ישיבת ועדת הכלכלה מיום 31.12.15 פרוטוקול מס' 128, עמוד 4). מנכ"ל התאגיד דחה את דברי העותר 1 וטען כי התאגיד עשה רבות למצוא פתרון זמני בירושלים, אך לא מצא כזה המתאים לצרכיו. בתום הדיון הוחלט כי העותר 3 יבחן, יחד עם הנהלת התאגיד, תוך שיתוף פעולה של העותרת 2, חלופות אפשריות למקום מושבו של התאגיד, בין באופן קבוע ובין באופן זמני, בתוך תחומה המוניציפלי של העיר ירושלים.