בג"ץ 3733-14 כהן ואח' נ' סגן בכיר למנהל הרשות לתכנון (כלכלה ) במשרד החקלאות ואח'

המשנה לנשיאה א' רובינשטיין:

רקע והליכים

א.        בעתירה זו, ביסודה עתירה כלכלית, מבקשים מגדלי ביצי מאכל בישראל לבטל את תיקון מס' 198 לתקנון המועצות המקומיות (יהודה ושומרון), תשמ"א 1981, מיום כ"ב כסלו תשע"ב (18.12.11), שמכוחו הוענקו מכסות ליצור ביצי מאכל למגדלים שונים באיו"ש, ובגדרי זאת לבטל החלטות הכוללות מכסה אישית למגדלים ישראליים באיו"ש, המשיבים הפרטניים לעתירה. הטענה היא כי יש בתיקון חריגה משפטית, מעין מנגנון עוקף חוק תחת שתהא הרשות אוכפת חוק; כך, שכן שינוי מעין זה של אסדרה הנוגעת גם למגדלים בשטח ישראל, צריך כנטען להערך בחקיקה של הכנסת ולא במעין חדירה של המפקד הצבאי של האיזור, מתקין התיקון, לתחומי מדינת ישראל. באופן פרטני מופנה זרקור כלפי נושא הביצים האורגניות, שלגביהן נטען כי שיווקן על-ידי מגדלי איו"ש אינו נעשה כדין וגם פוגע במגדלים הישראלים, אשר החוק להסדרת תוצרת אורגנית, תשס"ה-2005 משית עליהם הוצאות שאינן חלות ביו"ש.

ב.        בתשובה לעתירה מפרטים משיבי המדינה בהרחבה את אסדרת ענף הלול ושיווק הביצים על פי חוק המועצה לענף הלול (ייצור ושיווק), תשכ"ד-1963 ותקנותיו, ומצביעים על כך שהמכסה הארצית לביצים, הנקבעת על פי דין, עמדה לשנת 2014 על 1,928,000,000 ביצים למאכל, ומתוכם הוקצו מכסות אישיות בהיקף 1,854,000,000 ביצים, וגם דרך קבע נמוך היקף המכסות המוקצות מן המכסה הארצית, שאינה מנוצלת איפוא במלואה. עוד תואר הפיקוח על העברת ביצים מאיו"ש לשטח ישראל על פי פקודת מחלות בעלי חיים (נוסח חדש), תשמ"ה-1985 וצוים בחקיקת הביטחוןבאיו"ש, על פי קישור משפטי ידוע המחיל הוראות מסוימות של דין ישראלי על ההתיישבות הישראלית באיזור. תיקון 198 נועד, כך נאמר, להסדיר את ענף הפיקוח על הלול באיו"ש, באופן שהגורמים במשרד החקלאות הפועלים מטעם מפקד האיזור יקיימו את הפיקוח כדבעי, וזאת לאחר אסדרה חלקית שקדמה לכך לאורך השנים. תיקון 198 –כמוסבר – בא  להסדיר רִיק (ואקום) חקיקתי, והוא מסמיך בכירים במשרד החקלאות ולא את מועצת הלול לקיים את הפיקוח, הואיל והסמכת המועצה לענף הלול, שהיא תאגיד סטטוטורי, קשה מבחינה משפטית, בהיעדר חקיקה מתאימה. בתיקון נכללו המכסות האישיות למגדלים באיו"ש בגדרי המכסה הישראלית הארצית, ולשיטת משיבי המדינה, בא ההסדר הנורמטיבי החדש במידה רבה לצלם במובן מעשי מצב קיים בשטח; בעקבות זאת נקבעו מכסות למגדלים באיו"ש, וזאת בחלוקה בין בעלי מכסות בעבר למי שלא היו בעלי מכסות עבר, תוך איזון בין מזעור פגיעה במגדלים קיימים לבין הסדר נורמטיבי מתוקן.

ג.        נטען שיהוי סובייקטיבי ואוביקטיבי באשר לעתירה, שכן לראשונה פנו העותרים למשיבי המדינה קרוב לשנתיים לאחר התיקון וכשנה וחצי לאחר שמכוחו נקבעו מכסות, והעתירה הוגשה רק במאי 2014. לגופם של דברים, נטען, גם כי מפקד האיזור מוסמך להתקין תחיקת משנה בתחום ההתיישבות הישראלית ועל כן אין בתיקון דופי חקיקתי, וממילא הוספת המגדלים באיו"ש אינה מכבידה, משאין המכסה הארצית מתמלאת כאמור גם לאחר שהוספו. התגובה מפרטת את העקרונות לחלוקת מכסות למגדלי איו"ש, וכן מציינת כי בנושאים מסוימים גם לולים בישראל בחלק ניכר אינם עומדים בדרישות התקנות שעניינן רישוי עסקים, והנושא כרוך ברפורמה מתוכננת בענף; על כן נדרש רשיון עסק רק למגדלים החדשים בישראל ובאיו"ש, תוך שעצם השיווק מפוקח, לרבות הנושא הוטרינרי. עוד ניתנה תשובה ספציפית באשר למשיבים הפרטניים; לגבי משיב 10 נאמר כי חלק מלוליו נמצאים מחוץ לתחום מועצה אזורית שעליה חל התיקון, וישנם מבנים לא חוקיים שהקים שלגביהם הוצאו צוי הריסה.

ד.        אשר לביצים האורגניות נאמר, כי אין בתחום זה מכסות, וכל מגדל רשאי לגדלן בגדרי מכסתו הכללית, ועל כן גם לא נוצר אינטרס הסתמכות לעותרים; והגם שהחוק להסדרת התוצרת האורגנית טרם הוחל באיו"ש, נושאים חלק ממגדלי איו"ש בעלויות הדרישות המחמירות לעניין ייצור אורגני, ויש עתה מהלך להחלת החוק להסדר התוצרת האורגנית גם באיו"ש בדרך מתאימה.

ה.        לא נכביד דברים על תגובות הצדדים האחרים. נציין רק כי מועצת הלול הצטרפה ביסודה לעמדת משיבי המדינה, ובמידה רבה גם המשיבים הפרטניים, זה בכה וזה בכה.

ו.        בדיון בפנינו נטען מטעם העותרים, כי באיזור שורר "מזרח פרוע" ומגדלי הביצים בו עושים כרצונם. במישור המשפטי, לטעמם של העותרים על הייצור באיו"ש לעמוד באורח שויוני בתנאי הרישוי והתברואה כמו הייצור בישראל – כפי שפתחנו בדברינו שלנו בדיון – אך בפועל עושים המגדלים באיו"ש כרצונם ואין אכיפה ראויה; נטען גם באשר לסמכות להתקנת התיקון, ולכך שככל שחפצים בשויון, על ההסמכה להיות זהה להוראות מועצת הלול ככל משפטן. מטעם משיבי המדינה נטען מנגד כי התיקון 198 בא – כאמור – למנוע רִיק (ואקום) ופעולה לא מוסדרת באיו"ש; התיקון צילם את המצב הקיים, ולמען האמת ייאמר, כנטען, כי גם בישראל גופה אין אכיפה מלאה, ולמרבית המגדלים אין – כאמור – רשיון עסק, בין היתר בשל אי השלמתה של רפורמת הלולים. נטען גם כי ההיבט התברואתי נאכף, וכי לא היה מקום להוסיף לעתירה את מגדלי איו"שהספציפיים, שכל אחד ועניינו. גם בא כוח מועצת הלול הצטרף לאמירה, שתיקון 198 בא להבהיר את נושא הגידול באיו"ש והסדיר את מצב המכסות; ועוד נאמר, כי טרונייתם העיקרית של העותרים היא בנושא הביצים האורגניות, אך תחום זה  כשלעצמו אינו מוסדר. טענות דומות נטענו מטעם המשיבים הפרטניים (משיב 16 טען גם, כי אינו מגדל ביצים אורגניות) ועל כן אין מקומו בעתירה.

הכרעה