אהראם ואח' נ' משרד הפנים

פסק דין

העותר הוא תושב קבע בישראל, יליד 1968. העותרת, אשתו, היא תושבת האזור, ילידת 1972. השניים נישאו זה לזו בשנת 1995. לבני הזוג שלושה ילדים, הרשומים במרשם האוכלוסין בישראל. עניינה של העתירה בדחיית בקשתם של העותרים לשדרוג מעמדה של העותרת, על מנת שתוענק לה אשרת שהייה בישראל מסוג א/5.

תמצית העובדות הצריכות לעניין

1. העותרים פנו בבקשה לאיחוד משפחות במאי 1996. בספטמבר אותה שנה הודיע השב"כ כי אין לו הסתייגות. במרץ 1997 התבקשו העותרים להמציא מסמכים להוכחת מרכז חיים בישראל. מסמכים כאלה נשלחו בתאריך שאינו ידוע למשיב. בינואר 1998 פנה ב"כ העותרים דאז, עו"ד עאוני, וביקש לברר באיזה שלב נמצא הטיפול בבקשה. המשיב ענה כעבור מספר ימים כי הבקשה בטיפול. רק במאי 1999, שלוש שנים למן היום בו הוגשה הבקשה, הודיעה משטרת ישראל כי אין לה הסתייגות ביחס אליה. ביוני 1999 התבקש העותר להמציא מסמכים להוכחת מרכז חיים, וחלקם התקבל בתאריך שאינו ידוע למשיב. השב"כ שב והודיע, בספטמבר 1999, כי אין לו הסתייגות מן הבקשה. באותו חודש, שב המשיב ופנה לעותרים וביקש כי יומצאו לו בשנית המסמכים שפורטו בדרישה מיוני 1999. חלק מן המסמכים התקבל ביום 11.10.99. ושוב פנה המשיב לעותרים וביקש כי יומצאו לו מסמכים משלימים לשם הוכחת מרכז חיים. המסמכים הנדרשים הומצאו למשיב בנובמבר 1999.

2. ביום 27.11.99 הודע לעותרים כי בקשתם אושרה. ביום 12.12.99 ניתנה לעותרת הפנייה לקבלת היתר מת"ק לשנה, אולם ההפניה לא מומשה על ידה. ביום 12.11.00 פנו העותרים בבקשה להארכת היתר המת"ק. בעקבות הפנייה פנה המשיב לשב"כ ולמשטרת ישראל. גורמים אלה לא הסתייגו מן הבקשה, והודיעו על כך בתאריכים 31.12.00 ו- 24.1.01 בהתאמה. במקביל נשלחה שאילתא למוסד לביטוח לאומי, וביום 25.1.01 הועברה למשיב תמצית חקירה משנת 1997, ולפיה מתגוררים העותרים בנכס פרטי בשועפאט, כלומר, בתחומי ירושלים. כמו כן נדרשו העותרים להמציא מסמכים נוספים, ואלה התקבלו אצל המשיב ביום 14.1.01. הבקשה להארכת היתר המת"ק אושרה ביום 12.2.01. המשיב שלח לעותרת הפנייה לקבלת היתר מת"ק ל- 13 חודשים, אולם גם הפנייה זו לא מומשה. ביום 31.1.02 פנו העותרים בבקשה להארכה נוספת של ההיתר. גם הפעם נתבקשו עמדות המשטרה והשב"כ, וכן נתבקשו העותרים להמציא מסמכים נוספים להוכחת מרכז חיים בישראל. בקשת ההארכה אושרה ביום 14.8.02, והעותרת הופנתה לקבלת היתר מת"ק נוסף ביום 22.8.02. הפניה זו אף היא לא מומשה, ובמועד האמור המציא העותר מכתב הסבר לפיו לא מימשה העותרת את ההפניות שניתנו לה בשל המצב הביטחוני. ביום 17.12.02 התקבל מכתב מן העותר (הנושא תאריך 24.9.02), ובו ביקש כי היתר המת"ק יישלח לתיבת הדואר שלו, משום שאין באפשרות העותרים להגיע למת"ק שכם בשל הסגר המוטל שם. למעשה, רק החל מאפריל 2003 החלה העותרת לממש את היתרי המת"ק כסדרם, וזאת עשתה במת"ק בית אל. מאז מוארכים ההיתרים. בשנת 2010, עם הגשת הבקשה להארכת היתר המת"ק, הגישו העותרים בקשה לשדרוג מעמדה של העותרת. הבקשה נדחתה מן הטעם שהעותרת לא מימשה את ההפניות למת"ק שניתנו לה בשעתו. העותרים הגישו השגה על החלטת המשיב, וזו נדחתה על ידי יו"ר ועדת ההשגה, בהחלטה מיום 4.10.11.

מכאן העתירה.

החלטת ועדת ההשגה

3. הוועדה החליטה לדחות את ההשגה הן מטעמי שיהוי והן לגופו של עניין.

בכל הנוגע לשיהוי, סבורה יו"ר הוועדה כי ככל שטענות העותרים נשענות על פסק דינו של בית המשפט העליון בעע"מ 8849/03 דופש נ' מנהל מינהל האוכלוסין במחוז ירושלים (מיום 2.6.08, ולהלן: הלכת דופש), הרי שלמן מועד מתן פסק דין זה ועד למועד הגשת הבקשה לשדרוג המעמד מטעמים הנעוצים בפסק הדין האמור, חלפו למעלה משנתיים. יתרה מזאת, העותרים יכולים היו לטעון את טענותיהם לעניין השדרוג עוד לפני שניתנה החלטת הממשלה במאי 2002, שהקפיאה את האפשרות לשדרוג מעמדם של תושבי האזור. משכך, נגועה בקשתם בשיהוי רב לאין ערוך.

לגופו של עניין סבורה יו"ר הוועדה, כי הלכת דופש חלה רק על הזמן שחלף למן מועד אישור הבקשה ועד להחלטת הממשלה האמורה. בענייננו, לא חל כל שיהוי בהתנהלות המשיב במהלך תקופה זו, ואישור הארכת היתרי המת"ק היה כסדרו. והנה, במועד הקובע, יום קבלת החלטת הממשלה, 12.5.2002, לא היו ברשות העותרת היתרי מת"ק לתקופה של 27 חודשים, היא התקופה הנדרשת על פי הנהלים לשם שדרוג המעמד, וזאת מן הטעם שהעותרת לא מימשה כלל את היתרי המת"ק שניתנו לה. יו"ר הוועדה הייתה ערה למכתבו של העותר למשיב מספטמבר 2002, ולפיו לא ניתן להיכנס לשכם בשל הסגר המוטל שם ועל כן לא מומשו ההפניות. אלא שלטעמה, ניתן היה להתחשב בהסבר זה לו היה מוטל הסגר באופן רצוף במשך 3 שנים, מאז סוף שנת 1999. אולם לא די בכך שעובדתית לא זה המצב, אלא שפנייתו של העותר למשיב נעשתה רק לאחר החלטת הממשלה. יו"ר הוועדה הוסיפה ודחתה את טענת העותרים ולפיה מן הראוי היה להתחשב גם בעיכוב שבהתנהלות המשיב עד לאישור הבקשה לראשונה, וזאת מן הטעם שהבקשה אושרה זמן רב לפני החלטת הממשלה, ולו הייתה העותרת מממשת את ההפניות להיתרי המת"ק שניתנו לה, יכולה הייתה לזכות בשדרוג מעמדה.

תמצית טענות הצדדים

4. העותרים טוענים כי היה על יו"ר הוועדה להתחשב בעיכוב הרב שחל בטיפול בבקשתם עד לאישורה. עוד טוענים הם, כי עובדה ידועה היא שבתקופה הרלוונטית היה קושי רב לקבל היתרי מת"ק במת"ק שכם. עובדה היא, כך נטען, כי גם לאחר שפנה העותר למשיב בטענה כי העותרת אינה מצליחה לממש את ההפניות להיתרי המת"ק, המשיך המשיב להנפיק עבורה הפניות כאלה, תוך שהוא מקבל את ההסבר ומעביר את ההפנייה למת"ק בית אל. ועוד עמדו העותרים על כך שבמהלך כל התקופה שבו ופנו במועד בבקשה להארכת היתרי המת"ק, מתוך רצון לעמוד בדרישות ההליך.

5. המשיב טוען, כי אישור הבקשה היה מבעוד מועד, ולו הייתה העותרת מממשת את היתרי המת"ק, הייתה משלימה את התקופה הנדרשת עוד לפני החלטת הממשלה ומעמדה היה משתדרג לאשרת שהייה מסוג א/5. עוד נטען, כי התנהלות המשיב עובר לאישור הבקשה אינה חריגה, ואין חל עליה החריג להלכת דופש, ואשר לפיו יש להביא בחשבון גם את שארע קודם לאישור הבקשה. בכל הנוגע לטענה ולפיה לא ניתן היה לממש את ההיתרים בשל המצב הביטחוני ששרר בשכם, אין נתון זה מהווה "עיכוב בלתי מוצדק" כמשמעותו בהלכת דופש.

דיון

6. אקדים ואומר, כי אין בידי לקבל את טענת השיהוי שנטענה כלפי העותרים. בכל הנוגע לשיהוי "הממושך" עליו עמדה יו"ר הוועדה, יש לזכור, כי העותרים לא יכולים היו לצפות את הוראת השעה, שהקפיאה את האפשרות להורות על שדרוג מעמדם של תושבי האזור המצויים בעיצומו של הליך איחוד משפחות. רק משנפסקה הלכת דופש ניתן היה לשוב ולפנות בבקשה לבחינת התנהלותו של המשיב כחריג המצדיק היענות לבקשה לגופה, על אף הוראת השעה. אכן, פסק הדין בהלכת דופש ניתן כשנתיים בטרם הוגשה ההשגה, ויש הסוברים כי פרק זמן כזה עולה כדי שיהוי (עת"מ 28024-03-10 דסוקי נ' מדינת ישראל, מיום 15.3.11). אולם יש להדגיש, כי אין המדובר בשיהוי סטטוטורי הנובע מהוראות הדין, ולא נטען בפניי כי נגרם לרשות נזק בשל האיחור בהגשת העתירה. משכך, איני מוצאת הצדקה לדחות את העתירה מטעמי שיהוי.

7. לגופו של עניין, אין חולק, כי לו הייתה העותרת מממשת את ההיתרים שניתנו לה, ניתן היה לשדרג את מעמדה עוד בטרם נכנסה לתוקף החלטת הממשלה. עוד אין חולק, כי בזמן אמת כתב העותר למשיב כי אין אשתו יכולה להגיע למשרדי המת"ק באזור מגוריה, שכם, על מנת לממש את ההיתר שניתן לה, וזאת לנוכח המצב הביטחוני. מכתב אחד נכתב, ככל הנראה, מיד לאחר שנתקבלה אצל העותר ההודעה כי אושרה הארכת ההיתר השלישית עבור אשתו, באוגוסט 2002. מכתב נוסף נכתב על ידו בספטמבר 2002, שהגיע משום מה למשרדי המשיב רק בדצמבר אותה שנה. במכתב זה ביקש העותר כי מכתבי ההפנייה למת"ק ישלחו לכתובתו, או למשרדי המת"ק בבית אל, מן הטעם שלא ניתן להיכנס לשכם בשל הסגר שהוטל עליה. ואכן, הבקשה נענתה. מכאן מסקנה, כי המשיב קיבל את הסבריו של העותר, ואף שינה את התנהלותו על מנת לאפשר לעותרת לקבל לידיה את היתר המת"ק. ועוד אין חולק, כי למן הרגע בו הופנו ההיתרים למשרדי המת"ק בבית אל, החלה העותרת לממשם. איני סבורה כי נכון היה להימנע מליתן משקל למכתבים אלה מן הטעם שהם נכתבו לאחר החלטת הממשלה. העותרים לא צפו מלכתחילה את החלטת הממשלה ממאי 2002, ולא צפו את הלכת דופש, שתתקבל שנים לאחר מכן, ותיצור את החריג לאותה החלטה (ולחקיקה שבאה בעקבותיה). עובדה היא שהמשיב התייחס לבקשתם ברצינות והפנה את העותרת לקבלת היתרי מת"ק במקום אחר. המדובר, אפוא, בפנייה עניינית שתכליתה הייתה להסביר מדוע אין העותרת מסוגלת לממש את ההפניות, וכיצד יש, להבנתה, לגרום לכך שתוכל לממשן, כפי שאכן ארע.

8. עוד יש לומר, כי יו"ר ועדת ההשגה קבעה, אמנם, בהחלטתה, כי אין זה נכון מן הבחינה העובדתית ששכם הייתה נתונה בסגר במשך 3 שנים, אולם טענת העותרים בעניין זה לא הופרכה. עיון בתשובת המשיב להשגה (ולעתירה) מלמד, כי לא נטענה על ידו כל טענה עובדתית סותרת בקשר לכך. ושוב, נזכיר, כי בזמן אמת טען העותר בפני המשיב כי לא ניתן לממש את ההיתרים בשל הסגר, ואיש לא הכחיש בפניו את הנטען, כי אם להיפך, ההפניות הועברו למת"ק בית אל.

ב"כ המשיב נשען על האמור בפסק הדין בעת"מ (י-ם) 884/07 סוואן נ' משרד הפנים (כב' השופט י' נועם, מיום 3.1.2008), אשר בו נקבע כי תנאי להשלמת התקופה בת 27 חודשים בהיתרי מת"ק היא מימושם של היתרים אלה. אכן, זה הכלל, והשאלה היא האם אי מימוש ההיתרים, בנסיבות שפורטו לעיל, היא בבחינת חריג לכלל.

ההפנייה לפסק דיני בעת"מ 45539-05-11 עבד אלהאדי נ' משרד הפנים (מיום 22.12.11), אינה יכולה לסייע לעמדת המשיב. באותה פרשה לימדו העובדות, כי העותר לא התקשה כלל לממש היתרי מת"ק, שכן הוכח כי במהלך התקופה הרלוונטית פנה וקיבל לידיו היתרי מת"ק יומיים או חודשיים לצרכיו, וכן הוכח כי המשיך להתגורר באזור במהלך התקופה, כלומר, מרכז חייו היה ונותר באזור. עוד ביקש ב"כ המשיב ללמוד מן האמור בעת"מ (י-ם) 53325-06-11 סביח ואח' נ' משרד הפנים (מיום 9.10.11), כי המצב הביטחוני, כשלעצמו, אינו יכול לבסס חריג על פי הלכת דופש, שכן בית המשפט שם (כב' השופט ד"ר י' מרזל) ראה להדגיש, תוך שהוא מתייחס לפסק הדין בעניין סוואן לעיל, כי ההסבר שניתן על ידי העותרים שלפניו לאי מימוש ההיתרים, לא הסתמך על המצב הביטחוני והקשיים לקבלת ההיתר מן המינהל האזרחי, כי אם גם על כך שלא התקבלה לידיהם תשובה מלשכת מינהל האוכלוסין, היינו, קושי הנעוץ בהתנהלותו של המשיב. עיון בפסק הדין בעניין סוואן מלמד, כי ההסבר שניתן שם על ידי העותרים לפשר אי מימוש היתרי המת"ק היה הסבר שניתן למשיב בעקבות פנייה שלו לעותרים על מנת שיסבירו מדוע לא מימשו את ההיתרים, ובמענה לפנייה נטען על ידם כי נתקלו ב"קשיים", הנובעים מ"המצב הכללי". בענייננו, המדובר בפנייה אותנטית של העותר, אשר הודיע למשיב מיוזמתו, כי אין העותרת מסוגלת לממש את ההיתרים בשכם בגלל הסגר, ואשר הייתה מלווית בבקשה להעברת ההיתרים למת"ק אחר. גם אם הקושי הביטחוני אינו נעוץ בהתנהלותו של העותר, הרי שאין זה סביר, בהינתן העובדה שטענה זו לא הופרכה ואף נמצאה בזמן אמת כטענה שיש להתחשב בה, שלא לראות בעותרת כמי שהייתה זכאית, מן הבחינה המהותית, לשדרוג מעמדה ערב החלטת הממשלה.

9. העולה מכל אלה, שאין כל סיבה שלא להניח לטובת העותרים כי אכן ביקשו לממש את ההפניות להיתרי מת"ק שקיבלה העותרת, וכעבור תקופה, משהתברר כי הסגר נמשך והולך ואין אפשרות להגיע למשרדי המת"ק בשכם, עשו מעשה וביקשו כי ההיתרים יופנו למשרדים אחרים. העובדה שלא ניתן היה להגיע למשרדי המת"ק בשכם לא נסתרה, ולא למדתי מהחלטת יו"ר ועדת ההשגה מהי התשתית העובדתית שעל יסודה הגיעה למסקנה כי אין זה נכון ששכם הייתה נתונה בסגר במשך שלוש שנים. גם אם ניתן להניח שבמהלך התקופה הרלוונטית הוסר הסגר מפקידה לפקידה, לא ניתן היה לצפות מן העותרת לעקוב אחר הודעות כאלה, ולהזדרז ולהגיע למשרדי המת"ק בשעת כושר כזו או אחרת. ההנחה העובדתית שלא נסתרה היא, שאכן היה זה קשה עד בלתי אפשרי להגיע לאותם משרדים במהלך כל אותה תקופה, והמשיב הודה בכך משהסכים להעביר את ההפניות למשרדים הנמצאים באזור אחר. ועוד, על אף הודעתו המפורשת של העותר כי אשתו לא ממשה את ההיתרים שניתנו לה, לא הודיע המשיב כי ההסברים אינם מקובלים עליו. אכן, אין בעצם ההפנייה הנמשכת לקבלת היתרי מת"ק, על אף שהפניות קודמות לא מומשו, כדי להוכיח שהמשיב הסכים להמשך ההליך ולראות את המבקש כמי שהחזיק בידיו היתרים כנדרש. אולם בענייננו, העותרים הביאו עובדה זו מיוזמתם לתשומת ליבו של המשיב תוך כדי ההליך, והמשיב לא בא אליהם בטענה כלשהי. בנסיבות אלה יש לראותו כמי שהסכים להסברם של העותרים לפשר אי מימוש ההיתרים וכמי שהסכים לכך שיש לראות את העותרת כמי שמימשה את ההיתרים כנדרש. במילים אחרות, נראה כי אלמלא החלטת הממשלה, לו היו באים העותרים ומבקשים את שדרוג מעמדה של העותרת בחלוף 27 חודשים מיום אישור הבקשה לאיחוד משפחות, ומסבירים כי לא הצליחו לממש את היתרי המת"ק (הסבר שהתקבל על דעתו של המשיב), היה המשיב מתייחס לזכאותה המהותית של העותרת, בנסיבות המתוארות, ולא מונע את השדרוג רק בשל כך שלא הצליחה לממש את ההיתרים שקיבלה.