RUSEV ואח' נ' משרד הפנים

פסק דין

ששת העותרים, אזרחי בולגריה, הגיעו לישראל בחודש יוני 2013 במטרה לעבוד בענף הבניין בהתאם להסכם בילטרלי בין ישראל לבין בולגריה מחודש דצמבר 2011 בדבר גיוס 3,500 עובדים מתחום הבניין מבולגריה. עם הגעתם ארצה פנו העותרים למשרד הפנים בבקשה לערוך להם בישראל את המבחנים המקצועיים הנדרשים על פי ההסכם לשם גיוס העובדים. העותרים טענו כי מדינת ישראל התחייבה לערוך את המבחנים עד לחודש אפריל 2013, והשתהותה מעשות כן אילצה אותם להגיע ארצה ולא להוסיף ולהמתין בבולגריה לאחר שכבר התפטרו ממקומות עבודתם בהסתמך על המועדים שנקבעו בהסכם והגישו למשרד העבודה הבולגרי את המסמכים הנדרשים. ביום 9.7.13 החליטה היחידה ליישום הסכמים בילטרליים במשרד הפנים לדחות את הבקשה. ההחלטה נומקה בכך שעל פי ההסכם, המבחנים המקצועיים קבועים להיערך בבולגריה ולא בישראל, מה עוד שרישיון השהייה של העותרים בישראל פג ועליהם לצאת את הארץ לאלתר.

ביום 16.7.13 הגישו העותרים השגה על ההחלטה לוועדת ההשגה לזרים של משרד הפנים במרחב ירושלים. ביום 18.7.13 הורתה יו"ר ועדת ההשגה לעותרים לנמק מהו הנוהל שמכוחו הוגשה ההשגה. העותרים הגיבו (ביום 22.7.13) באומרם כי הגישו את ההשגה בהתאם לנוהל ועדת ההשגה שפרסם המשיב (מס' 1.5.0001) הקובע כי הגשת ההשגה מהווה "שלב הכרחי של מיצוי ההליכים המינהליים קודם להגשת עתירה בפני בית המשפט המוסמך", וכן בהתאם לנוהל מס' 5.3.0022 בעניין עדכון מקום העבודה לעובדים זרים. בעקבות החלטה נוספת של יו"ר הוועדה, הגיש המשיב לוועדה (ביום 24.7.13) בקשה לסילוק ההשגה על הסף, בה טען כי אף לא אחד מהנהלים אליהם הפנו העותרים מעניק לוועדה סמכות לדון בהשגה על החלטה שעניינה גיוס עובדים זרים בהתאם להסכמים בילטרליים. העותרים הגיבו על הבקשה ביום 25.7.13, ושבו וטענו כי ועדת ההשגה מוסמכת לדון בהשגתם. בו ביום החליט יו"ר הוועדה כי אכן לא מוקנית לוועדה סמכות לדון בהשגה. משכך הורה על דחיית ההשגה על הסף. נגד החלטה זו הוגשה העתירה שבפניי. לבקשת העותרים נתן השופט התורן (ביום 6.8.13) צו ארעי המונע את הרחקתם מישראל עד להחלטה אחרת.

בעתירה טוענים העותרים כי החלטת יו"ר ועדת ההשגה לוקה בסתירה פנימית: מצד אחד נקבע כי אין לוועדה סמכות לדון בהשגה; אך מצד שני הוחלט לדחות את ההשגה על הסף באופן המקים בפני העותרים מעשה בית דין הסוגר בפניהם את שערי בית המשפט לשם תקיפת החלטת המשיב עליה השיגו. בנוסף נטען כי ועדת ההשגה מוסמכת לדון בהשגת העותרים, נוכח תפקידה לשמש ערכאת ביקורת על החלטות רשות האוכלוסין טרם הפנייה בעתירה לבית המשפט.

דין העתירה להידחות על הסף בהתאם לתקנה 7(2) לתקנות בתי משפט לענינים מינהליים (סדרי דין), תשס"א-2000, שכן העתירה "על פניה, אינה מגלה עילה להתערבות בית המשפט".

יו"ר ועדת ההשגה צדק בקביעתו בדבר העדר סמכות הוועדה לדון בהשגה שהגישו העותרים. ועדת ההשגה אינה מוסמכת לעסוק בכל החלטה המתקבלת על ידי רשות האוכלוסין, אלא רק בהחלטה המשתייכת לאחד העניינים המנויים בסעיף 3(א) לנוהל ועדת ההשגה מס' 1.5.0001. מתן רישיון עבודה זמני לתושב חוץ, ובכלל זה רישיון עבודה מכוח הסכם בילטרלי, אינו נמנה על עניינים אלה, ולפיכך החלטת רשות האוכלוסין בנדון אינה נתונה לביקורת ועדת ההשגה. אף אין כל ממש בטענה כי ההחלטה בדבר העדר סמכות הוועדה העמידה בפני העותרים מחסום של מעשה בית דין. ראשית, ועדת ההשגה הנה גוף ביקורת פנים-מינהלי, והיא יונקת את סמכותה מהסמכה שהעניק לה שר הפנים (כאמור בסעיף 1 לנוהל הנזכר) ולא מהוראת דין (חוק או תקנה) כלשהי. מאחר שאין מדובר ברשות המפעילה סמכות שיפוטית או מעין שיפוטית על פי דין, אין בכוחן של החלטות הוועדה ליצור מעשה בית דין המשתיק בעל דין בטענותיו בפני בית המשפט (השוו בג"ץ 13/57 צמוקין נ' בית הדין המשמעתי לעובדי המדינה, פ"ד יא 856, 868; רע"א 7675/06 נשר מפעלי מלט ישראליים בע"מ נ' חברת החשמל לישראל בע"מ, מיום 10.4.07, פסקאות 11-9). נהפוך הוא: כפי שהוזכר, וכפי שמורה נוהל ועדת ההשגה, תקיפת החלטות הוועדה נעשית דווקא באמצעות עתירה לבית המשפט. שנית, גם אילו היה נודע לוועדת ההשגה מעמד של רשות שיפוטית או מעין שיפוטית, לא היה בהחלטת יו"ר הוועדה כדי ליצור מעשה בית דין בנוגע לטענות העותרים לגופן. מושכלות ראשונים הם כי קיומו של מעשה בית דין (בין בדרך של השתק עילה ובין בדרך של השתק פלוגתא) מותנה בכך שהתביעה נדונה והוכרעה לגופה (ע"א 246/66 קלוז'נר נ' שמעוני, פ"ד כב(2) 561, 584-583; ע"א 8765/07 פז חברת נפט בע"מ נ' שושני, מיום 27.12.10, פסקה 23). משמעות הדבר היא ש"על מנת שפסק יקים מעשה בית דין צריך הוא להיות סופי ולהכריע באותה סוגיה שלגביה עולה טענת מעשה בית דין" (ע"א 3003/02 בית אלעזרי, מושב עובדים להתיישבות שיתופית בע"מ נ' לחמי, פ"ד נז(6) 551, 568). מאחר שהחלטת יו"ר ועדת ההשגה, הדוחה את השגת העותרים על הסף מחמת חוסר סמכות, לא נדרשה כלל לטענותיהם בדבר זכאותם לרישיון עבודה בישראל, ממילא לא הוכרעו בהחלטה טענות אלה לגופן ולא נוצר בהחלטה כל מעשה בית דין המשתיק את העותרים מלהעלות טענות אלו בפני הערכאה המוסמכת. לעניין זה אין נפקות לשימוש שנעשה בהחלטה במינוח "דחייה על הסף". בידוע הוא כי כאשר בית משפט מחליט לדחות תביעה על הסף בגין חוסר סמכות (כפי שמתירה לעשות תקנה 101(א)(2) לתקנות סדר הדין האזרחי, תשמ"ד-1984), אין בכך למנוע מהתובע מלהגיש את תביעתו לבית המשפט או לבית הדין בעל הסמכות, שהרי לא הייתה הכרעה לגופו של הסכסוך (י' זוסמן, סדרי הדין האזרחי (מהדורה שביעית, 1995) עמ' 410; נ' זלצמן, מעשה בית דין בהליך אזרחי (1991) עמ' 208, 311).

מטעמים אלו אני מורה על דחיית העתירה על הסף ועל ביטול הצו הארעי שניתן ביום 6.8.13. משלא התבקשה תגובה מהמשיב, לא ייעשה צו להוצאות.

המזכירות תשלח את פסק הדין לב"כ הצדדים.

ניתן היום, י' חשון תשע"ד, 14 אוקטובר 2013, בהעדר הצדדים. התוכן בעמוד זה אינו מלא, על מנת לצפות בכל התוכן עליך לבחור אחת מהאופציות הבאות: