עת"מ 26388-01-16 עמותת תושבי מתחם אסותא נ' וועדת המשנה שליד המועצה הארצית(אחר/נוסף) ואח'

עתירה מנהלית שעניינה בתוכנית רובע 3 בעיר תל אביב.

העותרת "עמותת תושבי מתחם אסותא" משיגה על החלטת המשיבה 1, ועדת המשנה לעררים שליד המועצה הארצית (להלן "ועדת המשנה") מיום 29.11.15, בגדרה נדחה ערר העותרת 72/14, על החלטת המשיבה 2, הועדה המחוזית לתכנון ולבניה- מחוז תל אביב (להלן "הועדה המחוזית"), הדוחה את התנגדות העותרת לתכנית תא/3616א אשר הופקדה ע"י המשיבה 3, הועדה המקומית לתכנון ולבניה- תל אביב יפו (להלן "הועדה המקומית").

העותרת, עמותת תושבי מתחם אסותא, הינה עמותה רשומה המייצגת בעלי נכסים במתחם אשר גבולותיו הם הרחובות: ז'בוטינסקי בצפון, ארלוזורוב בדרום, ארבע ארצות במערב ואבן גבירול במזרח (להלן "המתחם").

לטענת העותרת, התוכנית במתכונתה המאושרת אינה מאפשרת את מיגון הבתים הקיימים וגם מונעת התחדשות עירונית משמעותית ברובע 3 מחוץ לאזור אשר הוכרז על ידי אונסק"ו "עיר לבנה".

העותרת מבקשת לשנות את החלטת וועדת המשנה בשני נושאים מרכזים:

האחת – להשוות את גובה הבניה המקסימאלי ברובע 3 מחוץ לאזור ההכרזה, לגובה הבניין המאושר ברובע זה באזור רחובות בן יהודה ודיזינגוף –הינו 7 קומות וקומה חלקית, ולכל הפחות לגובה המאושר ברובע 4 מחוץ לתחום השיכונים, קרי, 6 קומות ושתי חלקיות ולחילופי חילופין לאשר תוספת קומה במגרשים ששטחם המשותף הוא 500 מ"ר ומעלה, או באיחוד מגרשים כאמור כך שתהיה ייתכנות כלכלית לחלופת ההריסה והבניה מחדש.

השנייה – לאפשר במתחם רובע 3 מחוץ לאזור ההכרזה, לחזור לקווי הבניין של הבניין הקיים בפועל בחלופה של הריסה ובניה מחדש.

רקע

1. רובע 3 מצוי בין הרחובות: אוסישקין בצפון, הירקון במערב, בוגרשוב- בן ציון- מרמורק בדרום, ואבן גבירול במזרח. רובע זה נבנה על פי תכנית "גדס" אשר אושרה בתחילת שנות הארבעים של המאה הקודמת והמבנים בו "מהווים שילוב בעל משמעות יוצאת דופן של מספר זרמים בתנועה המודרנית בארכיטקטורה ובתכנון עירוני בתחילת המאה העשרים" (החלטת ועדת הערר, נספח א' לעתירה, עמ' 6).

    

2. כמחצית מרובע 3 ואף חלק קטן מרובע 4 הוכרזו ע"י אונסק"ו, בחודש יולי 2003, כ"עיר הלבנה". משמעות הכרזה זו הינה הכרה בינלאומית בחלק זה של העיר תל אביב כאתר מורשת עולמית (להלן "אזור ההכרזה"). יצוין כבר עתה כי המתחם נשוא העתירה אינו חלק מאזור ההכרזה אלא נמצא בסמוך אליו.

    

3. ביום 8.11.2012 הופקדה תכנית רובע 3 יחד עם תכנית רובע 4 להתנגדויות. נוכח הכרזת אונסק"ו ומאפייניו הארכיטקטוניים הייחודיים של רובע 3 בכללותו, גרעה התכנית מזכויות הבנייה השגרתיות העשויות להינתן מכוח תמ"א 38, הן בתוספת על בניין קיים והן בהריסה ובנייה מחדש.

    

4. לתכנית רובע 3 לבדה הוגשו כ 60 התנגדויות על ידי תושבים וגופים פרטיים ואף על ידי מהנדס העיר, המועצה לשימור אתרי מורשת בישראל והוועד הישראלי לאונסק"ו. על כן מינתה הוועדה המחוזית את האדריכלית, הגב' שרי קלאוס, כחוקרת (להלן "החוקרת"), אשר תשמע את ההתנגדויות ותגיש המלצותיה. כמו כן מינתה הועדה המחוזית כשמאית מטעמה את שמאית המקרקעין, הגב' לילך בן פורת (להלן "השמאית"), לצורך הגשת חוו"ד ביחס לטענות המתנגדים בדבר העדר כדאיות כלכלית אשר יצרה תכנית רובע 3 בכל הנוגע לחידוש עירוני וחיזוק מבנים על פי תמ"א 38.

    

5. טרם הגישה החוקרת המלצותיה, התקיימו דיוני "שולחן עגול" בין נציגי הועדה המקומית לוועד הישראלי לאונסקו ולמועצה לשימור אתרי מורשת בישראל, במסגרתם הגיעו הצדדים להסכמות באשר לתוספות זכויות בנייה באזור ההכרזה, המאזנות בין הצורך בחידוש עירוני לבין שמירה על המרקם הקיים.

    

6. מהנדס העיר מצדו, ביקש להגדיל את הזכויות שהוצעו בתוכנית המופקדת ובכלל זה במספר הקומות, אחוזי הבנייה, קווי בניין ועוד (נספח ט' לעתירה).

    

7. החוקרת אשר קיימה שישה דיונים במהלכם שמעה את כל ההתנגדויות, החליטה לאמץ את הסכמות השולחן העגול ולקבל חלק מהתנגדות מהנדס העיר. חלקה האחר של התנגדות מהנדס העיר, הוא החלק הרלוונטי לעותרת, המתייחס לתוספת קומות והאפשרות לבנות בקווי בניין קיימים בחלופת ההריסה ובניה מחדש, נדחה. החלטת הועדה המחוזית מיום 7.4.14 אימצה בעיקרה את דו"ח החוקרת.

    

8. על החלטת הועדה המחוזית הוגשו עררים לוועדת המשנה, בין היתר מטעם העותרת ומטעם הועדה המקומית ומהנדס העיר. טרם מתן ההחלטה על ידי ועדת המשנה, חזרו בהם הועדה המקומית ומהנדס העיר מהערר אותו הגישו והצטרפו לעמדת הועדה המחוזית, ביחס למספר הקומות המרבי ברובע 3.

    

9. ועדת המשנה דחתה בהחלטה מיום 29.11.2015 את העררים, ואמצה את הסכמות הועדה המקומית והועדה המחוזית. ההסכמות הרלוונטיות לעתירה זו הן בעיקרן, הסכמה על הקטנה של קווי הבניין שמחוץ לאזור ההכרזה וכן הסכמה על מספר הקומות המרבי אשר יעמוד על 6 קומות וקומה חלקית אחת, "בשל הצורך בהאחדת גבהים נוכח מאפייני הרובע" (החלטת ועדת המשנה, נספח א' לעתירה). ועדת המשנה מצאה כי החלטת הועדה המחוזית מאזנת נכונה בין ההתחדשות העירונית הנדרשת לבין השמירה על המרקם הקיים. החלטה זו היא נשוא העתירה המנהלית שבפניי.

    

   טענות הצדדים:

10. לטענת העותרת החלטת וועדת המשנה אינה מנומקת. כן טוענת העותרת, כי שומה על ועדת המשנה לבצע בדיקה עצמאית לבחינת הכדאיות הכלכלית, ולא להיזקק לחוות הדעת השמאית הנזכרת לעיל, אשר הוזמנה על ידי הועדה המחוזית. נוסף על כך לטענת העותרת, ועדת המשנה לא נתנה משקל לעובדה שמהנדס העיר התנגד אף הוא לתכנית ותמך בסעדים המבוקשים בעתירה ורק בשלב הערר חזר בו. העותרת טוענת כי ועדת העמשנה הסתמכה לגמרי על החלטת הועדה המחוזית לרבות דוח החוקרת וחוות הדעת השמאית ולא שקלה שיקולים עצמאיים.

     

11. לגופו של עניין טוענת העותרת, כי התכנית במצבה הנוכחי פוגעת בזכויותיהם הקנייניות של בעלי הנכסים במתחם באשר היא גורעת מהזכויות הניתנות בהתאם לתמ"א 38 ואף ביחס לתכניות קודמות. כמו כן נטען, כי התכנית מפלה את בעלי הנכסים במתחם לרעה, ביחס לבעלי נכסים ברובע 4, אשר קיבלו אפשרויות וזכויות בנייה נוספות. לטענת העותרת, במצב הנוכחי לא קיימת כדאיות כלכלית כלל לחלופת ההריסה ובנייה מחדש, ורק מתן תוספת של קומה אחת או לפחות קומה חלקית נוספת תוביל לכדאיות כלכלית של חלופה זו. עוד טוענת העותרת כי ללא מתן האפשרות לשמירה על קווי בניין קיימים לא תהיה כדאיות לחלופת ההריסה ובנייה מחדש שכן לא ניתן יהיה להציע לבעלי הדירות דירות יותר מרווחות מאלו שבבעלותן עתה ואף לא דירות בגודל זהה.

     

12. מוסיפה העותרת וטוענת, כי התכנית שאושרה פוגעת בזכותם של תושבי המתחם לביטחון עת אינה מאפשרת להוסיף ממ"ד לבניינים בחלופה של תוספת על בניין קיים. כן נטען, כי יש לבכר את החלופה של הריסה ובנייה מחדש על פני תוספת על בניין קיים היות וזו החלופה הבטוחה יותר אשר מובילה למיגון טוב יותר בהתאם לתכלית ת.מ.א 38.

     

13. המשיבות טוענות כי החלטת ועדת המשנה הינה מנומקת, ארוכה, מתייחסת באופן כללי ופרטני לכל העררים שהוגשו ואין כל עילה להתערב בה. אשר לחוות הדעת השמאית טוענות המשיבות, כי לא היה על ועדת המשנה להזמין חוות דעת שמאית נוספת שכן בשלב הערר אין לערוך בירור שמאי נוסף או להציג בפני ועדת המשנה חוות דעת חדשה. לחברי הועדה ידע, ניסיון וכלים בתחומים הבאים בפניה, ויש ביכולתם להעריך את חוות הדעת השמאית הקיימת, ולהסתמך עליה. ביחס לטענה אודות העדר התייחסות להתנגדות מהנדס העיר טוענות המשיבות, כי הועדה המחוזית וועדת המשנה התייחסו להתנגדות מהנדס העיר כפי שהתייחסו לכל ההתנגדויות, שקלו אותה במסגרת השיקולים והחליטו שלא לקבלה.

     

14. מוסיפות המשיבות וטוענות כי אין יסוד לטענה לפיה ועדת המשנה הסתמכה באופן עיוור על החלטת הועדה המחוזית. וועדת המשנה הוסיפה זכויות על אלו שניתנו בהחלטת הועדה המחוזית כגון הקטנת קווי הבניין והוספת קומה במגרשים קטנים בבנייה חדשה.

     

15. המשיבות טוענות כי בהתאם להלכה הפסוקה יש לדחות את העתירה שכן החלטות המשיבות הינן החלטות תכנוניות מקצועיות גרידא. מוסדות התכנון הם הגופים האמונים על התכנון, ובית המשפט לא יחליף את שיקול דעתם בזה שלו. מה גם שהעותרת לא הצביעה על חוסר סבירות או פגמים כלשהם שנפלו בהחלטה.

     

16. לגופו של עניין טוענות המשיבות, כי תכנית רובע 3 עליה עמלו שנים, מאזנת נכונה בין הצורך בהתחדשות עירונית ומיגון לבין שמירה על המרקם הקיים ברובע 3 אשר הינו רובע ייחודי מבחינה ארכיטקטונית ומחציתו הוכרז כאתר מורשת עולמית ע"י אונסקו. לטענתן, על אף שהמתחם נשוא העתירה ממוקם מחוץ לאזור ההכרזה, הרי שהוא דומה לו מאוד מבחינת סגנון הבנייה ומאפייניו האורבניים, ולכן יש לשמרו ככל שניתן. כמו כן בגדר התוכנית נשקלו שיקולים של "כושר נשיאה" מבחינת התשתיות הקיימות ויכולתן לשאת תוספת אוכלוסייה נכבדה בפרק זמן קצר ולתמוך בה.

     

17. לעניין הכדאיות הכלכלית טוענות המשיבות, כי על פי חוות הדעת השמאית לילך בן פורת, וביחס לעניינה של העותרת, קיימת כדאיות כלכלית לביצוע החידוש, הן בחלופת תוספת על בניין קיים והן בחלופת ההריסה ובנייה מחדש, אם כי בזו האחרונה, במידה פחותה. מוסיפות המשיבות וטוענות כי אף לשיטת העותרת כפי שהוצגה בחוות הדעת מטעמה, קיימת כדאיות כלכלית בחלופת התוספת על בניין קיים, כך שבעלי הנכסים רשאים לילך בדרך זו.

     

18. אשר לטענת ההפליה ביחס לבעלי הנכסים ברובע 4 טוענות המשיבות, כי אין להשוות כלל בין שני הרובעים. בעוד רובע 3 בנוי על מגרשים קטנים ומאופיין ברחובות צרים, בניינים קרובים האחד לשני, ומכיל מעט שטחים ציבוריים, הרי שרובע 4 מכיל מגרשים גדולים ורחובות רחבים יותר וכן אינו חסר שטחים ציבוריים. נוכח זאת, כושר הנשיאה של רובע 4 טוב משמעותית מזה של רובע 3 ויש ביכולתו לתמוך באוכלוסייה שתתווסף. היות שכך, מדובר בשיקול תכנוני מובהק, וטענת ההפליה אינה במקומה.

     

19. המשיבות גורסות, כי יש לדחות את הטענה בדבר פגיעה בזכויות קנייניות הנתונות על פי תמ"א 38. התמ"א אינו מקנה זכויות קנייניות לבעלי הנכסים אלא לכל היותר מקנה זכויות מותנות התלויות באישור התמ"א על ידי הועדה המקומית. לטענתן, התכנית תואמת את הוראות תמ"א 38 ונערכה בהתאם לקבוע בסע' 23 לה. ביחס לתכניות קודמות שחלו על המתחם טוענות המשיבות כי התכנית מוסיפה זכויות ואינה גורעת מהן.

     

20. ביחס לטענת העותרת אודות הצורך באפשרות לבנות על פי קווי בניין קיימים בחלופת ההריסה ובנייה מחדש, טוענות המשיבות, כי מדובר בהחלטה תכנונית סבירה אשר התקבלה לאחר שקילת כל השיקולים הרלוונטיים. לדבריהן, קווי הבניין הקיימים הינם תוצר של תוספות מאוחרות וחריגות בנייה הפוגעות במרקם רובע 3, לכן הוחלט על האחדה של קווי הבניין. מוסיפות המשיבות כי לתכנית מספר מטרות שיש לאזן ביניהן, ולא הייתה כוונה כי בניינים שייהרסו ייבנו מחדש במתכונתם הנוכחית.

     

21. לעניין טענת העותרת אודות העדר האפשרות להוסיף ממ"ד טוענות המשיבות, כי בתכנית נקבעו קווי בניין אחוריים וצידיים מקילים כך שתתאפשר בניית ממ"דים בחלופת תוספת על בניין קיים. כן נקבע כי חריגה מקווי בניין לא תהווה סטייה ניכרת כך שניתן לבקש היתר לבנות ממ"ד בדרך של הקלה. נוסף על כך טוענות המשיבות כי התכנית אינה קובעת מיגון בדרך של בניית ממ"ד דווקא אלא בהתאם להנחיות פיקוד העורף.

     

    הכרעה

22. ככלל, בית המשפט אינו יושב כערכאת ערעור על החלטות רשויות התכנון ואין הוא מעמיד את שיקול הדעת שלו במקום שיקול הדעת שלהן. הנטייה היא אפוא, שלא להתערב בהחלטות רשויות התכנון אלא מקום בו נפל פגם משפטי, כגון חריגה מסמכות, פעולה בחוסר תום לב, או חריגה קיצונית ממתחם הסבירות (בג"צ 2920/94 אדם טבע ודין נ' המועצה הארצית לתכנון, פ"ד נ (3) 441 (1996)).

     

23. עמד על כך בית המשפט העליון בעע"מ 9316/05 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה הרצליה נ' איתן בכור ואח' (פורסם בנבו, 05.03.2008):

     

    "הלכה היא כי בביקורת החלטותיהן של רשויות המינהל, בית המשפט לא ישים את שיקול דעתו תחת שיקול דעתה של הרשות המנהלית ולא יכפה דעתו עליה (ראו ע"א 311/57 י"מ נ' מ. דיזנגוף ושות' (שיט) בע"מ, פ"ד יג(2) 1026, 1039). וכך, בהידרשו להחלטות מקצועיות של רשויות התכנון לא ישים עצמו בית המשפט "מתכנן עליון", כפי שנאמר פעמים רבות בפסיקה (ראו בג"צ 10242/03 מילובלובסקי נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה, פ"ד נח(6) 673, 679; להלן – עניין מילובלובסקי). עילות הביקורת השיפוטית על החלטות הרשויות נגזרות מן החובות והאיסורים המוטלים עליהן: לנהוג בהגינות, בתום לב, בשוויון, ללא משוא פנים, בסבירות, במידתיות, וכיוצא באלה. הביקורת השיפוטית מופעלת הן לגבי הליכי קבלת ההחלטה והן לגבי תוכנה. בבחינת הליכי קבלת ההחלטה ייבדקו איכות הנתונים ששימשו בקבלתה (ראו בג"צ 987/94 יורונט קווי זהב (1992) בע"מ נ' שרת התקשורת, פ"ד מח(5), 412, 423-426); טיבם של השיקולים על פי הם נתקבלה והאיזון שנעשה ביניהם (ראו בבג"צ 7542/05 גל פורטמן נ' מר מאיר שטרית, שר התחבורה, [פורסם בנבו] ניתן ביום 11.2.07, בפיסקאות 18-19). כדי שבית המשפט יתערב בתכנה של החלטה, צריך שזה יהיה בלתי סביר באורח קיצוני." (הדגשה שלי צ.צ)

     

24. לא מצאתי כי במקרה דנן קיימת עילה מהעילות המפורטות לעיל המצדיקה התערבות בהחלטת מוסדות התכנון, הן בפן הדיוני והן בזה המהותי.

    טענות העותרת - פן דיוני

25. דין טענת העותרת לפיה נפלו פגמים בהליכי אישור התכנית, להידחות. כעולה מתשובת הועדה המקומית, הליכי תכנון התכנית נמשכו זמן רב, בין היתר בשל הצורך להטמיע בה את הוראות תמ"א 38 אשר נכנסה לתוקף בשנת 2005. לאחר הפקדת התכנית וההתנגדויות שהוגשו לה בכמות לא מבוטלת, מינתה הועדה המחוזית אדריכלית כחוקרת מטעמה אשר קיימה שישה דיונים, במהלכם שמעה את כל המתנגדים. החוקרת המליצה לדחות את מרבית ההתנגדויות ולקבל את חלקן. הועדה המחוזית אימצה את המלצות החוקרת והטמיעה אותן בתכנית. החוקרת והועדה המחוזית הסתמכו בין היתר גם על חוות דעתה של שמאית המקרקעין מטעם הועדה המחוזית אשר קבעה כי קיימת כדאיות כלכלית לתמ"א 38. מכל אלה עולה כי הליך אישור התכנית התקיים באופן תקין, תוך קבלת ייעוץ מקצועי והתייחסות לכל ההתנגדויות שהתקבלו בחלקן.

     

26. אשר לנימוקי החלטת ועדת המשנה - ההחלטה מכילה חלק כללי בו השיבה הועדה לרוב הטענות הכלליות והמהותיות אשר הועלו על ידי רוב המתנגדים וכן התייחסות פרטנית לכל התנגדות. בהתייחסות הפרטנית לערר העותרת פירטה ועדת המשנה את עמדות הועדה המקומית והועדה המחוזית ביחס לערר העותרת, ונוכח העובדה כי החליטה לאמצן, לא היה צורך בחזרה על הדברים בפרוטרוט.

     

27. אין בידי לקבל את טענת העותרת לפיה נפל פגם בהחלטת ועדת המשנה בשל הסתמכותה על חוות הדעת השמאית אשר הוזמנה על ידי הועדה המחוזית. עסקינן בערכאת ערעור, הרשאית להחליט על סמך החומר המונח בפניה. אין פסול באימוץ חוות הדעת השמאית עליה הסתמכה הועדה המחוזית עת על פי נימוקיה "נראית סבירה על פניה, ואיננו מוצאים יסוד לקבוע כי הסתמכות הועדה המחוזית עליה הינה מוטעית" (עמ' 9 להחלטת ועדת המשנה). הוסף על כך, כי ועדת המשנה הינה טריבונל מנהלי מקצועי בעל ידע וניסיון רחבים בתחומי התכנון והבנייה, ואף כי חבריו אינם שמאי מקרקעין, הרי שתחום השמאות אינו זר להם, ובצירוף ניסיונם והידע העומד לרשותם יש ביכולתם להעביר תחת שבט הביקורת את חוות הדעת השמאית ולבחון את טיבה (לעניין זה ראו בר"מ 3664/13 משרד התחבורה ואח' נ' גלר דוד ואארורה ואח' (פורסם בנבו, 23.4.14).

     

28. אשר להתנגדות שהגיש מהנדס העיר –ההתנגדות הוגשה לועדה המחוזית וזו נבחנה על ידי החוקרת ועל ידי הועדה המחוזית, אשר קיבלו חלק מההתנגדות ואלו אומצו בהחלטת הועדה המחוזית והוטמעה בתכנית. הועדה המחוזית כמוסד תכנון עצמאי אינה כפופה למהנדס העיר ואינה מחויבת לקבל את התנגדותו ככתבה וכלשונה. בהמשך, בשלב הערר, החליטו מהנדס העיר והועדה המקומית למשוך את עררם, והגיעו להסכמה עם הועדה המחוזית לעניין קווי הבניין מחוץ לאזור ההכרזה. מהנדס העיר נסוג מעמדתו אשר למספר הקומות במגרש גדול, והצטרף לעמדת הועדה המחוזית לפיה יש לאשר ברובע 3, 6 קומות וקומה חלקית אחת. נוכח זאת, ברי כי לא היה מקום להתייחס להתנגדות מהנדס העיר בהחלטת ועדת המשנה, שכן זה נסוג ממנה.

     

29. לסיום חלק זה של הדיון אוסיף כי לא מצאתי ממש בטענה לפיה ועדת המשנה לא שקלה שיקולים עצמאיים אלא קיבלה ככתבה וכלשונה את החלטת הועדה המחוזית. ראשית, ועדת המשנה אוטונומית לפסוק בהתאם לשיקול דעתה, אף אם זה מכתיב אימוץ עמדת הועדה המחוזית כמות שהיא. שנית, בעקבות החלטת ועדת המשנה דווקא חלו שינויים נוספים בתכנית כגון, הקטנת קווי הבניין תוך השוואת מגרשים קטנים וגדולים.

     

30. הנה כי כן, בחינת הפן הדיוני של הליכי אישור התוכניות והליכי הערר מצביעה כי לא נפלו בהם פגמים דיוניים אשר יצדיקו התערבותו של בית המשפט.

    טענות מהותיות

31. ראשית ייאמר כי עסקינן באזור מורכב וייחודי המכתיב שיקולים תכנוניים כבדי משקל, מלבד חידוש עירוני, חיזוק מבנים ומיגונם.

     

32. כאמור לעיל, מחציתו של רובע 3 הוכרז ע"י אונסקו כאתר מורשת עולמית, דווקא בשל מאפייניו האורבניים והבנייה הייחודית בו אשר בוצעה לפי תכנית גדס, וברי כי שינויים מהותיים באזור ההכרזה היו מסכלים את הכרזת אונסקו. הגם שהמתחם נשוא העתירה אינו נכלל באזור ההכרזה, הרי שהוא דומה לו באופן ממשי מבחינת מאפייניו האורבניים ונבנה גם הוא בהתאם לעקרונות תכנית גדס. רובע 3 בכללותו מהווה את "טבורה ההיסטורי" של העיר תל אביב המודרנית וקיים טעם ברציונל לשמרו בכדי לשמור על זהות העיר תל אביב. לפיכך, החלטות מוסד התכנון, לתת משקל גבוה לשימור האזור, הינה סבירה.

     

33. שיקול נכבד נוסף הוא "כושר הנשיאה" של הרובע. המשיבות עמדו בתשובתן על יכולתן של התשתיות הקיימות לשאת תוספת אוכלוסייה וזמינותם של שטחי ציבור פנויים ברובע 3. מדובר בשיקול תכנוני מובהק המצוי באחריות המשיבות, ולטענתן, הרובע אינו ערוך לתמוך באוכלוסייה אשר תתווסף באם תותר בנייה גבוהה יותר.

     

34. נוכח האמור, התוצאה אליה הגיעו מוסדות התכנון מאזנת באופן סביר בין הצורך בהתחדשות עירונית ויישום תמ"א 38 ברובע 3 מחד, לבין השיקולים התכנוניים, קרי, הרצון מחד לשמור על המרקם הקיים ומגבלות ההכלה של רובע 3 מאידך, ולא מצאתי להתערב בה.

     

35. אך בזאת לא סגי. יש לבחון את טענות העותרת בדבר חוסר הכדאיות הכלכלית שיצרה התכנית ביחס ליישומה של תמ"א 38 ברובע 3 וכן את טענותיה אודות הפגיעה בזכויות הקנייניות של בעלי הנכסים במתחם, והפלייתם אל מול בעלי נכסים ברובע 4, להם הותר לבנות קומה נוספת.

    כדאיות כלכלית

36. אליבא לשיטת העותרת, הגבלת הבניה ל 6 קומות וקומה חלקית וכן אי שמירת קווי בניין קיימים בחלופת ההריסה והבנייה מחדש, מסכלת הלכה למעשה את יישום תמ"א 38 במתחם.

     

37. אין חולק כי תמ"א 38 מעניקה תמריצים כלכליים בכדי לעודד את חיזוק הבניין ומיגונו בפני רעידות אדמה, אלא שהתמריצים הכלכליים אינם חזות הכול. קיימים שיקולים נוספים שיש לאזנם אל מול השיקול הכלכלי. ראו לעניין זה את דברי ההסבר לתמ"א 38 סע' 2:

     

    "תמ"א 38 נועדה לאפשר חיזוק מבנים קיימים שלא נבנו על פי התקן על מנת לשפר עמידותם בפני רעידות אדמה. הוראות התמ"א קובעות את המסגרת הסטטוטורית שתאפשר מתן היתרי בנייה מכוחה וכן מציעה תמריצים שיעודדו את החיזוק ויאפשרו אותו מבחינה כלכלית. זאת תוך שמירה על איזון בין הצורך לחיזוק ומימונו ובין שיקולים עירוניים רחבים אחרים" (הדגשה שלי (צ.צ)

     

38. הוראות התמ"א עצמה מקנות לרשויות התכנון שיקול דעת ואינה מחייבת אותם להעניק את סל הזכויות המרבי בכל מקרה ומקרה. פרק ג' לתמ"א הנושא את הכותרת: "שיקול דעת מוסד תכנון ושמירת זכותו" קובע בסעיף 22, כי הועדה המקומית רשאית לסרב לתת היתר על פי סע' 11-14 אם מצאה מטעמים מיוחדים הנובעים משיקולים תכנוניים כי יש לסרב לבקשה להיתר. כמו כן סע' 23 לתמ"א, לפיו נערכה תכנית רובע 3 הרלוונטית לענייננו, קובע כדלקמן:

    "שוכנע מוסד תכנון כי בשל התנאים הייחודיים של ישוב או חלקים ממנו נדרש להתאים את הוראות תכנית זו לתנאים הייחודיים הנ״ל, יהיה מוסמך לאשר תכנית מפורטת שמטרתה חיזוק מבנים כנגד רעידות אדמה, על פי הוראות תכנית זו וכמפורט להלן: בתכנית מפורטת כאמור ניתן לקבוע כי יחולו בתחומה רק חלק מהוראות תכנית זו, או לקבוע הוראות שונות מהקבוע בתכנית זו בעניינים המפורטים להלן: שטחי בניה, יחידות דיור, גובה בניה, קווי בניין, עיצוב אדריכלי ותקני חניה. (הגדשה שלי צ.צ)

     

39. סע' 23 פורש בפסיקה כמקנה שיקול דעת רחב יחסית למוסד התכנון בהכינו תכנית מפורטת לגבי אזור בו קיימים תנאים מיוחדים, והוא מוסמך לגרוע מהזכויות העשויות להינתן מכוח התמ"א, כמו גם להגדילן במקרים אחרים (ראו כב' הש' ד"ר מ. אגמון גונן בעת"מ 50776-04-15 עופר לזובסקי נ' ועדת ערר מחוזית לתכנון ולבניה מחוז תל אביב (פורסם בנבו, 21.10.2015). בצד זה יש להדגיש, כי בעניין לזובסקי דובר על שיכון דן הנמצא בצפון העיר הבנוי בבנייה נמוכה, לא צפופה, ועל כן אין להשוותו לרובע 3 הצפוף והמצוי בלב תל אביב. מה גם, ששיכון דן אינו חלק מהעיר ההיסטורית, אינו קשור ל"עיר הלבנה" ואינו סמוך אליה.

     

40. כאמור לעיל, במקרה דנן קיימים שיקולים תכנוניים אחרים אותם שקלו מוסדות התכנון ובמסגרת האיזון הופחתו זכויות הבנייה המרביות העשויות להינתן מכוח תמ"א 38, זאת בהתאם להוראות התמ"א עצמה. ראוי להדגיש כי המשיבות לא ביטלו את כל התמריצים אלא גרעו מסל הזכויות במידת מסוימת בהתאם לאיזון שנערך. תוצאה זו סבירה בעיניי ולא ראיתי לנכון להתערב בה.

     

41. עוד אוסיף, כי לא מצאתי שהחלטת המשיבות איינה את הכדאיות הכלכלית לביצוע תמ"א 38 במתחם או כי הקטינה את סל הזכויות ביחס לתכניות קודמות. כנגד חוות הדעת מטעם העותרת, הומצאה מטעם המשיבות חוות הדעת שמאית הגורסת כי נוכח המלצות החוקרת אשר הוטמעו בתכנית, קיימת כדאיות כלכלית לביצוע תמ"א 38 במתחם העותרת, בשתי החלופות (נספח ב' לתשובת המשיבות 1-2) וכי ביחס לתכניות הקודמות, גדל סל זכויות הבניה בצורה ניכרת. אף העותרת מודה כי קיימת כדאיות כלכלית בחלופת תוספת על בניין קיים, אלא שלטענתה יש להעדיף את חלופת ההריסה ובנייה מחדש המקנה חיזוק טוב יותר ומשפרת את איכות חיי הדיירים. טענה זו אין בידי לקבל.

     

42. אכן, תיקון מס' 3 לתמ"א 38 מעניק סל זכויות רחב יותר ומעודד בחירה בחלופת הריסה ובנייה מחדש אולם כאמור לא חלה חובה על מוסדות התכנון להעניק בכל מקרה ומקרה את סל הזכויות המרבי מכוח התמ"א, באופן בו חלופת ההריסה ובנייה מחדש תהיה תמיד כדאית מבחינה כלכלית. לא מן הנמנע שיהיו מקרים בהם שיקולים תכנוניים אחרים יכתיבו הליכה בתלם חלופת התוספת על מבנה קיים על פני הריסה ובנייה מחדש, ובענייננו מכל מקום, כאמור, לפי חוות דעתה של השמאית, קיימת כדאיות כלכלית ביחס למתחם העותרת אף בחלופת ההריסה ובנייה מחדש.

     

43. על כך יש להוסיף, כי עסקינן באחד מאזורי הנדל"ן היקרים בארץ כך שיש יסוד להניח כי אף שלא אושר סל הזכויות המרבי מכוח תמ"א 38, עדיין, תהיה כדאיות כלכלית לביצוע החיזוק. כך גם קובעת השמאית בעמ' 14 לחוות דעתה, נספח א' לתשובת המשיבות 1-2:

     

    "חיזוק הבניין, שיפוצו, התקנת מעלית, הינם דברים שתורמים גם לשווי הדירות הקיימות, ועל כן, לדעתי, באזור המדובר, רוב העלויות למעשה "מכוסות" בעליית שווי הדירות הקיימות גם אם לא התווסף מ"ר למבנה".

    פגיעה בזכויות קנייניות וטענת האפליה

44. טוענת העותרת כי אי מתן סל הזכויות המרבי מכוח תמ"א 38 פוגעת בזכויותיהם הקנייניות לאור חוק יסוד" כבוד האדם וחירותו. טענת העותרת בהקשר זה עומדת על בלימה.

     

45. הזכויות המוענקות מכוח תמ"א 38 הינן זכויות מותנות, כך שטרם העניק מוסד התכנון היתר בנייה על פי התמ"א, אין עסקינן בזכויות, בטח ובטח שלא בזכויות קנייניות. כאמור לעיל, בידי רשויות התכנון שיקול דעת האם ליתן היתר ובאיזה היקף, בהתאם לסע' 22 ו-23 לתמ"א המובאים לעיל. לעניין זה יפים דבריו של כב' השופט א. שוהם ב עע"מ 7381/15 ש. דורפברגר בע"מ נ' אברהם עודד (פורסם בנבו, 30.10.2016):

    "ואולם, בניגוד לזכויות בניה הקבועות בתוכניות מתאר אחרות, המהוות "זכויות מוקנות", לגביהן יש למוסד התכנון שיקול דעת מצומצם, הרי שלמבקש ההיתר, במסגרת תמ"א 38, אין זכות קנויה לקבלת זכויות הבניה המבוקשות. הוראות התוכנית מנוסחות כך שהועדה המקומית תהא "רשאית" לאשר את תוספות הבניה, והן מעניקות לועדה המקומית שיקול דעת נרחב למדיי, לגבי עצם הענקת זכויות הבניה מתוך "סל של זכויות"; ביחס לאופן הענקתן; וכן בנוגע למיקום שבו ינוצלו זכויות הבניה הללו (גדרון ונמדר, עמ' 339-337; סעיף 5 לדברי ההסבר לתמ"א 38; עת"מ 2905/08 (מינהליים ת"א) באור השקעות (1995) בע"מ נ' ועדת הערר המחוזית לתכנון ולבניה -ת"א, [פורסם בנבו] בפסקה 29-27 (29.7.2009) (להלן: עניין באור השקעות). עולה מן המקובץ, כי האינטרס המוגן על ידי תמ"א 38 אינו האינטרס הפרטי של בעלי הדירות להשיא את רווחיהם ולשפר את מצב דירותיהם, אלא שמדובר באינטרס ציבורי להיערכות נאותה לתרחיש של רעידת אדמה. עניינם של בעלי הדירות בשיפור מצבם, באמצעות הענקת התמריצים הכלכליים ליזם, אינו חלק מתכליתה של תמ"א 38, אלא הוא פועל יוצא של האינטרס הציבורי לחיזוק המבנים, ומדובר באמצעי בלבד להשגת מטרה זו (ראו, עת"מ (מחוזי חיפה) 16042-12-12 קורן נ' ועדת ערר מחוזית חיפה [פורסם בנבו] (7.8.2013) (להלן: עניין קורן)). ברע"פ 2510/12 רון נ' מדינת ישראל, [פורסם בנבו] בפסקה 8 (2.5.2012)" (הדגשות שלי צ.צ).

46. אין לטעון לפגיעה בזכות שמעולם לא התגבשה, ותלויה לחלוטין בשיקול דעתם של מוסדות התכנון. דיון בפגיעה בזכות (לכאורה) לאור חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, רק תחזק את המסקנה שאכן לא קיימת כאן זכות וממילא אין גם פגיעה בזכות, שהרי, אם הזכות נתונה, היא נתונה מכוח הוראות התמ"א, ואותה תמ"א מסמיכה את מוסדות התכנון שלא לתת היתר או לסייגו במקרים מסוימים.

     

47. ומה באשר לטענת ההפליה של בעלי הנכסים במתחם לבעלי נכסים ברובע 4, להם הותר לבנות קומה נוספת? לשאלה זו אשיב כי מקובלת עליי טענת המשיבות שלא ראי זה כראי זה. רובע 4 נבנה בתקופה מאוחרת לבניית רובע 3, רוב המגרשים בו גדולים יותר, רחובותיו רחבים יותר וככלל הוא מסוגל לשאת נפחי בנייה גדולים יותר. כמו כן רובע 4 הינו בעל יכולת קיבול אוכלוסייה גדולה מזו של רובע 3 שכן הוא מכיל יותר שטחים ציבוריים פתוחים, מבני ציבור ותשתיות (ראו פרוגרמת שטחי ציבור, נספח 8 לתשובת המשיבה 3).

     

48. על כן, רובע 4 יכול לשאת תוספת של קומה נוספת בבנייה לגובה, הן מבחינת שיקולים אדריכליים הקשורים במבנה הרובע והן שיקולים תכנוניים אחרים הקשורים לכושר הנשיאה שלו וליכולתו לתמוך בתוספת גדולה יותר של אוכלוסייה.

     

49. העותרת טוענת כי הפרוגרמה שנערכה בשנת 2009 אינה יכולה ללמד על המציאות ברובעים כיום. גם טענה זו לא ניתן לקבל. עם השנים, העיר תל אביב נעשית יותר ויותר צפופה, ואין יסוד להניח כי עריכת פרוגרמת שטחי ציבור נכון לזמן זה הייתה מעלה ממצאים שונים. סביר יותר להניח, כטענת המשיבות, שיכולת הקיבול של רובע 3 אף קטנה במהלך שנים שחלפו, ולמצער, לא גדלה.

     

50. נוכח זאת, אין לומר כי קיימת הפליה. לא ראיתי מה טעם יש למוסדות התכנון להעדיף תושבי רובע כזה על אחר. מנגד, כן שוכנעתי כי קיימים טעמים תכנוניים ענייניים אשר נשקלו על ידי מוסדות התכנון, על פיהם יצרו את האבחנה בין שני הרובעים לעניין הבנייה לגובה. אשר על כן אפוא, טענת ההפליה נדחית אף היא.

     

51. לקראת סיום אתייחס בקצרה לשתי נקודות שעלו בעתירה, האחת, אי מתן האפשרות לחזור לקווי בניין קיימים בחלופת ההריסה והבנייה מחדש וכן העדר האפשרות לבניית ממ"דים.

     

52. ביחס לנקודה הראשונה שוכנעתי, כי השיקולים התכנוניים לאורם החליטו מוסדות התכנון שלא לאפשר בנייה בקווי הבניין הקיימים בחלופת ההריסה ובנייה מחדש הינם סבירים. לעניין זה יש לציין, כי לאור ההתנגדויות שהוגשו אישרה הוועדה המחוזית הקלה בקווי בנין לעומת התוכנית המקורית. הקלה נוספת אושרה על ידי וועדת המשנה עת השוותה את קווי הבניין של מגרשים גדולים לקווי הבניין של מגרשים קטנים. בקשת העותרת לאשר בעת הריסה ובניה מחדש קווי בניה "קיימים" ללא כל הגדרת מידות ספציפית וללא יכולת להצביע על קו אחיד כלשהו לגבי אותם בניינים אשר יהרסו וייבנו מחדש, תהווה תמריץ ל"אנרכיה", העדר קריטריון אחיד בקווי בניין, שכן, קווי הבניין הקיימים בפועל אינם מעידים בהכרח על היותם קווי הבניין המקוריים והמיטביים לאזור הספציפי, וכאמור לעיל, לדברי המשיבות, קווי הבניין הקיימים כיום הם תוצר של חריגות בנייה ותוספות מאוחרות לתכנון המקורי – משמע, מתן יתרון לבעלי נכסים אשר ביצעו חריגות הבניה. לטענת המשיבות, המצב הנוכחי של קווי הבניין אינו מתאים לרובע 3, יוצר צפיפות ופוגע באיכות חייהם של התושבים, לפיכך, הוחלט לקבוע קווי בניין המתאימים יותר לרובע ולתכניות המקוריות. המדובר בשיקולים תכנוניים מובהקים הנחזים כסבירים וענייניים ואינני מוצאת לנכון להתערב בהם.

     

53. הוא הדין באשר לטענת העותרת אודות הממ"דים. מוסדות התכנון איזנו באופן סביר לטעמי בין הצורך בממ"ד לבין השיקולים התכנוניים שפורטו לעיל. כך למשל הקלו מוסדות התכנון בקווי הבניין האחוריים והצידיים שנקבעו בתכנית המופקדת, באופן שיאפשר בניית ממ"ד וכן קבעו כי חריגה מקווי הבניין לא תיחשב כסטייה ניכרת כך שניתן יהיה לבקש הקלה עבור בניית ממ"ד בחריגה מקווי בניין. יוסף כי ככלל, תמ"א 38 אינה מחייבת בניית ממ"ד דווקא כפתרון יחידי למיגון, ולאורך הוראותיה, לאחר הקביעה כי יש להוסיף מרחב דירתי מוגן לכל יחידת דיור, מופיעה מספר פעמים החלופה: "אלא אם כן אישרה הרשות המוסמכת פתרון מיגון חלופי או פטור מחובת הקמת מקלט, בהתאם להוראות חוק ההתגוננות האזרחית ,התשי"א – 1951 (ראו למשל, סע' 11.1.1.ג לתמ"א 38). בענייננו אף התכניות המפורטות אינה קובעות חובת מיגון באמצעות ממ"ד דווקא אלא בהתאם להנחיות פיקוד העורף. מכל מקום, כאמור, קיימת אפשרות לבניית ממ"ד לאור הקטנת קווי הבניין וכן נוכח האפשרות לבקש הקלה במקרים מתאימים.

     

54. לסיכום - מוסדות התכנון שקלו שיקולים תכנוניים רחבים בהתאם לייחודו של האזור והתנאים הקיימים בו, ולא מצאתי כי נפלו פגמים בהליכי קבלת ההחלטות או שהחלטות אלו לקו בחוסר סבירות, ובוודאי שלא בחוסר סבירות קיצונית. העתירה לפיכך נדחית.

     

55. העותרת תישא בהוצאות ושכ"ט ב"כ של המשיבות 1-2 ומשיבה 3 בסך כולל של 50,000 ₪.

     

    ניתן היום, ב' אדר תשע"ז, 28 פברואר 2017, בהעדר הצדדים.