פרחי ואח' נ' מדינת ישראל - פסקדין

פסק דין

לפניי בקשות ב"כ הצדדים לפסיקת גמול ושכ"ט בעקבות הודעת חדילה שהוגשה ע"י המשיב (להלן: "המינהל") שהוגשה נגדו ע"י המבקשים.

עיקרי העובדות

ביום 23.5.2012 הגישו המבקשים תובענה מנהלית ובקשה לאישור התובענה כייצוגית (להלן: "בקשת האישור") כנגד מינהל מקרקעי ישראל (להלן: "המינהל"), בגין גבייה בלתי חוקית של אגרה בגין הנפקת "הודעה על רישום זכות בנכס". סכום התביעה האישית היה 72 ₪, ובאשר לסכום התביעה הייצוגית צויין בכותרת התובענה כי הוא "מוערך בכ- 5 מיליון ₪".

כ– 3 חודשים לאחר הגשת בקשת האישור, ביום 21.8.2012, הגיש המינהל לביהמ"ש הודעת חדילה לפי סע' 9 לחוק תובענות ייצוגיות. בהודעת חדילה זו ציין המינהל כי ביום 15.8.2012 יצאה הנחייה לכלל מחוזות המינהל המורה על הפסקת הגבייה האמורה. ב"כ הצדדים ביקשו לטעון לעניין גובה הגמול שיש לפסוק לתובע הייצוגי ולעניין גובה שכה"ט שיש לפסוק לבאי כוחם.

2.המבקשים ביקשו גמול לתובע הייצוגי בסך של 200,000 ₪, ושכ"ט לבאי כוחם בסך 900,000 ₪ בצירוף מע"מ. לעומת זאת המשיב לא נקב בסכומים ספציפיים, אלא ביקש כי ביהמ"ש יפסוק לטובת המבקשים ובאי כוחם "סכומים נמוכים המקובלים לעניין רמת טרחה וסיכון פחותים", ותוך התחשבות בהעדר פנייה מוקדמת לרשות ותוך מתן משקל לאינטרס השמירה על הקופה הציבורית.

דיון

3.סע' 9(ב)-(ג) לחוק תובענות ייצוגיות, שכותרתו "בקשה לאישור בתביעת השבה נגד רשות – הוראות מיוחדות" קובע כי כאשר הוגשה הודעת חדילה אין לאשר את התובענה כייצוגית, וביהמ"ש רשאי לאשר גמול לתובע הייצוגי ושכ"ט לבא כוחו בהתאם לקריטריונים הקבועים בסעיפים 22(ב) ו– 23(ב) לחוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו–2006 (להלן: "חוק תובענות ייצוגיות" או "החוק"). על פירוט הקריטריונים ופרשנות הפסיקה לקריטריונים אלו ראו: עע"ם 2395/07 אכדיה סופטוור סיסטמס בע"מ נ' מדינת ישראל – מנהל המכס ומס בולים (לא פורסם), סע' 38, ע"א 2046/10 עזבון המנוח משה שמש נ' דן רייכרט (לא פורסם) (להלן: "פס"ד רייכרט"), וכן בפסק דיני ב- ת"צ 23679-04-12 חנניה מלכה נ' עיריית בת-ים (לא פורסם) סע' 2-3 לפסה"ד. (להלן: "פס"ד מלכה").

4.יישום הקריטריונים בנסיבות המקרה:

הטרחה שבהכנת וניהול התובענה, עד השלב שבו הוגשה הודעת חדילה ע"י המינהל, על פניו אינה חורגת משמעותית מכל תביעה אזרחית רגילה. התובענה דנן לא דרשה טרחה מיוחדת, שכן מדובר בטענה משפטית שלא הצריכה השקעת משאבים. לפי נוסח תקנות מינהל מקרקעי ישראל (אגרות), תשס"ד–2004 (להלן: "התקנות"), אין למינהל סמכות לגבות אגרה בגין "הודעה על רישום זכות בנכס" אלא רק בגין "אישור זכויות לנכס". התובעים אף ציינו כי ב-"הודעה על רישום זכות בנכס" צויין במפורש כי היא איננה מהווה "אישור זכויות". כל הנתונים בדבר סך כל סכומי האגרות שגבה המינהל במשך 8 השנים האחרונות נמצאים ברשות המינהל. לא היה צורך במחקר כלשהו לצורך הכנת התובענה, שממילא לא מכילה תחשיבים ונתונים כספיים מעבר לסכום האגרה. למעשה לא נתגלעו מחלוקות עובדתיות או משפטיות בין הצדדים. כמו כן, יש לקחת בחשבון את העובדה שבשלב מוקדם ביותר התייתר הצורך בניהול התיק כתוצאה מהודעת החדילה, טרם שלב ההוכחות. המשיבה הגישה הודעת חדילה תוך כ– 3 חודשים (לפני תום מועד 90 הימים שקצב החוק), כך שלא נערך דיון כלשהו בבקשת האישור לגופה. לפניי התקיים דיון אחד בלבד בעניין גובה הגמול ושכה"ט, לבקשת ב"כ התובעים לצורך השלמת טיעוניהם בעניין זה. המבקש לא הראה סיכון מיוחד בהגשת התובענה מעבר לסיכונים האופייניים הרגילים שקיימים בכל תובענה ייצוגית. אם כי תיאורטית קיימים לתובע הייצוגי סיכונים בפסיקת הוצאות גבוהות כנגדו אם תידחה תביעתו. (ראו: פס"ד חנניה מלכה, סע' 3).

תועלת התובענה לחברי הקבוצה - בשל עיתוי החדילה ניתן להניח כי רק בשל הגשת בקשת האישור, חדל המינהל מגביית האגרה בגין "הודעה על רישום זכות בנכס", שבה נקטה במשך כ– 8 השנים האחרונות. באשר לחיסכון עתידי במניעת המשך גביית אגרה זו, הרי שהמינהל ציין בטיעוניו כי הוא שומר לעצמו את הזכות לתיקוני חקיקה בעתיד. המינהל סתם כוונתו ולא פירש מה בדיוק בכוונתו לתקן אם בכלל. אין לראות בפסק דיני זה משום הבעת דעה או עמדה באשר לחוקיות גביית אגרה בעתיד, לאחר תיקון חקיקתי מתאים, בגין "הודעה על רישום זכות בנכס. מכל מקום, ייתכן שיתאפשר למינהל בעתיד להמשיך לגבות אגרה בגין "הודעה על רישום זכות בנכס". לפיכך, ספק אם חיסכון עתידי יבוא לידי ביטוי במקרה זה, גם לטווח הארוך (להבדיל מהמצב המיידי).

החשיבות הציבורית של התובענה - במקרה דנן רבה. התנהלות המינהל מהווה פגיעה בשלטון החוק מצד רשות ציבורית במשך שנים רבות ברציפות ובאופן שיטתי. המינהל לא הציג בטיעוניו כל הסבר מדוע נהג כך במשך כ– 8 שנים. התנהלות כזו של רשות ציבורית היא התנהלות שלא כדין. יש חשיבות ציבורית גם בהרתעת המינהל ורשויות מנהליות אחרות מגביית אגרה ללא סמכות שבדין בעתיד. על כן ההוצאות צריכות להוות גורם המרסן רשויות למיניהן מהתנהלות שכזו, כדי שהרווח הרב שגרפה הרשות במשך שנים, לא יאיין את ההוצאות שיוטלו עליה, ולא ייצור מצב של כדאיות למפר החוק. מינהל מקרקעי ישראל, הוא רשות ציבורית, ולפיכך הוא מחוייב ביתר שאת לנורמות של הגינות, תום לב, שקיפות וסבירות, והתעלמותו מהן צריכה להתבטא בפסיקת הגמול ושכה"ט.

לפי נתוני המינהל שצירפו המבקשים לטעוניהם (נספח 1 לבקשה לפי סעיף 9(ג) לחוק תובענות ייצוגיות לפסיקת גמול למבקשים ושכ"ט לבאי כוחו), ואשר לא הוכחשו ע"י המינהל בטיעוניו לפניי, סך כל האגרות שנגבו שלא כדין בשנתיים שלפני בקשת האישור (שזהו סכום ההשבה אפשרי לפי החוק) עומד על כ– 3 מיליון ₪, אשר נגבו מלמעלה מ- 40,000 אזרחים. הגבייה הבלתי חוקית נמשכה במשך כ– 8 שנים ברציפות מאז שנת 2004, והערכה חישובית על סמך נתוני המינהל ביחס לשנים 2010-2011 והמחצית הראשונה של שנת 2012, מביאה למסקנה כי המינהל גבה במהלך כל השנים סכום נומינלי בסדר גודל של כ– 12,000,000 ₪. יש לקחת נתון זה בחשבון בקביעת גובה הגמול ושכה"ט. ב- עע"ם 6687/11 מדינת ישראל נ' ז'וז'ו אבוטבול (לא פורסם) סע' 33 לפסה"ד (להלן: "פס"ד ז'וז'ו אבוטבול"), נקבע כי שכ"ט יחד עם גמול המהווים כ- 16% מסכום ההשבה האפשרי בתובענה ייצוגית נחשבים לסכום סביר. יישום קנה המידה הנ"ל על נתוני המינהל שהצביעו השבה בסדר גודל של כ- 3 מיליון ₪, מלמד ש– 16% מסכום זה הם כ– 480,000 ₪. אם נצרף לכך את העובדה שגביית האגרה ללא סמכות נמשכה ע"י המינהל במשך כ- 8 שנים ברציפות, יש גם בכך יש כדי להצדיק פסיקת גמול ושכ"ט מכובדים.

5.גם ב- עע"ם 7816/09 איתי בן ארי נ' משרד האוצר (לא פורסם) (להלן: "פס"ד בן ארי") עליו הצביע המשיב אין כדי להועיל למשיב. פס"ד זה ניתן ע"י ביהמ"ש העליון כערכאת ערעור על דרך הפשרה מכוח סעיף 79א לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד–1984 ללא הנמקות. לפיכך לא ניתן להבין ממנו מה היו שיקולי ביהמ"ש העליון להגדלת הגמול מ– 20,000 ₪ ל– 40,000 ₪, ושכה"ט מ– 60,000 ₪ ל– 80,000 ₪. כמו כן, באותה פרשייה המדינה (הנתבעת) לא חדלה מהגבייה שנטען שהיא שלא כדין, אלא קיבלה ארכה מביהמ"ש להגשת הודעת חדילה לצורך תיקון החוק (פקודת מס הכנסה). בסופו של דבר תוקנה הפקודה באופן כזה, שאין חולק שלאחר התיקון רשאית המדינה להמשיך בגבייה כפי שנהגה עד להגשת התובענה הייצוגית. לפיכך התובענה הייצוגית באותו המקרה לא הפסיקה את הגבייה שנטען שהיא שלא כדין, כמו כן, המדינה סברה לכל אורך הדרך כי גבייתה הייתה כדין גם לפני תיקון החקיקה. מה שאין כן בעניינינו שבזכות התובענה הייצוגית, המינהל הכיר בכך שפעל שלא כדין וחדל מהגבייה שלא כדין. סביר להניח שהמינהל היה ממשיך בגבייה שלא כדין אלמלא הוגשה התובענה דנן.

בקביעת גובה הגמול ושכה"ט יש לקחת בחשבון לפי פס"ד ז'וז'ו אבוטבול, (סע' 33 לפסה"ד), גם את התועלות העתידיות לחברי הקבוצה, ולא רק את סכום ההשבה בפועל, בגין תקופת העבר, שהייתה יכולה הקבוצה לקבל אילו הייתה התובענה הייצוגית מתבררת ומתקבלת לגופה. תועלת עתידית קיימת בעניינינו, לפחות בשלב זה, וזאת בניגוד לפס"ד בן ארי.

המינהל הפנה גם לפסיקת ביהמ"ש העליון ב- עע"ם 2395/07 אכדיה סופטוור סיסטמס בע"מ נ' מדינת ישראל-מנהל המכס ומס בולים (לא פורסם) (מיום 7.12.2010, להלן: "פס"ד אכדיה"), שעסק בגבייה שלא כדין של מס בולים בגין רכיב המע"מ שבעסקאות. בפס"ד זה ביהמ"ש הפחית גמול לתובע המייצג מ – 200,000 ₪ ל– 50,000 ₪, והפחית גם את שכ"ט בא כוחו מ – 300,000 ₪ ל– 50,000 ₪. עיון בפס"ד זה מלמד כי תובענה זו היתה מבוססת על ההלכה שנקבעה ב– ע"א 222/00 מדינת ישראל, מנהל המכס ומס בולים נ' שיכון ובינוי אחזקות בע"מ, פד"י נז(3) 353 (להלן: "הלכת שיכון ובינוי"), אולם זו לא עמדה למבחן בדיון הנוסף שאושר קודם לכן, שכן מס הבולים בוטל בינתיים ובימ"ש עליון ציין מפורשות שביטול הדיון טכני ואין בכך כדי לקבוע עמדה ביחס לתוקפה של הלכת בינוי ושיכון, כך שמלכתחילה התובענה הייצוגית בפס"ד אכדיה לא היתה מבוססת על פס"ד חלוט וסיכויי הצלחתה לא היו מובטחים. מכל מקום ברור שהתועלת לקבוצה היתה מועטה בשל ביטולו של מס הבולים.

בענייננו, כאמור, לא ברור עדיין כיצד יפעל המינהל בעתיד, האם ייזום תיקונים ואיזה. אי לכך, לעת הזו לפחות, ניתן להניח קיום תועלת עתידית, לפחות לפרק זמן כלשהו.

6.אינני מקבלת את טענת המשיב כי בשל אינטרס השמירה על הקופה הציבורית יש לפסוק בעניינינו גמול ושכ"ט מופחתים. לפי פסיקת ביהמ"ש העליון, יש אמנם לקחת בחשבון בקביעת גובה הגמול ושכה"ט את העובדה שהם ממומנים מקופת הציבור, אלא שבמקרה של הודעת חדילה, שיקול זה כבר קיבל ביטוי מסויים בסע' 9(ב) לחוק, בו ניתנה הגנה לרשות המנהלית, בכך שלא ניתן לאשר נגדה תובענה ייצוגית אם הודיעה במועד על החדילה. אפילו את הגבייה בגין 24 החודשים שקדמו להגשת בקשת האישור, הרשות לא חייבת להשיב (ראו: עע"ם 6687/11 מדינת ישראל נ' ז'וז'ו אבוטבול (לא פורסם) סע' 36 לפסה"ד). עם זאת באותו מקרה ביהמ"ש אישר גמול ושכה"ט של כ– 16%. בפועל, בענייננו, קופת הציבור לא ניזוקה כלל, שכן סכומי הגביה שלא כדין, שנמשכה כ– 8 שנים, מגיעים לסכום נומינלי של כ– 12,000,000 ₪, ול- 24 חודש כ- 3,000,000 ₪ שלא הושבו, ולכן בשיקולי מצאתי ליתן משקל נכבד יותר לפן ההרתעתי כדי שלא תיווצר מוטיבציה לרשויות לגבות כספים שלא כדין.

סיכום

7.לאור כל האמור לעיל, במצטבר, אני דוחה את בקשת האישור ותוך איזון השיקולים השונים, מאשרת גמול לתובעים הייצוגיים בסך 150,000 ₪ ושכ"ט לבאי כוחם בסך 350,000 ₪. הסכומים הנ"ל כוללים מע"מ.