המשנה לנשיא (בדימ') ת' אור:
א. עיקרי העובדות וההליכים
1. עניינן של 15 העתירות שבפנינו בהוראות המעבר שהתקבלו ביום 2.9.03 על ידי מועצת מקרקעי ישראל (להלן: המועצה). הוראות מעבר אלה נקבעו בעקבות פסק דינו של בית משפט זה בבג"ץ 244/00 עמותת שיח חדש נ' שר התשתיות הלאומיות, פ"ד נו(6) 25 (להלן: בג"ץ הקשת). בפסק הדין נקבע, כי החלטות 717, 727 ו-737 של המועצה בטלות מחמת אי סבירותן (להלן: ההחלטות הבטלות). עוד נקבע שם, כי על המועצה לקבוע הוראות מעבר על עסקאות אשר החלו בקידומן על פי ההחלטות הבטלות, טרם מתן פסק הדין.
2. ההחלטות הבטלות עסקו בפיצוי הניתן על ידי מינהל מקרקעי ישראל (להלן: המינהל) לחוכרים חקלאיים המשיבים את הקרקע שהוחכרה להם למינהל עם שינוי יעודה. במשך שנים היתה מדיניות המינהל ששיעורו של הפיצוי יהיה כשיעור שווי זכויותיו והשקעותיו של החקלאי בקרקע, ללא כל זיקה לערכה של הקרקע לאחר שינוי היעוד. החל מתחילת שנות התשעים, קיבלה המועצה החלטות אשר אינן עולות בקנה אחד עם מדיניות קרקעית זו. כאלה היו גם החלטות הבטלות שהיו נשוא העתירה בבג"ץ הקשת.
עניינה של החלטה מס' 717 הוא, החכרת קרקע לדורות לצרכי מפעל של קיבוצים, מושבים שיתופיים, מושבי עובדים וכפרים שיתופיים. ההחלטה אפשרה ליישובים החקלאים המעוניינים בכך, לפתח אזורי תעשייה בחלקים מן הקרקע שחכרו מן המינהל. גם לפני החלטה 717 היו החקלאים רשאים להשתמש בקרקעות שחכרו לצרכים שאינם חקלאיים. מדיניות זו אומצה על ידי המועצה ומצאה ביטוי ברבות מהחלטותיה. עם זאת, החלטה 717 היטיבה את התנאים לשימוש בקרקעות לצרכי הקמת מפעלים תעשיתיים ליישובים החקלאיים. פרט לעצם הפטור ממכרז, ההטבה התבטאה גם בגודל השטחים שהוקצו לכך וגם בגובה דמי החכירה שהישובים נדרשו לשלם.
החלטה 727 נתקבלה במטרה ליצור מלאי גדול של קרקעות זמינות לבניה ולמגורים, באמצעות הפשרת קרקעות שהוגדרו עד לאותה עת כקרקעות חקלאיות. זאת, בדרך של מתן טובות הנאה כלכליות לחוכרים הנוכחיים על מנת שישיבו למינהל את הקרקע החקלאית שייעודה שונה. ההחלטה עסקה ב"קרקע חקלאית שייעודה שונה למטרה אחרת לפי חוק מינהל מקרקעי ישראל", וקבעה את שיעור הפיצוי הכספי לחוכר (בחכירה מסוג חכירה בתנאי נחלה), אשר חוזה החכירה בינו לבין המינהל בוטל. לחוכר עמדה, על פי ההחלטה, גם האפשרות שלא לקבל פיצוי כספי עבור שינוי ייעוד הקרקע. תחת זאת היה יכול החוכר לחכור חלק מהקרקע שייעודה שונה, ולעשות בו שימוש על פי הייעוד החדש. עיקר ההטבה שהיתה גלומה בהחלטה, היה נעוץ בדרך חישוב הפיצוי בגין השבת הקרקע. חישוב זה נעשה על פי ערך הקרקע לאחר שינוי ייעודה, בהתאם לייעודה החדש. לדרך חישוב זו לא היה עיגון בחוזי החכירה של החוכרים (פרט לחוזים חריגים מעטים), אשר תלו את ערך הפיצוי בערך הקרקע לפני שינוי הייעוד ובהשקעה שהשקיע בה החקלאי. יש לציין כי ההחלטה התייחסה גם לשיעור הפיצוי המגיע למי שאינו חוכר את הקרקע בתנאי נחלה, וזכויותיו בקרקע היו פחותות מכך ונקבעו בה הסדרי פיצוי לבעלי זכויות כאלה, שהם נמוכים מאלה שנקבעו לחוכרים של הקרקע.
החלטה 737 עסקה בהרחבות למגורים ביישובים חקלאיים, כאשר ההרחבה ושינוי הייעוד התבצעו ביוזמת האגודה השיתופית. החלטה 737 העניקה ליישובים החקלאים הטבה כלכלית, בדמות הפחתת דמי החכירה, ואפשרה לבני המקום, או למומלצים אחרים שנבחרו ע"י האגודה, בהתאם לצרכיה, לחכור מגרשים אשר הופשרו למגורים, ללא מכרז. ההחלטה אף אפשרה לאגודה לפנות למינהל בהצעה שהחכרת מגרשי המגורים בהרחבה, כולם או מקצתם, תעשה לפי כללי החלטה מס' 727 (סעיף 10 להחלטה). במקרה שכזה, יגדל חלקו של המינהל בניהול הליך ההרחבה. ההיענות לבקשה כזו היתה תלויה בשיקול דעתו של המינהל.
3. בבג"ץ הקשת נדונה סבירותן של שלוש ההחלטות הבטלות. בפסק הדין הושם דגש על היותו של הקרקע משאב ציבורי מוגבל וחשוב מאין כמותו. נקבע, כי החלטה 717 מפלה, ללא הצדקה, בין המגזר העירוני לבין המגזר החקלאי, תוך פגיעה בשוויון ההזדמנויות ובחופש העיסוק. לגבי החלטה 727 נקבע כי גובה הפיצוי שהיה קבוע בה, הוא מופרז ולא מוצדק, בין היתר, בשל כך שהתבסס על שווי הקרקע לאחר שינוי היעוד, וככזה פגע פגיעה ממשית בשוויון ובצדק החלוקתי. ובנוגע להחלטה 737 נקבע בפסק הדין, שהיא היתה מנוגדת למדיניות התכנונית של מדינת ישראל והפלתה בין המגזר החקלאי לבין המגזר העירוני, ללא הצדקה. על כן, קבע בית משפט זה, כי שלוש ההחלטות אינן סבירות והכריז על בטלותן. בצד הכרזה זו, נקבע בפסק הדין כך:
"החלטתנו זו אינה יכולה לקבל תוקף מיידי. שלוש ההחלטות נוגעות לעיסקאות רבות. השלכותיהן הכלכליות והחברתיות הן מרחיקות לכת. גם בענייננו "אין כל אפשרות לעבור בן יום מההסדר הקיים להסדר חלופי" (פרשת רובינשטיין, בעמ' 530). משכך, יש לגבש הוראות מעבר שיקבעו אלו עסקאות לא יוכלו לצאת אל הפועל לאור בטלות ההחלטות, ואלו עיסקאות יוכלו, על אף בטלות ההחלטות, להגיע לכלל מימוש. בהוראות אלה תינתן הדעת גם למידת השפעתן על הסדרים שונים שנתקבלו במגזר החקלאי, כמו ההסדר בתנועה הקיבוצית או הסדרים אחרים ככל שקיימים כאלה, אשר התבססו על ההחלטות או על חלק מהן.
בצו הביניים שיצא תחת ידי בית משפט זה עשינו שימוש בהוראות המעבר של וועדת מילגרום (ראו את צו הביניים מיום 15.8.2001). שקלנו האם לאמץ את הוראות המעבר הללו עד למועד קבלת החלטות חדשות על ידי מועצת מקרקעי ישראל במקום ההחלטות הבטלות, או עד להשלמת הליכי החקיקה על ידי הכנסת, אם תבוא חקיקה כזו. הגענו לכלל מסקנה, כי לא נוכל לעשות כן. ראשית, הוראות המעבר של דו"ח מיגרום נועדו להכין את הקרקע לאימוץ החלטות חדשות על פי הדו"ח. מהחומר שלפנינו אין זה ברור אם יאומץ הדו"ח על ידי מועצת מקרקעי ישראל. משכך, אין זה ראוי כי הוראות המעבר של הדו"ח יחולו מקום בו קיים ספק אם הדו"ח עצמו ייושם. שנית, שמענו טענות רבות אודות היות הוראות המעבר הנקובות בדו"ח צרות מדי. נטען לפנינו כי אין בהוראות אלה מענה לאינטרס ההסתמכות ולצפיות הלגיטימיות של היזמים ושל היישובים החקלאיים מושא ההחלטות שלפנינו. לנוכח טענות אלה מצאנו לנכון לצמצמן ביחס להחלטה מס' 737 ביום 14.11.2001. גיבוש הוראות מעבר אחרות או התמודדות עם טענות המשיבים לעניין חוסר ההתאמה של הוראות המעבר דורשת מבית משפט זה התייחסות לסוגי החכירה והשכירות השונים הקיימים במיגזר החקלאי. התשתית הדרושה להכרעה בנושא העיסקאות השונות אינה בפנינו. נדרשת עבודה רבה של איסוף תשתית עובדתית וכלכלית ביחס אליהן. כל מקרה צריך להבחן על פי השלב אליו הגיעה העיסקה, גורם ההסתמכות שבו, ההוצאות שהושקעו עד כה, מה האינטרסים והנזקים המעורב בו וכל כיוצא באלה שיקולים, כל אחד על פי מהותו ומשקלו היחסי בפסיפס השיקולים. מלאכה זו אינה מתאימה לבית משפט זה שיעשה אותה.
נזכיר, שהמצב צריך להבחן לאור המצב כפי שהיה ביום הוצאת צו הביניים על ידינו ביום 15.8.01, מועד בו ידעו הכל על כך שחוקיות כל אחת משלוש ההחלטות עומדת למבחנו של בית משפט זה. על פי האמור בצו ביניים זה, היה על המינהל להודיע לכל הבאים עמו במשא ומתן על האפשרות שייקבע שההחלטות בטלות.
נראה לנו, כי מועצת מקרקעי ישראל היא הגוף המתאים לקבוע את הוראות המעבר הכלליות במקרה שלפנינו, וכי המינהל יישם הוראות אלה על העסקאות השונות, על פי הנסיבות הנוגעות לכל אחת מהן. למועצת מקרקעי ישראל ניסיון בהיבטים השונים הבאים לידי ביטוי ביחס למקרקעי ישראל. מומחיותה וניסיונה יוכלו לאזן כראוי בין האינטרסים של הייזמים, הנושים, החקלאים, והציבור בכללותו בכל הנוגע לגיבוש הוראות מעבר עד שתתקבלנה החלטות חדשות בנושאים בהם עסקו שלוש ההחלטות.
הוראות המעבר כפי שנקבעו בצו הביניים עליו החלטנו ביום 14.11.2001 ימשיכו לעמוד בתוקפן עד שמועצת מקרקעי ישראל תגבש הוראות מעבר חדשות. נוכל להוסיף, שראוי שהוראות המעבר תקבענה בכל ההקדם, כדי שכל הגורמים הנוגעים בדבר ידעו אל נכון את מצב זכויותיהם".
בהתאם לאמור בציטוט שלעיל, הקימה המועצה ועדה בראשותה של עו"ד רחל זכאי-נוימן לגיבוש המלצות להוראות מעבר. באוקטובר 2002 פרסמה הועדה דין וחשבון ובו המלצות. המועצה דחתה את המלצות ועדת זכאי והקימה ועדה נוספת בראשות עו"ד משה ניסים. ביום 29.6.03 קיבלה המועצה הוראות מעבר על פי המלצות ועדת ניסים בשינויים מסוימים (להלן: הוראות המעבר הישנות). הוראות אלו אפשרו לקיים את מרבית העסקאות אשר קידומן החל טרם מתן פסק הדין. כנגד הוראות אלה הוגשה העתירה המקורית בבג"ץ 6317/03. עמדת היועץ המשפטי לממשלה כלפי הוראות אלה היתה, כי הוא לא יגן עליהן בפני בית משפט זה. ביום 2.9.03 קיבלה המועצה הוראות מעבר חדשות שהן נשוא עתירות אלה (להלן: הוראות המעבר). הוראות אלה מצמצמות את תחולת הוראות המעבר באופן ניכר, בהשוואה להוראות המעבר הישנות, כך שהן מקיימות מספר קטן יותר של עיסקאות. נזכיר עוד, כי בנוסף לקביעתן של הוראות מעבר, נקבעו על ידי המועצה - בהחלטות 949, 959 ו-969 - הוראות חדשות בכל הנוגע לשינוי ייעודה של קרקע חקלאית, אשר באו במקום ההחלטות הבטלות. בהשוואה להחלטות הבטלות, מצמצמות ההחלטות החדשות באופן משמעותי, את הזכויות וההטבות לחוכרי הקרקעות (להלן: ההחלטות החדשות).
4. הוראות המעבר שקיבלה המועצה להחלטות הבטלות 717 ו-727, בוחנות כל עסקה לפי שני פרמטרים, נכון לתאריך הוצאת צו הביניים במסגרת הדיון בבג"ץ הקשת (להלן: צו הביניים), דהיינו ליום 15.8.01 (מלבד חריגים, אשר יפורטו להלן, לגביהם המועד הקובע הנו אחר). הפרמטר האחד, הנו ההסתמכות (סעיף 1 להוראות המעבר) והפרמטר השני הנו התקדמות הליך התכנון (סעיף 2 להוראת המעבר). המדובר בשני צירים, ציר ההסתמכות וציר התכנון, כשתחולת הוראות המעבר מותנית בהגעת התוכנית על פי העיסקה הרלוונטית לשלבים מסוימים על פני כל אחד ואחד מן הצירים. מרכז הכובד של הוראות המעבר הנו ציר ההסתמכות, הבוחן את המצגים שהוצגו על ידי המועצה והמינהל לצדדים המעוניינים - חוכרי הקרקע והיזמים השונים. נקודת המוצא שהנחתה את המועצה, כפי שהובהר מטעמה, היא, כי על המינהל לעמוד בכל התחייבויותיו החוזיות. לכן, כשהמצגים שהציג המינהל מגיעים לכדי התחייבות חוזית תקפה, חלות הוראות המעבר ללא תלות בהתקדמות על ציר התכנון. לעומת זאת, כאשר המצגים שהוצגו לבעלי העניין לא עולים כדי התחייבות חוזית, אך הם היו, כשלעצמם, ברורים וחד משמעיים, נקבע כי לשם הכרה באינטרס של הסתמכות לגיטימית, יש להראות, במצטבר, גם התקדמות על ציר התכנון, כאינדיקציה לקיומה של הסתמכות כזאת. יש להדגיש, כי על פי הוראות המעבר, כאשר סוייג המצג שהציג המינהל, לא הוכר אינטרס ההסתמכות של בעלי העניין כראוי להגנה. בהמשך, תפורטנה ההוראות מתוך הוראות המעבר הנדרשות לדיון בטענות בעתירות שבפנינו, לרבות האופן בו סוייג מצג המינהל במקרים מסויימים.
הוראות המעבר הנוגעות להחלטה 737 מקימות מספר מסלולים לאישור עסקאות. הדגש בהוראות מעבר אלה, הוא על אינטרס ההסתמכות של המועמדים, אשר התקשרו עם היישוב החקלאי לשם רכישת מגרשים בשכונות ההרחבה, קודם להוצאת צו הביניים. על פי החלטה 737 הבטלה, היתה אפשרות להפניית מועמדים להתחלת עבודות התשתית או לחתימה עם הקבלן על הסכם לביצוע עבודות התשתית והפיתוח, רק לאחר שאושרה על ידי רשויות התכנון התוכנית המשנה את יעוד הקרקע למגורים. לכן נדרשת, לשם תחולתן של הוראות המעבר במרבית המסלולים, תוכנית מאושרת ותקפה או תוכנית מפורטת ותקפה. התאריך הקובע להוראות המעבר לעניין החלטה 737 נקבע ליום 15.11.01 - יום כניסת צו הביניים לתוקף.
5. ביום 19.2.04 קיימנו דיון בעתירות. החלטנו, כמוסכם על בעלי הדין, כי הדיון בכל העתירות יתקיים כאילו הוצא בהן צו על תנאי (בסייג שיפורט להלן), וכי הכרעתנו תהיה אך בשאלות הכלליות בדבר תקפותן וחוקיותן של הוראות המעבר. בהתאם למוסכם, לא נדון בשאלות הנוגעות ליישום הוראות המעבר במקרים הספציפיים השונים המועלים בעתירות. לעותרים בחלק מן העתירות, היו טענות כנגד מעורבותו של היועץ המשפטי בהליך קבלת הוראות המעבר, ועל הדרך בה התקבלה ההחלטה בנושא זה על ידי המועצה. ביחס לטענות אלה לא הוצא צו על תנאי. שמענו לגביהן את טענות בעלי הדין, ובהחלטתנו מיום 30.3.04 דחינו את הטענות. כעת עומדות בפנינו להכרעה יתר טענות העותרים בעתירות השונות.
סדר הצגת הדברים יהיה זה: ראשית, אתאר את התשתית הנורמטיבית הנוגעת להוראות מעבר ככלל. לאחר מכן אציג, באופן כללי, את הצדדים ואת טענותיהם בפנינו. לאחר זאת, אפנה לדון בטענות המצדיקות התייחסות מבין אלה אשר נטענו על ידי בעלי הדין. אפתח בדיון בטענות הנוגעות לציר ההסתמכות. בהמשך, אדון בטענות הנוגעות לציר התכנון, ולאחר מכן בטענות הנוגעות למועד הקובע. לסיום, אדון בשלוש טענות נוספות שהעלו העותרים. הטענות מופנות כנגד הימנעות המועצה מלקבוע סעד של פיצוי כספי, אף לא בחלק מן המקרים, הימנעותה מאימוץ מסקנות ועדת ניסים, והיעדר בדיקה פרטנית בעתירות של תחולת הוראות המעבר במקרים המועלים בעתירות.
ב. התשתית הנורמטיבית