אינדקס עורכי דין | פסיקה | המגזין | טפסים | פסקדין Live | משאלים | שירותים משפטיים | פורום עורכי דין נגישות
חיפוש עורכי דין
מיקומך באתר: עמוד ראשי >> חיפוש פסקי-דין >> הפורום לשמירה על החופים נ' הועדה המקומית לתו"ב בת-ים ואח'

הפורום לשמירה על החופים נ' הועדה המקומית לתו"ב בת-ים ואח'

תאריך פרסום : 21/11/2017 | גרסת הדפסה
עת"מ
בית משפט לעניינים מנהליים תל אביב - יפו
27857-04-14
24/10/2017
בפני השופטת:
מיכל אגמון-גונן

- נגד -
העותרת:
הפורום הישראלי לשמירה על החופים ע"י נציגתה - גב' חנה קופרמן
המשיבות:
1. הועדה המקומית לתכנון ובנייה בת-ים ע"י ב"כ עוה"ד מירב קנזי-נאמן ועו"ד עזרא רחמים
2. סאן בת ים אל. אל. סי. ע"י ב"כ עוה"ד עופר שפירא ועו"ד דוד הדר ממשרד שבלת ושות'
3. הועדה המחוזית לתכנון ולבניה תל אביב
4. המועצה הארצית לתכנון ולבניה
5. הועדה לשמירת הסביבה החופית - הוולחו"ף

עו"ד בר טל מפרקליטות מחוז ת"א [ב"כ משיבות 3-6]
פסק דין
 

 

ידיד בית המשפט: עמותת אדם טבע ודין

ע"י ב"כ עוה"ד אלי בן ארי ואסף רוזנבלום

 

עתירה זו מעלה את השאלה איזה חלק מרצועת החוף יוותר חופשי מבנייה לטובת הציבור והדורות הבאים.

 

חופי הים התיכון של ישראל, משתרעים על פני כ-195 ק"מ. מתוכם רק כ-53 ק"מ נותרו כחופים לשימוש הציבור. בחישוב יוצא כי הדבר מותיר 2 ס"מ חוף לאדם (כאשר עם קום המדינה היו לכל תושב ישראל 31 ס"מ חוף בממוצע). אמנם האוכלוסייה גדלה, אך הירידה בשטח החוף הנותר לשימוש ציבורי נובע מכך שעל החוף ובקרבתו נבנו מרינות, נמלים, מלונות ואף בתי מגורים. מצב דברים זה הביא הן את רשויות התכנון הן את המחוקק לנקוט צעדים לשמירה על חופי הים התיכון בכלל ובהיבט התכנון והפיתוח בפרט. לצורך כך נקבע הן בתכניות המתאר הארציות, ובעיקרם תמ"א 13 החלה על חופי הים התיכון, הן בחקיקה, איסור על בנייה ברצועה ברוחב 100 מ' לאורך חופי הים התיכון, רצועה שתוותר חופשיה מבנייה לטובת הציבור (הרצועה המוגנת). רצועה זו אמורה להשתרע מזרחית לקו בו נושקים הגלים את החוף. עתירה זו מעוררת את השאלה מהיכן בדיוק מודדים רצועה זו, כיצד מודדים במונחים מדויקים את אותה נקודה ציורית בה נושקים הגלים לחוף. שכן אם המדידה מתחילה במקום אותו מכסה הים, ממילא הרצועה היבשה, הממשית שנותרת לשימוש הציבור צרה ממאת המטרים שיועדו לכך.

 

בעתירה שלפניי העותרת טוענת כי מלון סאן, שבנייתו נשלמת ע"י המשיבה 2, חברת סאן בת ים אל.אל.סי (להלן: היזמית), נבנה שלא כדין, שכן הבניין חורג אל תחום מאת המטרים האסורים בבנייה על פי תמ"א 13 – תכנית המתאר הארצית לחופים (להלן תמ"א החופים או תמ"א 13). מטרתה של תמ"א 13 הייתה להשאיר רצועת חוף לא מבונה בשטח של 100מ' על חוף הים, ועל כן התמ"א אוסרת (למעט חריגים), בנייה בתחום של מאה מטרים ממה שמכונה בתב"ע קו המים העליון. התמ"א אינה כוללת הגדרה למונח "קו המים העליון". הצדדים חלוקים בשאלה כיצד למדוד קו זה, וכנגזר מכך, מהו תחום מאת המטרים, והאם היתר הבניה למלון נכלל בתחום זה בניגוד להוראות התמ"א.

 

זוהי בתמצית העתירה שלפניי.

 

1. השאלה שבמחלוקת והמושגים שלעניין

תמ"א 13, כפי שיפורט בהרחבה להלן, אסרה על הקמת מבנים במרחק של 100 מטרים מקו פני המים העליון. אולם, בתמ"א לא הוגדר קו זה בקו גובה מדויק או בקורדינטות ברורות, ולא נקבע כיצד יש למדוד את רצועת מאה המטרים.

 

כיוון שכוונת התמ"א הייתה להותיר לטובת הציבור רצועת חוף נקייה מבנייה לאורך חופי הים התיכון בת 100מ', הרי שיש למדוד את רצועת מאת המטרים בה אסורה הבנייה מהמקום בו נפגש הים ביבשה. המושג "קו פני המים העליון" ממנו נמדדת רצועת חוף זו על פי הגדרות התמ"א, אמור לשקף את נקודת המגע בין המים ליבשה, שכן, כאמור, הכוונה הייתה הבעייה מתעוררת כיוון שקו ההשקה בין המים לחוף, מה שמכונה פני הים, אינו קו סטטי. קו המים משתנה בהתאם לעונות השנה, בין גאות לשפל, קו זה מושפע מסערות, ומהמחזור האסטרונומי (הנמשך 19 שנה).

 

יש לזכור כי המשמעות המעשית של קביעת קו זה מרחיקת לכת, שכן כאמור, מקו זה נמדדת רצועת 100 המטרים האסורה בבנייה. כיון שקרקע על חוף הים היא יקרה במיוחד יש משמעות כלכלית לא מבוטלת להבדלים בין המדידות.

 

המשיבות, ובהן הועדה המקומית לתכנון ולבניה בת ים (להלן: הועדה המקומית); היזמית והמדינה (באמצעות הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה ת"א (להלן: הוועדה המחוזית); המועצה הארצית לתכנון ובניה (להלן: המועצה הארצית), והוועדה לשמירת הסביבה החופית (להלן: הולחו"ף), טוענות כי יש למדוד את קו המים העליון מקו גובה 0.0, וכי הם נהגו במשך שנים לעשות כן. מדובר בקו גובה המכונה "גובה פני הים", שהוא "קו אפס האיזון הארצי", שסומן ע"י המרכז למיפוי ישראל לפני שנים, כקו ייחוס לצורך מדידת גבהים בכל שטח המדינה לצרכי מיפוי. קו גובה זה נקבע ללא קשר לנושא החופים.

 

העותרת, ועמותת אדם טבע ודין, שהצטרפה לעתירה כידיד בית המשפט, טוענות כי יש למדוד את תחום מאת המטרים האסורים בבנייה מקו גובה 0.75 כפי שנקבע בחוק שמירת הסביבה החופית, תשס"ד-2004 (להלן: חוק החופים). קו זה נקבע בחוק החופים לאותה מטרה לשמה נקבע קו המים העליון בתמ"א 13, היינו, לצורך קביעת קו ההשקה בין הים לחוף, שכן חוק החופים מטיל מגבלות על רצועת חוף ברוחב 300 מ' (לרבות איסור בניה בתחום 100מ' מקו זה). קו זה מוגדר בחוק החופים כקו הנמדד מקו גובה 0.75 (ביחס לקו 0.0). קו זה הוא מזרחי לקו 00 כך שבתחום מאת המטרים האסורים בבנייה, נכללים פרויקטים לגביהם ניתנו היתרי בניה, על פי טענת העותרת, כמו הפרויקט נשוא העתירה.

 

ההפרש בין מדידת קו החוף מקו גובה 0.0 או מקו גובה 0.75 יכול להגיע לעשרות מטרים ברוחב רצועת החוף, שכן ככל שהקו נמדד מזרחה לקו המים הממוצע, רצועת החוף תהיה רחבה יותר ולהפך. מכאן החשיבות הכלכלית המשמעותית של הכרעה בשאלה זו.

 

2. רקע הדברים וההליכים עד כה

בפתח הדברים אסקור את הצדדים לעתירה שכן אלו התחלפו במהלך ניהול ההליך. אשר לעותרים, העתירה הוגשה בתחילה על ידי "ועד הפעולה להצלת חוף בת ים" (להלן: ועד הפעולה) כשהתברר בהמשך, כי אין מדובר באישיות משפטית נרשמו כעותרים עמותה בשם: "הפורום הישראלי לשמירה על החופים" (להלן: העמותה או העותרת) וכן חברי ועד העמותה ניצה גואטה (העותרת 2), ג'קי עזרא (העותר 3) ומרדכי בן סימון (העותר 4), שנמחקו בהמשך ההליך על כן בתחילת המגעים בין הצדדים נעשו פניות בשם ועד הפעולה, ומאוחר יותר בשם העמותה, אך מדובר באותם אנשים שעמדו מאחורי הגשת העתירה, ובאותה באת כוח שפעלה מטעמם (שטרם השלמת הדיון בעתירה התפטרה מייצוג העותרת). לעותרים הצטרפה עמותת אדם טבע ודין (להלן: אדם טבע ודין). בסיום ההליך נותרנו עם העותרת, הפורום הישראלי לשמירה על החופים ועם אדם טבע ודין כידיד בית המשפט.

 

אשר למשיבים, העתירה הוגשה מלכתחילה כנגד היזמית והועדה המקומית, בהמשך צורפה המדינה באמצעות הוועדה המחוזית; המועצה הארצית והולחו"ף.

 

היזמית היא הבעלים של חלקה 179 בגוש 4120 (להלן: המקרקעין), שנוצרה מאיחוד וחלוקה של מספר חלקות ונרשמה בלשכת רישום המקרקעין (נספחים 6-7 לתגובת היזמית לעתירה המתוקנת). על חלקה זו (מגרש 102 בתכנית) חלה תכנית בניין עיר בי/450 שפורסמה למתן תוקף ברשומות בשנת 1999 (י.פ. 4776 מיום 30.6.99, להלן: תכנית בי/450). על פי אותה תכנית הוגדרו מגרשים 100, 102 (המגרש עליו נבנה מלון סאן), 105 ו-106 כאזורי מלונאות, כשהתכליות המותרות בהן הן יחידות אחסון מלונאי בשילוב עם מרכזי כנסים, אולמות שמחה, ברכות שחייה ושירותי תיירות. על פי סעיף 6.7 לתקנון התכנית המאושרת (צורף כנספח 1 לתגובת הועדה המקומית לבקשה לצו ביניים). עד אוגוסט 2012 היה בנוי על חלקה 179 מלון סאן הישן שנבנה בשנות ה-70. באוגוסט 2012 הוא נהרס לטובת בניית מלון סאן החדש, נשוא עתירה זו.

 

ביום 7.10.2008 אושרה תכנית העיצוב האדריכלי של המלון ע"י הועדה המחוזית לתכנון ובנייה תל אביב (החלטה על אישור העיצוב צורפה כנספח 2 לתגובת המדינה לעתירה המתוקנת).

 

ביום 29.12.10 אושר תשריט איחוד וחלוקה של חלקה 102 (צורף כנספח 2 לתגובת הועדה המקומית לבקשה לצו ביניים). החלוקה נרשמה בלשכת רישום המקרקעין ביום 28.3.11.

 

ביום 11.6.11 ניתן ליזמית היתר בנייה (צורף כנספח 3 לתגובת היזמית לבקשה לצו ביניים).

 

בנובמבר 2012 נהרס המלון הישן, ולאחר מכן החלו בבניית המלון החדש.

 

ביום 14.11.2013 פורסמה הפקדת תכנית בי/450/4 בי.פ. 6693 (להלן: התכנית המתקנת). תכנית זו הציעה תכנון מחדש לאזור דרום מערב בת ים, בין היתר ע"י פינוי שטחי מלונאות לטובת שטחי שצ"פ רציפים במקביל לחוף הים כחלק מהפארק החופי של דרום בת ים, לצד רצף מלונאי ציבורי ומסחרי שימשיך את הטיילת הקיימת. סעיף 1.6 לתכנית המתקנת קובע כי יחולו עליה הוראות תכנית בי/450, כל עוד לא שונו ע"י הוראות התכנית המתקנת (צורפה כנספח 3 לתגובת הועדה המקומית לבקשה לצו ביניים).

 

ביום 25.2.14 שלחה ב"כ ועד הפעולה מכתב לוועדה המקומית ובו נטען כי תנאי לתחילת בניה על פי תכנית בי/450 הוא כי יוקצו 250 מקומות חניה במגרשים 204-202, וכי בפועל רק במגרש 202 יש 130 מקומות חניה. ביום 27.2.14 השיבה הועדה המקומית כי טענות ועד הפעולה יבחנו (המכתב צורף כנספח 3 לעתירה).

 

ביום 7.4.14 פנתה שוב ב"כ ועד הפעולה לוועדה המקומית, וטענה, ראשית, כי לא נענתה במשך למעלה מחודש וכי מדובר בהתנהלות לא תקינה של הועדה המקומית. עוד נטען במכתב כי מבדיקה שנערכה עלה כי אין תכנית איחוד וחלוקה למגרש, וכי שטח חלקה 179 גולש לשטחים ציבוריים (המכתב צורף כנספח 4 לעתירה). טענה זו של ועד הפעולה נסמכה על מכתבו של מודד מוסמך, יצחק אברבוך, שמדד את המגרש לבקשת ועד הפעולה. ב"כ ועד הפעולה התריעה כי אם לא התענה תפנה לבית המשפט לעניינים מנהליים כדי שעיריית בת ים תעמוד בתנאי ההיתר שהיא עצמה הוציאה.

 

ביום 10.4.14 השיבה עו"ד מירב קנזי-נאמן לוועד הפעולה, בשם עיריית בת ים (המכתב צורף כחלק מנספח 4 לעתירה). אשר לחניות טענה ב"כ העירייה כי לא ניתן היה להכשיר את החניות במגרשים 204-203 כמתחייב מתכנית בי/450, אך אותן חניות יוקצו במגרשים 156-155 על פי התכנית המתקנת. לדבריה התכנית המתקנת מייעדת את מגרשים 204-203 לייעודים שאינם מאפשרים הכשרת חניות במקום. כן הובהר כי הוכן תשריט איחוד וחלוקה ביום 29.12.10. אשר לחריגות הנטענות התבקשה ב"כ הוועד להמציא מסמכים התומכים בטענותיה.

 

באותו יום עצמו השיבה ב"כ ועד הפעולה לב"כ העירייה (גם מכתב זה צורף כחלק מנספח 4 לעתירה). אשר לחניות הבהירה ב"כ הוועד כי לא ניתן לבטל תנאים בהיתר על סמך התכנית המתקנת שלא קיבלה תוקף. עוד טענה כי יש להכשיר חניות ולו במגרשים החלופיים כתנאי להיתר הבנייה במגרש 102. לעניין תשריט איחוד וחלוקה הבהירה ב"כ ועד הפעולה כי לא נמצא לעיון תשריט כאמור לא במשרדי הועדה המקומית ואף לא במשרדי הועדה המחוזית. לעניין החריגה צירפה ב"כ ועד הפעולה את מכתב המודד עליו נסמכה (המכתב צורף כנספח 3 לעתירה). ב"כ ועד הפעולה חזרה והתריעה כי אם לא תיעצר הבנייה היא תפנה לערכאות לצורך כך.

 

העתירה הוגשה ביום 17.4.14 על ידי ועד הפעולה, כנגד הועדה המקומית וכנגד היזמית. יש להדגיש כי העתירה התייחסה לעניין מקומות החניה הנעדרים מהתכנית, וליקויים אחרים בה, ולא לשאלת קו החוף, אף כי נטען שהמלון הנבנה פולש כשמונה מטר לשטחים לא לו. בעתירה, כשהוגשה, נטען כי כתנאי לתחילת עבודות הבנייה נקבע כי יקבעו 500 מקומות חניה והדבר לא נעשה. באותו יום דחה כב' השופט מגן אלטוביה בקשה לצו ביניים במעמד צד אחד, בעיקר לאור העובדה שהעירייה עצמה ממונה על התקנת מקומות חניה. בתגובה לבקשה לצו ביניים טענה הועדה מקומית כי הבנייה החלה כבר בשנת 2011, על סמך תשריט איחוד וחלוקה שאושר באותה שנה. עוד נטען כי ב"כ ועד הפעולה פנתה לועדה המקומית כבר בפברואר 2014, היינו חודשיים לפני הגשת העתירה ועל כן לא ברור מדוע הוגשה הבקשה בחול המועד פסח עת משרדי העירייה והועדה סגורים.

 

בתגובה לבקשה לצו ביניים טענה הועדה המקומית ראשית כי לוועד הפעולה אין זכות עמידה, וכלל לא ברור מהו מעמדו המשפטי. טענתה המרכזית של הועדה המקומית הייתה כי נפל שיהוי "עצום" כלשונה בהגשת העתירה, שכן התכנית המתקנת פורסמה בנובמבר 2003 והעבודות במגרש מתבצעות מזה "חודשים רבים" (סעיף 48 לתגובת הועדה המקומית לבקשה לצו ביניים). השיהוי חמור עוד יותר באשר לטענות לחריגה מגבולות המגרש, שכן היתר הבנייה, הכולל שטחים אלו ניתן עוד בשנת 2011.

 

היזמית הוסיפה וטענה כי העתירה והבקשה לצו ביניים הוגשו בחוסר ניקיון כפיים שכן גב' ניצה גואטה, המצהירה מטעם ועד הפעולה מתגוררת בסמוך למקרקעין ופועלת כנגד חידוש בתי המלון בבת ים. היזמית צירפה לתגובתה לבקשה לצו ביניים התנגדויות שהגישה גב' גואטה לוועדות התכנון כנגד מלון אחר שבונה היזמית בסמוך וכן צירפה פסק דין של בית המשפט לעניינים מנהליים בתל אביב בעת"מ 13551-09-12 ניצה יעל גואטה נ' הועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז תל אביב, שדחה את עתירתה של גב' גואטה באשר למלון אחר הנבנה בסמוך (פסק דין מיום 17.7.13, להלן: עניין גואטה במחוזי)

 

ביום 11.5.14 דחה חברי כב' סג"נ השופט קובי ורדי את הבקשה לצו ביניים, בהתבסס בעיקר על השיהוי בהגשת העתירה והבקשה. ביום 15.5.14 הועברה העתירה לדיון לפניי ונקבעה לדיון ליום 29.6.14.

 

בדיון שהתקיים ביום 29.6.14 אישרה ב"כ ועד הפעולה כי ועד הפעולה אינו אישיות משפטית. אשר לשיהוי טענה, כי רק כאשר הדחפורים הגיעו לשטח החלו התושבים לבחון את הסוגיה התכנונית ורק אז עמדו על הליקויים הנטענים. באותו דיון טענה ב"כ ועד הפעולה לראשונה כי בניית המלון נעשית בניגוד לחוק החופים, כאשר לטענתה המלון חורג בין 10 ל-20 מטר לתחום מאת המטרים האסור בבניה על פי החוק. ב"כ ועד הפעולה ביקשה לתקן את העתירה בעניין זה.

 

בהחלטתי מאותו מועד קבעתי כי כיון שוועד הפעולה אינו אישיות משפטית, תוגש רשימה עם שמות העותרים בצירוף מספרי תעודות זהות שלהם. עוד קבעתי כי לעותרים תהיה זכות לתקן את העתירה בעניין החריגה למתחם 100 מר' הקבוע בחוק החופים, ובלבד שלעתירה המתוקנת תצורף חוות דעת מודד מוסמך, שיהיה מוכן להופיע בבית המשפט ולהיחקר על חוות דעתו.

 

ביום 28.7.14, לאחר הגשת העתירה, ניתן תוקף לתכנית המתקנת.

 

ביום 8.9.14 הוגשה העתירה המתוקנת. העתירה המתוקנת הוגשה, כאמור, בשם עמותה רשומה בשם: "הפורום הישראלי לשמירה על החופים" וכן ע"י ניצה גואטה (העותרת 2), ג'קי עזרא (העותר 3) ומרדכי בן סימון (העותר 4). בפרק הראשון לעתירה מתוארת החריגה אל התחום האסור בבניה על פי חוק החופים. בעתירה המתוקנת נזנחו טענות וועד הפעולה הן בנוגע להעדר תשריט איחוד וחלוקה, הן בנוגע לחריגה בבניה מחוץ לגבולות המגרש.

 

ביום 1.2.15 ניתן פסק דינו של בית המשפט העליון בעע"מ 6732/13, ניצה גואטה נ' הועדה המחוזית לתכנון ולבנייה (להלן: עניין גואטה בעליון), בו דחה בית המשפט העליון ערעור על החלטת בית המשפט לעניינים מנהלים כי בנסיבות דומות חל שיהוי. בית המשפט העליון אישר את קביעת ביהמ"ש המחוזי לפיה הפרשנות המקובלת על רשויות התכנון לפיה מודדים את תחום מאת המטרים מקו 0.00 היא סבירה ואין בה כדי לדחות טענת שיהוי. לאור פסק דין זה הוריתי לעותרים להבהיר (בהחלטתי מיום 9.2.15) האם יש מקום להמשיך ולדון בעתירה. העותרים השיבו כי מדובר בסוגיה העקרונית שבית המשפט העליון במפורש לא הכריע בה, וכי יש חשיבות לבררה פעם אחת ולתמיד.

 

בדיון שנערך ביום 15.2.15 לאור הפן העקרוני בסוגיה וכיון שלא היה ברור איזה גוף תכנון קיבל החלטה לפיה נמדד קו המים העליון בתמ"א 13 מקו גובה 0.0, אם בכלל, הוריתי על צירוף הועדה המחוזית לתכנון ובנייה תל אביב והמועצה הארצית לתכנון ובנייה כמשיבות בעתירה. הוריתי למדינה להשיב הן לעתירה שלפניי, אך גם להתייחס לשתי שאלות עקרוניות והן האם ראוי למדוד את קו החוף מקו המים העליון שנמדד במקרים בודדים לעניין תמ"א 13 מקו גובה 0.0, או מקו 0.75 כפי שקובע חוק החופים. השנייה, כיצד למדוד את קו המים העליון בכל הנוגע לתב"עות ישנות שאושרו קודם לחקיקת חוק החופים.

 

ביום 4.3.15, טרם חלף המועד להגשת תגובת המדינה, הגישה אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה (להלן: אדם טבע ודין) בקשה להגשת עמדה בהליך כידיד בית המשפט. לטענתה תמ"א 13, בקבעה שטח של 100 מ' מקו החוף האסור בבנייה, הנמדד מקו המים העליון, התכוונה להשאיר רצועת חוף יבשה בת 100 מ'. אדם טבע ודין טענה בראש ובראשונה כי בניגוד לטענת המדינה מעולם לא נקבע ע"י מי מגופי התכנון, וגם לא ע"י בית המשפט כי קו הגובה ממנו יש למדוד את קו המים העליון הינו קו גובה 0.0. עוד טענה אדם טבע ודין, כי מדידת קו המים העליון מקו 0.00 מביא לרצועת חוף יבשה צרה באופן משמעותי ממאת המטרים אליהם כיוונה תמ"א 13. אדם טבע ודין הוסיפה וטענה כי הקו המינימלי אליו ניתן להתייחס כקו המים העליון כהגדרתו בתמ"א 13 הינו קו גובה 0.75, שמוגדר כקו החוף בחוק החופים.

 

לאחר קבלת עמדות הצדדים, הוריתי ביום 18.4.15 על צירוף אדם טבע ודין כידיד בית המשפט, וביום 28.5.15 הגישה את עמדתה.

 

ביום 11.3.15 הגישו העותרים בקשה לצרף את הועדה לשמירת הסביבה החופית שהוקמה מכוח חוק התכנון והבנייה לצד המועצה הארצית. בהחלטתי מיום 18.4.15 התרתי את צירופה כמשיבה.

 

ביום 21.6.15 ביקשו העותרים כי בית המשפט יורה על כינוס הולחו"ף כדי לדון בשאלת אופן מדידת קו המים העליון. ביום 23.6.15 הודיעה הפרקליטות כי היא תגיש את עמדת המדינה כפי שהורה בית המשפט ולצורך כך אין צורך להורות על התכנסות הולחו"ף. לכך הגיבה ב"כ העותרים באותו מועד וטענה כי הפרקליטות לא תוכל להביא את עמדת הוועדה אם זו לא התכנסה כדי לדון בנושא. ביום 23.6.15 קבעתי כי המדינה רשאית לגבש עמדה בכל דרך שתמצא לנכון, ודחיתי את הבקשה להורות על כינוס הועדה. בעקבות זאת, ביום 24.6.15, הגישה המדינה תגובה מקדמית לעתירה המתוקנת. טענתה המרכזית של המדינה הייתה כי יש לסלק את העתירה על הסף בגין השיהוי הכבד, ואין לדון כלל בשאלה מהו היחס בין חוק החופים לתמ"א 13 מבחינת מדידת קו החוף. עוד טענה המדינה כי: "הפרשנות הנהוגה מזה שנים ע"י מוסדות התכנון בקשר ל"קו המים העליון" לפי תמא 13, הינו קו 0.0, ואין מקום לשנותה במהלך פרשני ע"י בית משפט נכבד זה" (הדגשה במקור).

 

ביום 29.6.15 התקיים דיון ראשון בעתירה. בין הצדדים התגלעה מחלוקת באשר לתכניות הנכללות בקו החוף לפי תמ"א 13, והאם הן כוללות התייחסות לקו 0.0 או לתשריט ממנו ניתן ללמוד על נקודת המדידה. בהחלטתי הוריתי לאדם טבע ודין להמציא נתונים שטענו שיש בידיהם בהקשר זה. קבעתי כי אתיר למשיבות להתייחס לנתונים אלו. ביום 5.7.15 הודיעה אדם טבע ודין כי להערכתם יש כמה עשרות תכניות העונות על נתונים אלו, והתבקשה ארכה לצורך הצגת הנתונים. ביום 16.8.15 הוגשה חוות דעת מטעם אדם טבע ודין לפיה ישנן כ-23 תכניות ישנות תקפות שככל הנראה כוללות בנייה בתחום ה-100מ' וטרם מומשה הבנייה מכוחן (לרבות התכנית נשוא העתירה שלפניי בי/450). מבדיקת התכניות עלה לטענתה, כי אין ולו תכנית אחת בה נקבע במפורש כי יש למדוד את רצועת החוף מקו 0.0. בשתי תכניות נקבע כי הקביעה לגבי המדידה תועבר למודד מוסמך, פרט לכך לא הייתה התייחסות בתכניות לאופן המדידה. מכן, כך טענה אדם טבע ודין היזמים אינם יכולים לטעון להסתמכות לגיטימית על מדידה מקו 0.0. בנוסף, אשר לטענת השיהוי נטען, כי מי שעיין בתכניות לא יכול היה לדעת מה יהיה אופן המדידה, ולכן לא היה בסיס להתנגדות מראש. עוד טענה אדם טבע ודין כי גם אם יהיה מקרה בו יתברר שהיזם הסתמך על נקודת מדידה זו, הרי הפתרון מצוי בסעיף 5 לתמ"א 13 המאפשר למועצה הארצית להתיר, במקרים מסוימים ונקודתיים חריגה מאיסור הבנייה בחוף. החלטה כזו, תאפשר ליזמים להקדים ולפנות למועצה, וככל שלא יקבלו את מבוקשם – לפנות לערכאות, והכל טרם קבלת היתר בנייה ותחילת בנייה בפועל, ומבלי שיגרמו הוצאות מיותרות.

 

בעקבות הודעת אדם טבע ודין ביקשה ב"כ העותרים לתקן שוב את העתירה. לטענתה השאלה מהו קו המים העליון הוכרעה בחוות דעת המומחים שמינתה המדינה בשנת 2001 וקבעה כי יש למדוד זאת מקו גובה 1.5מ'. ב"כ העותרים טענה כי בתגובת המדינה לעתירה המתוקנת נאמר במפורש כי המלצות ועדת המומחים לא נדונו בפני המועצה הארצית לתכנון ובנייה, ועל כן אין לומר שהמועצה הארצית אמצה פרשנות זו. לטענתה, מדובר בהתנהלות "שערורייתית", כלשונה, של המדינה, שאינה בוחנת המלצות וועדת מומחים מטעמה, ולכאורה מאמצת נוהג של מדידה מקו 0.0. כן התבקש צו ביניים שימנע את המשך בניית המלון.

 

ביום 1.11.15 הוגשה תגובת היזמית לבקשות. היזמית עמדה בתוקף על טענתה לעניין השיהוי. היזמית טענה כי העותרים ידעו בזמן אמת על בניית המלונות ואף היו מעורבים בהליכי התכנון. למרות זאת, כך טוענת היזמית, הגישו את העתירה כאשר המלון היה בעיצומה של הבנייה, ומשכך יש לסלק את העתירה על הסף ובוודאי לא לאפשר לעותרים לתקנה. עוד טענה היזמית כי לעתירה המתוקנת צורפה חוות דעת מטעם העותרים בה הייתה התייחסות מפורשת לחוות דעת המומחים משנת 2001 ולכן אין ענייננו בחומר חדש המחייב תיקון העתירה.

 

ביום 1.11.15 הוגשה תגובת המדינה. אשר למסקנות אדם טבע ודין לגבי השלכות הרוחב של פרשנות לפיה קו המים העליון ימדד מנקודת 0.75 מ', טענה המדינה כי יש תכניות נוספות רלבנטיות וחלקה על המתודולוגיה של אדם טבע ודין.

 

ביום 2.11.15 הוגשה תגובת הועדה המקומית לבקשה לתיקון עתירה. הועדה המקומית חזרה על כך שדו"ח המומחים היה בידיעת העותרים ואף צורף לחוות דעת מטעמם. עוד טענה כי לבית משפט זה אין סמכות עניינית לדון בהחלטות המועצה הארצית כפי שמבקשים העותרים.

 

בהחלטתי מיום 4.11.15 קבעתי כי כיוון שדוח המומחים צורף לעתירה המתוקנת אין מדובר במידע חדש ודחיתי את הבקשה לתיקון העתירה בשנית. עוד קבעתי כי הצדדים ישלימו סיכומים בכתב.

 

ביום 19.7.16 הוגשה ע"י העותרים בקשה למחיקת העתירה. הבקשה נומקה בכך שהעותרים הגישו עתירה ציבורית במטרה לשמור על חוף הים בבת ים, אך משלא ניתן צו ביניים והבנייה בעיצומה וממילא נפגע חוף הים אין עוד תועלת בעתירה. כיון שאדם טבע ודין הצטרפו לעתירה כידיד בית המשפט, ביקשתי את תגובתם.

 

ביום 11.8.16 טרם חלף המועד להגשת תגובת אדם טבע ודין, הוגשה בקשה "להמשך התיק והחלפת ייצוג". הבקשה הוגשה ע"י גב' חנה קופרמן, בשם העמותה (הפורום הישראלי לשמירה על החופים). לטענתה העמותה, בניהולה, לא ידעה על הבקשה למחיקה, ומי שביקש להימחק הם חברי ועד העמותה, העותרים 2-4 (ניצה גואטה, ג'קי עזרא ומרדכי בן סימון). גב' קופרמן ביקשה לאפשר שהות לעמותה להעמיד לה עו"ד חלופי תחת עו"ד רונית לירן-שקד שהגישה את הבקשה למחיקת העתירה.

 

ביום 12.8.16 הודיעה עו"ד לירן שקד כי לאור חילוקי דעות בינה לבין העמותה, ולאור הודעת יו"ר העמותה כי בכוונתה למנות עו"ד חלופי, היא אינה מייצגת עוד את העמותה.

 

ביום 24.8.16 הוגשה תגובת אדם טבע ודין, ולפיה לא ניתן להשלים עם הפגיעה באינטרס הציבורי הנובע מכך שיזמים בונים בתחום 100 מ', שעל פי תמ"א 13 אסורים בבנייה, וזאת לאור העובדה שקו המים העליון נמדד מקו גובה 0.0. אדם טבע ודין טענה כי לאור העובדה שהעמותה ממילא מעוניינת להמשיך בהליך, יש לאפשר לה לעשות כן. אדם טבע ודין חוזרת על עמדתה כי גם אם יקבע כי יש למדוד את קו המים העליון מקו 0.75 מ', הרי שיש מקום להעביר את העניין הספציפי של מלון סאן למועצה הארצית לתכנון ולבנייה לצורך דיון בהקלה, בין היתר לאור הבנייה שבוצעה בפועל. כך תמנע פגיעה ביזמית, אך לא ניתן יהיה בעתיד לחזור ולבנות בטווח מאת המטרים.

 

לאור זאת הוריתי על מחיקת העותרים 2-4 ללא צו להוצאות, והוריתי על הגשת סיכומים בכתב. פסק הדין ניתן לאחר שהוגשו כל הסיכומים, לרבות ע"י אדם טבע ודין.

 

3. טענות הצדדים

3.א. טענות העותרת

טיעוני העותרת מתמקדים היום בשאלה האם היתר הבניה שניתן ליזמית מאפשר לה לחרוג לתחום מאת המטרים האסורים בבנייה, כתוצאה מכך שקו המים העליון נמדד מקו 0.0 תחת קו 0.75 שלטענתה יש לקבוע (כקבוע בחוק החופים, ופחות ממה שהמליצה וועדת מומחים מטעם המדינה (1.5מ')).

 

העותרת תומכת את טענותיה בעיקר בדו"ח המומחים מטעם המדינה שהמליץ כי קו המים העליון ימדד מקו גובה 1.5 מ'. העמותה טוענת עוד כי בדיון במועצה הארצית בנוגע לתמ"א 1, בו הייתה נוכחת נציגתה (ביוני 2016), לא ניתנה לה תשובה לשאלה מאיזה קו ימדדו תכניות ישנות שאושרו קודם לחוק החופים, ואם ימשיכו למדוד מקו 0.0 הפגיעה בחופים תלך ותגדל.

 

 

3.ב. טענות אדם טבע ודין

אדם טבע ודין הגישה עמדה בשאלה איך ומהיכן צריכה להתבצע מדידת "קו פני המים העליון". לעמדתה, הן מבחינה מדעית, הן מבחינה משפטית, מדידת קו החוף מקו 0.00 היא בניגוד לתמ"א 13, שכן, מדובר בנקודה או קו הנמצאים מתחת לפני המים ומדידה מקו זה מצמצמת את רוחב הרצועה המוגנת. אדם טבע ודין מבקשת מבית המשפט, לאור ההיבט העקרוני והשלכות הרוחב, להבהיר את המצב המשפטי בשאלה זו "במנותק מהתוצאה האופרטיבית אליה יגיע בהליך זה".

 

אדם טבע ודין סוקרת את הנסיבות לתכנונה של תמ"א 13 וכן את הרקע לחקיקת חוק החופים וטוענת כי אלו חוקקו כדי למנוע ניצול יתר של המשאב החופי. לטענתה, מטרת תמ"א 13 הייתה להשאיר רצועת חוף יבשה בת 100 מ"ר לטובת הציבור הרחב, שתישמר ללא בניה. משתמ"א 13 לא מנעה המשך ניצול המשאב החופי נחקק חוק החופים, שקבע במדויק את מדידת רצועת הקרקע של אותם 100 מטר, הקבועה גם במסגרתו, מקו גובה של 0.75. כיון שמדובר הן בתמ"א 13, הן בחוק החופים באותו קו מפגש בין הים ליבשה, טוענת אדם טבע ודין כי כיום יש למדוד זאת באותו אופן.

 

אדם טבע ודין מוסיפה וטוענת כי כל אין החלטה מפורשת ומנומקת של מוסד תכנון המבהירה מדוע יש להכיר בקו גובה 0.0 כקו המים העליון, וטענת המדינה שאימצה מדיניות כזו אינה נכונה. לטענתה, כל שקרה הוא שבפועל, במקרים בודדים וספורים נמדד קו המים העליון לצרכי תמ"א 13 מקו גובה 0.0. אדם טבע ודין הפנתה לבדיקה שערכה של תכניות שאושרו וטרם מומשו, ממנה עולה כי קו גובה 0.0 אינו מעוגן סטטוטורית בתקנונים או בתשריטים של אותן תכניות.

 

אדם טבע ודין מפנה לעניין זה לפרוטוקולים של ועדת הפנים ואיכות הסביבה של הכנסת, בה הוכן חוק החופים לקריאה שנייה ושלישית, ובה חזרו והצהירו נציגי מינהל התכנון והמועצה הארצית כי לא ניתן לראות את קו המים העליון כקו 0.0, שכן כולו נמצא מתחת לפני הים, כך שהרצועה היבשה הנותרת צרה ממאה מטר. כן הצהירו באותן ישיבות כי לא נתקבלה במועצה הארצית החלטה לעניין אופן מדידת קו פני המים העליון, זאת בניגוד לטענות המדינה בהליך שלפניי.

 

אדם טבע ודין סבורה כי יש לקבוע שקו המים העליון הוא בגובה 0.75, כהגדרתו בחוק החופים. לטענתה קו זה נקבע בדיונים להם היו שותפים מלאים נציגי המועצה הארצית וראש מינהל התכנון. אדם טבע ודין טוענת כי הן תמ"א 13, הן חוק החופים מותירים רצועה של 100מ' לשימוש הציבור ולא יתכן כי רצועה זו תמדד באופן שונה מזה שקבע המחוקק.

 

עוד טוענת אדם טבע ודין כי אותם פסקי דין ספורים שהכירו בקו גובה ה0.0 כבסיס למדידת קו המים העליון עשו זאת בנסיבות ספציפיות, ללא כל החלטה עקרונית של מוסדות התכנון לעניין זה אלא כמעין ברירת מחדל.

 

כיוון שבמקרה זה הבנייה התבצעה בתחום מאת המטרים האסורים בבנייה, אם מודדים זאת מקו 0.75, טוענת אדם טבע ודין כי יש להביא את התכנית לדיון במועצה הארצית, לפי הוראת סעיף 5 לתמ"א 13, כשהוועדה מוסמכת להכשיר את הבנייה, כולה או חלקה, בנסיבות העניין.

 

אשר לטענת השיהוי טוענת אדם טבע ודין כי עתירות מסוג זה תמיד מוגשות באיחור שכן הציבור הנפגע ישירות, כמו גם ארגוני הסביבה, אינם יודעים בזמן אמת כי מדובר בהיתרים שניתנו שלא כדין, במיוחד כשמדובר בתכניות שאושרו לפני שנים. מנגד, היזמים קובעים עובדות בשטח, מה שמקשה על מתן סעד אפקטיבי, בעוד הרשויות אינן מתפנות לעסוק בשאלות הרוחב.

 

3.ג. טענות הוועדה המקומית

הוועדה המקומית טוענת כי תמ"א 13 אושרה ביום 25.8.83 ולפיה אין לבנות הקו של 100 מ' מקו פני המים העליון. כיון שהתכנית המאושרת, מכוחה אושרה בניית המלון, אושרה בשנת 1999,כשתמ"א 13 הייתה בתוקף, נקבע, בהתאם להוראות התמ"א, כי לא תהיה בניה בקו 100 מ' מקו 0.00 תוך שלתכנית צורף תשריט. לטענתה, חוק החופים נחקק רק בשנת 2004, ומשאיר בתוקף תכניות שקדמו לחקיקתו, לרבות תכנית זו.

 

הוועדה המקומית מפנה לעניין גואטה בעליון, בו נקבע, לטענתה, כי הפרשנות שניתנה לקו המים העליון לאורך השנים, לפיה מדובר בקו גובה 0.0 היא סבירה ואפשרית. השאלה שבית המשפט העליון השאיר בצריך עיון והיא: "האם יש בחוק היופים כדי להשפיע על יישומו או פרשנותו של המונח 'קו מים עליון' בתמ"א 13", אינה מתעוררת, כך לטענת הועדה בענייננו. זאת כיון שתכנית בי/450 כוללת סימון ברור של תחום מאת המטרים האסורים בבנייה, שנמדד מקו גובה 0.0.

 

הועדה המקומית טוענת כי תמ"א 13 אינה מגבילה את הבנייה בתחום מאה מטר מקו המים העליון באופן ישיר, אלא מחייבת לכלול בתכניות העומדות לדיון הוראה בדבר איסור הקמת מבנים במרחק מאה מטרים מקו המים העליון. לכן, כך לטענת הועדה שאלת פרשנותה של תמ"א 13 לאור חוק החופים אינה מתעוררת במקרה זה.

 

הועדה המקומית מוסיפה וטוענת כי הקביעה המפורשת באשר לקביעת תחום 100 מ' בתכנית בי/450 יוצרת הסתמכות, ומחזקת את טענת השיהוי.

 

3.ד. טענות היזמית

טענתה המרכזית של היזמית הינה כי העתירה הוגשה בשיהוי ניכר של 16 שנים לאחר שתכנית בי/450 אושרה כדין ופורסמה ברשומות, שלש שנים לאחר הוצאת היתר הבנייה ושנתיים לאחר שהחלו העבודות בשטח, באופן שבעת הגשת העתירה המתוקנת היה המלון בשלבי בנייה מתקדמים מאד ובלתי הפיכים.

 

לגופם של דברים טוענת היזמית כי בעניין גואטה בעליון נקבע כעניין עובדתי כי: "רשויות התכנון אימצו באופן עקבי ובמשך שנים את קו הגובה 00 כקו הייחוס לצורך מדידת רצועת ה-100מ', וכי שיטת מדידה זו היא שיטה אפשרית וסבירה", ועל כן גם במקרה זה אין מדובר באי חוקיות בעזרתה ניתן היה להתגבר על השיהוי הכבד שדבק בהגשת העתירה.

 

טענה נוספת של היזמית היא כי מדובר במעשה עשוי כיון שהמלון בנוי כמעט לחלוטין, תוך שחלק מהשטחים המסחריים בו וחלק מיחידות הדיור המלונאיות שבו, כבר נמכרו או הושכרו לצדדים שלישיים. היזמית טוענת כי הסתמכה על היתרים שניתנו לה כדין עת בנתה את המלון.

 

היזמית מוסיפה וטוענת כי הסתמכה על החלטות מוסדות התכנון שניתנו בתום לב, וכי על בסיס המדידות שהוגשו התגבשו זכויותיה במקרקעין. לטענתה, זכויותיה הקנייניות במקרקעין התגבשו עם אישור התכנית בי/450 ובהסתמך על אישורים כדין של הרשויות, ולא ניתן לפגוע בהם רטרואקטיבית. היזמית מדגישה כי קו גובה 0.0 נקבע וסומן על גבי התשריט של תכנית בי/450 עצמה. היזמית טוענת כי השקיעה מאות מיליוני שקלים ברכישת המקרקעין, בתכנון בפיתוח ובניית המלון, בהסתמך על החלטות ואישורים סופיים של הרשויות.

 

היזמית טוענת עוד להעדר זכות עמידה של העותרת ולחוסר נקיון כפיים, ומתייחסת להחלפת העותרים כפי שפורט לעיל. עוד טוענת העותרת כי העותרים הסתירו מבית המשפט את העובדה כי הם התארגנו כדי לפעול נגד היזמים כמי שמתגוררים בסמוך, ומשכך ידעו על הבנייה בזמן אמת. אשר לאדם טבע ודין טוענת היזמית כי במכתב שנשלח לארגון עוד בשנת 2010 הבהירה הועדה המחוזית כי תחום מאת המטרים ביחס לשלושה מלונות, ביניהם מלון סאן, נמדד מקו גובה 0.0 ועל כן אדם טבע ודין מושתקת מלהעלות טענות כנגד כך במסגרת עתירה זו.

 

היזמית מוסיפה וטוענת כי בהעדר הגדרה לקו המים העליון, ובהעדר קביעת נקודת ייחוס, החליטו רשויות התכנון על פי שיקול דעתן המקצועי להסתמך על הנקודה היחידה שהיתה בידיהן באותה עת – קו 0.0 (אפס האיזון הארצי), ואין להתערב בכך, בוודאי לא בדיעבד.

 

לגופו של עניין טוענת היזמית כי קו החוף שבחוק החופים וקו המים העליון שבתמ"א 13 אינם מונחים נרדפים. לטענתה לו המחוקק היה מעונין בשינוי הוראות התמ"א היה עליו לציין זאת במפורש. לעניין זה מפנה היזמית לפסק הדין בעת"מ (ת"א) 1197/09 מפלגת הירוקים נ' ועדת הערר המחוזית לתכנון ובנייה (2010), להלן: עניין מפלגת הירוקים).

 

לבסוף, טוענת היזמית כי קביעת מיקומו של קו המים העליון היא שאלה מקצועית מובהקת שעל רשויות התכנון לענות בה ולא בית המשפט. היזמית טוענת כי מי שאמון על קביעה זו היא המועצה הארצית. לטענת היזמית "השתרשה בקרב רשויות התכנון מוסכמה לפיה קו פני המים העליון ימדד מקו גובה 0, שהיה ידוע ומסומן על גבי המפות", וכי החלטה זו של רשויות התכנון הינה החלטה מקצועית שאל לו לבית המשפט להתערב בה.

 

3.ה. טענות המדינה

המדינה (הועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז תל אביב; המועצה הארצית לתכנון ובניה והועדה לשמירה על הסביבה החופית) טענה בראש ובראשונה כי דין העתירה סילוק על הסף מחמת שיהוי "קיצוני במיוחד", כלשונה.

 

עוד טוענת המדינה כי העותרים לא מיצו את ההליכים שעמדו לפניהם משלא הגישו ערר לועדת הערר המחוזית כנגד היתר הבנייה שהוצא ע"י הועדה המקומית.

 

המדינה טוענת כי הפרשנות הנהוגה מזה שנים ע"י מוסדות התכנון, לרבות המועצה הארצית, בקשר לקו המים העליון על פי תמ"א 13 הינה מדידת מתחם ה-100מ' לפי קו הגובה 0.0 ואין מקום לשנותה. בשל חשיבות עמדת המדינה להמשך הדברים, אביא טענה זו כלשונה (סעיף 7 לסיכומי המדינה):

"ביחס לגופה של העתירה, המדינה תטען כי הפרשנות הנהוגה מזה שנים ע"י מוסדות התכנון בקשר ל"קו המים העליון", לפי תמ"א 13, הינה מדידת מתחם ה-100מ' לפי קו גובה ה-0.0 ואין מקום לשנותה במהלך פרשני ע"י בית משפט זה."

(הדגשה במקור).

 

והוסיפה (בסעיף 38 לסיכומיה) כי:

"תמ"א 13 אינה כוללת במסגרתה הגדרה מפורשת למונח "קו פני המים העליון". נוכח האמור, מוסדות התכנון יצקו תוכן למונח זה ופרשו אותו כמתייחס לקו המים ה-00. פרשנות זו נוהגת מזה עשרות שנים."

(הדגשה במקור).

 

עוד טוענת המדינה כי בתי המשפט במספר פסקי דין קיבלו פרשנות זו של המדינה ומפנה לת"א (שלום ת"א) 127450/98 אדם טבע ודין נ' אביב ושות' הולידיי אפרטמנטס (מיום 1.8.02, להלן: עניין הולידיי אפרטמנטס); לעניין מפלגת הירוקים ולעניין גואטה בעליון.

 

המדינה טוענת כי אין עניינו של חוק החופים המגדיר את קו החוף, כעניינה של תמ"א 13 המגדירה את קו פני המים העליון. לטענתה חוק החופים ותמ"א 13: "הן הוראות נורמטיביות מקבילות הדרות זו לצד זו והן עוסקות בצדדים ואופנים שונים של שמירה על חופי הים. לא מן הנמנע שתחום 100 המטרים לא יהיה זהה בשני המקרים" (הדגשות במקור).

 

המדינה טוענת כי בחוק החופים נדונה חוות הדעת של וועדת המומחים, ואולם:

"חוות דעת המומחים לא נדונה לפני המועצה הארצית לתכנון ובניה וממילא לא התקבלה או אומצה על ידה לעניין פרשנות קו המים העליון בתמ"א 13. על כן, בחרה המועצה הארצית לתכנון ולבניה להמשיך בקו הפרשנות של קו ה-00".

(הדגשה במקור).

 

המדינה מוסיפה וטוענת כי קבלת טענות אדם טבע ודין והעותרת, והחלתה על תכניות תקפות, תביא לבטלותן, תפגע בזכויות מוקנות מכוחן ותגרום לפגיעה קשה במי שהסתמכו על אותן תכניות. המדינה המציינת במפורש כי כל הזזה מזרחה של קו מגבלות הבנייה תשליך על אפשרויות ניצול המגרש. אשר למקרה הנדון בעתירה זו טוענת המדינה כי קבלת עמדת העותרים ואדם טבע ודין במקרה זה תביא לתוצאה שבתכנית בי/450 יזוז קו הגבלת הבניה של מלון סאן מזרחה, באופן שישפיע על ניצול הבנייה במגרש, ויהפוך את תכנית העיצוב האדריכלית והיתר הבניה לבטלים, וזאת לאחר שהיזמית הסתמכה על החלטות מוסדות התכנון ובניית המלון כמעט הושלמה.

 

המדינה המציינת עוד כי במסגרת תמ"א 1 המוצעת אוחדו ההגדרות ועל כן תכניות שידונו לפי תמ"א 1 (אם תקבל תוקף), ימדדו ממילא מקו 0.75.

 

4. מסגרת הדיון

לכאורה היה עלי לפתוח ולדון בעניין השיהוי ולא להכנס לגופן של טענות. עם זאת, כיון שבעניין שלפניי הונחה תשתית עובדתית נרחבת ע"י אדם טבע ודין, וכיון שעולה מתשתית עובדתית זו שלא הייתה מעולם קביעה של המועצה הארצית או גוף תכנון אחר כי קו המים העליון ימדד מקו גובה 0.0, הרי שבמקרה שלפניי, בניגוד לעניין גואטה קיימת אי חוקיות המתגברת על השיהוי, שאכן נפל בהגשת העתירה במקרה זה ועל כן אדון בשאלת השיהוי לקראת סיום פסק הדין.

 

אדגיש כי בעניין גואטה אישר בית המשפט העליון את פסק הדין בענין גואטה במחוזי (כב' השופט אלי בכר) שקבע כי אין לדון בשאלת היחס בין נקודת המדידה של קו המים העליון בתמ"א 13 לבין קו החוף בחוק החופים בשל שיהוי ניכר בהגשת העתירות. עם זאת, כב' השופט י' עמית הוסיף וקבע (בסעיף 13 לפסק דינו), כי:

 "לא כל הטיעונים והעובדות הצריכות לעניין נפרשו לפנינו, בין היתר, לאור בקשת ההצטרפות המאוחרת של אדם טבע ודין להליך, מבלי שניתנה לה הזדמנות להציג את ההיסטוריה ואת הרקע לקביעת קו החוף הסטטוטורי על פי חוק שמירה חופית. אני סבור אפוא כי ראוי להותיר בצריך עיון את השאלה העקרונית האם יש בהוראות חוק שמירה חופית כדי להשפיע על יישומו או על פרשנותו של המונח "קו המים העליון" בתמ"א 13".

(הדגשה שלימ' א' ג').

 

בעתירה שלפניי הצטרפה אדם טבע ודין במועד והציגה הן את הרקע לחקיקת חוק החופים, הן את ההחלטות בנוגע לקו המים העליון שהתקבלו הן בבתי המשפט, הן בגופי התכנון. לאור זאת, וכיון שנפרשה לפניי מלוא היריעה, הן באמצעות אדם טבע ודין, הן לאור הצטרפות הועדה המחוזית, המועצה הארצית והולחו"ף, אפתח בדיון לגופם של דברים.

 

אפתח תחילה בדיון הנוגע למדיניות התכנון המרחבי בכלל, והמדיניות בנוגע לשמירה על החופים בפרט, זאת כדי להצביע על המגמה לפיה יש לעמוד על משמר החופים ולהעדיף את זכויות הציבור בהם, לרבות הדורות הבאים. אסקור מגמה זו כפי שהיא באה לידי ביטוי בתכניות המתאר בכלל, ובתמ"א 13 בפרט, וכן את הליכי חקיקת חוק החופים והבסיס הרעיוני לו (לרבות התיקונים שנערכו מכוחו בחוק התכנון והבנייה) ופסקי הדין השונים שניתנו בהקשר זה.

 

לאחר מכן אעמוד על החובה לפרש תכניות קיימות ברוח עקרונות החקיקה – חוק החופים, ולטובת שמירה על החופים לטובת הציבור.

 

בהמשך, אעבור לבחון האם התקבלה החלטה במוסדות התכנון, או שאומץ נוהג בן עשרות שנים, כפי שטוענת המדינה, למדוד את קו המים העליון מקו גובה 0.0. כזכור, טענה המדינה כי: "מוסדות התכנון יצקו תוכן למונח 'קו פני המים העליון' ופרשו אותו כמתייחס לקו המים ה-0.0. פרשנות זו נוהגת מזה עשרות שנים". לעניין זה אסקור באופן כרונולוגי את החלטות גופי התכנון, פסקי הדין, דו"חות מבקר המדינה ודיוני ועדת הכנסת בהכנת חוק החופים לקריאה שנייה ושלישית, וכן אעמוד על ההצעות לתמ"1, שפרק החופים בה מיועד להחליף את תמ"א 13.

 

לאחר מכן אבחן את ההשלכות של מסקנות סקירה זו על המקרה שלפניי. בחלק זה אדון בטענות המשיבות של שיהוי ומעשה עשוי.

 

5. תכלית התכנון המרחבי והמדיניות בנוגע לשמירת החופים

5.1 תכלית התכנון המרחבי

תכליתו העיקרית של תכנון מרחבי במדינה מודרנית היא לקבוע את המדיניות הראויה להתפתחות הפיזית של מרחבי השטח בתחומה בהווה ובעתיד, תוך ראייה רחבה של צרכי הפרט והחברה לטווח קרוב ורחוק כאחד. עמדו על כך דפנה ברק-ארז ואורן פרז, "תכנון במקרקעי ישראל: לקראת פיתוח בר קיימא" משפט וממשל ז', 867, 892 (תשס"ד-ה', 2004) בציינם:

"העיקרון של פיתוח בר קיימא, נשען, אם כך, על תפיסה כפולה של צדק, המבקשת לעשות צדק הן עם הדורות הבאים והן עם הדורות הנוכחיים"

 

ובהמשך (בעמ' 899):

"ההשקפה התומכת בפיתוח בר קיימא נותנת ביטוי לשתי שאיפות שוויון חברתיות: לשוויון "בין דורי" ולשוויון "תוך דורי".

 

גם במישור הבינלאומי עמדה על כך ועדת האו"ם בנוגע לבעיות הסביבתיות בכדור הארץ: World Commission on Environment Development Our Common Future (1987), כשהגדירו פיתוח בר קיימא (sustainable development) כך:

"Development that meets the needs of present without compromising the ability of future generations to meet their own needs"

 

בנוסף, מקובל לראות בתכנון מרחבי כלי להגשמת צדק סביבתי וחלוקתי. כך ככלל, כך בפרט שעה שמדובר בשטחים ציבוריים ובפרט בחוף הים שהוא משאב ציבורי ייחודי. דניאל פיש, "צדק סביבתי בישראל: המפגש  בין דיני זכויות האדם ודיני איכות הסביבה", משפט וממשל ז', 911 (תשס"ד-ה', להלן: פיש, צדק סביבתי) מדגיש, כי צדק סביבתי כולל החלת עקרונות של הגינות, יושר, צדק ושוויון במתן אפשרות לנצל משאבים סביבתים ציבורים. ובלשונו (בעמ' 914): "הגשמת הערך של צדק סביבתי מחייבת חלוקה חברתית צודקת של משאבי סביבה ציבוריים". פיש עומד על כך (שם בעמ' 915):

"הפן של חלוקת אפשרויות לנצל משאבים ציבוריים זכה לתשומת לב פחותה מהפן של חשיפה למפגעים בהקשר של צדק סביבתי, ואולם יש לו חשיבות מרובה..."

 

העתירה שלפניי עוסקת ברצועת החוף שהוחלט לייחד לטובת הציבור, ועל כן חשוב לעמוד על הדברים.

 

5.2 תכנון השמירה על החופים

במסגרת מדיניות תכנון מרחבית, קובע התכנון המרחבי את ייעוד שטחי הקרקע במדינה, בשים לב לצרכי הציבור בכל היבטי החיים. מדיניות התכנון מאזנת בין צורכי הפרט והכלל בפיתוח המרחבי לצורך מגורים, דאגה לאמצעי קיום, והתפתחות אורבנית ותעשייתית, לבין הצורך בשימור ערכי טבע לרווחתו של האדם והגנה על איכות חייו. בנוסף, יש לשקול גם את רווחת הדורות הבאים, בעיקר כשמדובר בנשאבים מתכלים, כמו החופים.

 

חופי ישראל לאורך הים התיכון מתפרשים לאורך 198 ק"מ, אך מהם רק 53 ק"מ הם חופים הפתוחים לציבור הרחב. מהציבור נגרעו, במהלך השנים, חופים לטובת מערכת הבטחון, הנמלים, מרינות, תשתיות מלונות ובתי מגורים. מדובר במשאב יקר ערך.

 

אמנם, מראשית שנות המדינה ראו בחוף הים משאב ייחודי הנדרש להגנה מיוחדת, וגישה זו עמדה בבסיס הסדרת המרחב מראשית שנות המדינה. בתחילה, הוגדרו החופים כמקרקעי ציבור ומי שפגע בהם נדרש לספק תחליף סביר (ראו סקירה בעניין זה במאמרם של ליאור אבו וענבל רובינוביץ, "'מי ישמור על החופים?' בעקבות החוף לשמירת הסביבה החופית", הארת דין ב', 77 , 80 (תשס"ה, להלן: אבו ורובינוביץ, מי ישמור על החופים).

 

מאוחר יותר נחקק חוק המקרקעין, התשכ"ט-1969 (להלן: חוק המקרקעין), במסגרתו נקבעו הוראות הנוגעות למתחמי קרקע בעלי אופי מיוחד בשל הצורך לשמר את ייעודם הייחודי. נכללים בכך מקרקעין המיועדים מעצם טיבם לתועלת הציבור הרחב ונדרש מאמץ תכנוני יוצא דופן כדי לשמר את אופיים ולהגן עליהם מפני פגיעה העלולה לגרוע מאיכותם ומיכולת הציבור ליהנות מהם. חוק המקרקעין הגדיר "מקרקעי ייעוד" עליהם נמנים גם חופי הים. ההסדר המשפטי ביחס למקרקעין אלה, הקבוע בסעיף 107 לחוק המקרקעין, מבוסס על ההנחה, כי משאבי הקרקע הייחודיים שנועדו לרווחת הכלל מוגבלים בהיקפם וביכולת לנצלם ואין להשתמש בהם אלא למטרות כלל הציבור, לתועלתו ולרווחתו. שטחי המדינה שנועדו לתועלת הכלל ובהם מקרקעי ייעוד, הם בעלי חשיבות מיוחדת במדינה קטנה, שמשאביה הטבעיים מוגבלים. הדבר מטיל אחריות כבדה על רשויות התכנון והמדינה לדאוג לשמר מקרקעי ייעוד במבט צופה פני ההווה והעתיד גם יחד, לרווחת בני הציבור כולם. התכנון נועד, בין היתר, לקדם תכלית זו.

 

אולם, על אף הוראות אלו, ההגנה שניתנה עד סוף שנות ה-90 לחופי הים לא הייתה מספקת ושטחי החוף הפתוחים, הציבוריים, הלכו והצטמצמו, והדבר בא לידי ביטוי בפסיקה החל מתחילת שנות ה-2000.

 

בישראל, כמו בעולם, גברה המודעות לחשיבות ההגנה על הסביבה בכלל, וחשיבות השמירה על החופים בפרט, הן מטעמים אקולוגיים, הן מטעמים חברתיים. ניתן לראות זאת הן בתכניות המתאר הארציות שהוכנו בעניין, הן בחקיקת חוק החופים. אחד האיומים על חופי הים התיכון בישראל הינו עתודות הבנייה לאורך החוף (ראו בהרחבה מאמרו של ניר פפאי, "חוק שמירת הסביבה החופית", מקרקעין ג/5, 49 (2004, להלן: פפאי, חוק החופים).

 

על חשיבות השמירה על חוף הים כמשאב ציבורי עמדה כב' השופטת (לימים הנשיאה ד' ביניש בע"א 1054/98 חוף הכרמל נ' עמותת אדם טבע ודין, פ"ד נו (3) 385, 411 (2002, להלן: עניין חוף הכרמל):

"הנה-כי-כן, שאלת שימור החופים והבטחת זכויות השימוש בהם לציבור הרחב העסיקה ומעסיקה לא מעט את המחוקקים ואת בתי-המשפט בשיטות המשפט השונות. אין לנו אלא להוסיף כי במציאות שלנו שאלת שימור החופים והגישה אליהם מקבלת משנה חשיבות נוכח הצורך לשמר את המעט שנותר מחופי ארצנו שהפכו במהירות למשאב נדיר המנוצל באופן מוגבר ולא תמיד לטובת כלל הציבור."

 

החופים מהווים משאב טבעי בעל צביון ייחודי ובהם ערכי טבע ונוף שאין להם תחליף. הבילוי בחופים מהווה חלק בלתי נפרד מתרבות הנופש והפנאי של האוכלוסייה בישראל על כל רבדיה והוא בהחלט תורם לרווחת תושבי המדינה ולאיכות חייהם. על כן, יש להקפיד כי החופים כמשאב לאומי יהיו נגישים ופתוחים לציבור הרחב ויש לשמור על הסביבה החופית מפני פגיעה.

 

הוסיפה ועמדה על הדברים כב' השופטת ע' ארבל בעע"מ 10277/06 חברת פנינת אילת בע"מ נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז הדרום, [פורסם בנבו] פסקה 12 (2010, להלן: עניין פנינת אילת).

"ההכרה כי בעולם שבו הטבע הולך ונעלם - פני הנוף עוברים שינויים משמעותיים ביד אדם ותשתיות סביבתיות נהרסות - נגרמים נזקים שלעתים לא ניתן לתקנם לחי, לצומח ולסביבה, אך גם לאדם, מחייבת אימוץ תפישה כוללת מתאימה באשר ליחסי האדם עם סביבתו. בין היתר מדובר במדיניות תכנון אשר לצד צרכיה של האוכלוסיה ההולכת וגדלה ומחייבים פיתוח תשתיות לרווחת הציבור כולו, מביאה בחשבון שיקולים נוספים שאף הם חיוניים להבטחת איכות חייו של אותו ציבור. נדרש איזון עדין בין אינטרס הפרט וזכות הקניין שלו לאינטרס הכלל, איזון בין אינטרס השמירה על הסביבה לאינטרסים אחרים אשר חיוניים לרווחת הציבור, איזון בין צרכי ההווה לצרכי העתיד."

 

(עוד ראו גם בג"ץ 1027/04 פורום הערים העצמאיות נ' מועצת מקרקעי ישראל, (פורסם בנבו, פסקה 43 (2011); עע"מ 2273/03 אי התכלת שותפות כללית נ' החברה להגנת הטבע, (פורסם בנבו, פסקה 37 לפסק דינה של כב' השופטת א' פרוקצ'יה (2006).

 

בעע"מ 2528/02 ועדת ערר מחוזית - מחוז המרכז נ' פז חברת נפט בע"מ, (פורסם בנבו,פסקה 20 (2008) עמדה כב' השופטת א' פרוקצ'יה על חשיבות הדברים במדינה קטנה כמדינתנו בה מוגבל המשאב הקרקעי בכלל וחופי הים בפרט:

"במדינה קטנה כישראל, שמשאביה הקרקעיים מוגבלים, קיים צורך בעל עוצמה מיוחדת להגן על אינטרסים ארוכי-טווח של הציבור בשימור ערכי קרקע ונוף, ועל האיזון הנדרש בין צורכי הפיתוח המסחרי והתעשייתי לבין שימור ערכי הטבע, בקביעת היקף ניצולה הראוי של הקרקע. לכן, דיני התכנון נותנים כיום ביטוי לא רק לצורך בפיתוח אורבני לקידום צרכים חברתיים שונים הקשורים בהשבחת תנאי המגורים של האדם, ומתן תנופה כלכלית ותעסוקתית לאוכלוסיה באזורים השונים. הם מבטאים, בה-בעת, גם את הצורך בנקיטת גישה זהירה ומדודה בהיקף ניצולה של הקרקע, מתוך ראיית החשיבות שבשימור שטחים פתוחים שנועדו למטרות חקלאיות ולשימור קטעי נוף וטבע, ובהגנה עליהם מפני בנייה מואצת, המאיימת לפגוע בייחודם. התפיסה התכנונית המודרנית בנויה על תודעת איזון בין קדמה כלכלית ותרבותית לבין שימור פניו המקוריים של הטבע בעיצוב פני הסביבה למען רווחתו של האדם... ".

 

בעע"מ 8411/07 מעוז דניאל בע"מ נ' אדם טבע ודין (2011) עמד שוב בית המשפט העליון על חשיבות חוף הים:

"חופי הים הינם כידוע משאב טבע ייחודי אשר מאז ומתמיד מכירות רוב מדינות העולם בצורך לשמרו לתועלת הכלל ולמנוע את הפקעתו מידי הציבור והעברתו לרשות היחיד".

 

מקרים אלו (ורבים נוספים), עמדו על שינוי המגמה בעולם ובארץ והוו את הבסיס הרעיוני להחלת הוראות מיוחדות על השימוש בחופים. תחילה בתכניות מתאר ארציות, ובמרכזן תמ"א 13, ולבסוף, כשגם בתכניות אלו לא היה די, ושטחי החוף לטובת הציבור המשיכו להצטמצם, נחקק חוק החופים ועקרונות ההגנה על החופים נקבעו בחקיקה ראשית. בכל אלו אעבור לדון כעת.

 

5.2.א. תכניות המתאר הארציות

תכנית מתאר ארצית חלקית לחוף הים התיכון (תמ"א 13), כשמה כן היא, מתמקדת בחופי הים התיכון. עם זאת, תכניות מתאר נוספות דנות גם הן בחופים. כך, תמ"א 8 לגנים לאומיים, שמורות טבע ושמורות נוף (אושרה ב-1981), מחייבת לייעד אזורים מסוימים לגנים לאומיים או שמורות טבע ומגינה על אזורים עם ערכי נוף מפני פיתוח, ביניהם חופי ים; תמ"א 12 לתיירות (אושרה ב-1983), מגדירה את החופים המיועדים לפיתוח ותמ"א 35 (אושרה בשנת 2006), נועדה להבטיח תכנון ופיתוח בד בבד עם שימור החופים הפתוחים ושמירת הגישה החופשית של הציבור אליהם ולאורכם. אזורי חיץ לאורך ערוצי הנחלים ייועדו להפריד בין הריכוזים העירוניים לאזורים המוגנים בחופים. כפי שניתן לראות, בתמ"א 35, המאוחרת מביניהן, יש התייחסות מיוחדת לשמירת החופים לטובת הציבור.

 

 

 

5.2.ב. תמ"א 13 – חופי הים התיכון

על רצועת חופי הים התיכון בתחום גבולות המדינה, חלה "תכנית מתאר ארצית, חלקית, לחופים מס' ת/מ/א/13 – חוף הים התיכון", שפורסמה למתן תוקף ביום 31.7.83 ונועדה להסדיר מדיניות תכנונית כוללת ביחס לחופי הארץ, היא תמ"א 13.

 

התכנית קובעת את ייעודי הקרקע כרחצה, נופש, ספורט, הפעלת מתקני תיירות ושימושים אחרים המחייבים מיקום לאורך רצועת החוף; להסדיר שימושים הדורשים קרבה לחוף ולמנוע שימושים שאינם דורשים את קרבתו; ולהתוות את אופן השימוש ברצועת החוף שבתחום התמ"א עבור תכניות מתאר מחוזיות ומקומיות, כפי שנקבע בסעיף 4 לתמ"א 13, הקובע את מטרות התכנית, כדלקמן:

"א. לקבוע את ייעודי הקרקע לצורך ניהול המשאבים הטבעיים, שימורם, פיתוחם וניצולם לשימושים אלה: רחצה נופש וספורט; מתקני תיירות; שימור עתיקות, שמורות טבע...; נמלים; שימושים אחרים המחייבים מיקום לאורך רצועת החוף;

ב. להסדיר ניגודים בין שימושים הדורשים קרבת חוף ולמנוע שימושים שאינם דורשים קירבת חוף".

 

סעיף המטרות הנ"ל עולות שתי מגמות מרכזיות: האחת, שימור מרבי של חוף הים כמשאב טבעי על-ידי מניעת כל שימוש שאינו דורש את קירבת חוף; השנייה, שימוש בחוף הים לייעודים ציבוריים ומניעת שימוש באזור החוף לשימושים פרטיים בלבד, כגון מגורים (ראו עניין חוף הכרמל, עמ' 409).

 

עוד נקבע בתכנית כי תכניות מפורטות שאושרו לפני אישורה יעודכנו או יתוקנו בתוך חמש שנים מיום אישורה; וכי תכניות חדשות יקבעו הוראות מפורשות להסדרת האיסור להקים מבנים במרחק 100 מטר לפחות מקו המים ויכללו תסקיר השפעה על הסביבה. ביוני 1996 אושר שינוי 1 לתמ"א האמורה ולפיו אין חובה להגיש תסקיר השפעה על הסביבה בשטח המרוחק 200 מטר ויותר מקו החוף, אלא אם כן יידרש הדבר על ידי נציג השר שהשתתף באותה ישיבה במוסד התכנון.

 

סעיף 8 לתמ"א 13 קובע את השימושים המותרים בחוף רחצה, כך:

"שטח המיועד לשהיית מתרחצים ונופשים בחוף הים ולמיתקנים לפעילויות הנלוות שהם מבנים ומתקנים לשירותי חוף, שרותי רפואה ותברואה, מגרשים ומתקנים למשחקים ולספורט, גינון להצללה ולנוי, מתקנים לפיקניק, קיוסקים, מקומות חניה וכיוצא באלה".

 

סעיף 13 לתמ"א 13 קובע, כי השימושים הנזכרים בסעיף 8 הם השימושים היחידים המותרים בשטחים אלה: "מקום ששטח פלוני מוגדר בסעיף 8 על-ידי ייעודו או הוראות וכיוצא באלה, יהיו השימושים שלהם נועד השטח כאמור בהגדרה -ואלה בלבד- השימושים המותרים בו".

 

הסעיף הנוגע לעתירה שלפניי הוא סעיף 12(2)(א) הקובע "הוראות בדבר איסור של הקמת מבנים במרחק של 100 מטרים לפחות מקו פני המים העליון...".

 

הבסיס הרעיוני לתמ"א, בהקשר זה, הוא להותיר רצועת חוף ברוחב 100מ' לטובת הציבור. מכאן, שהמושג "קו פני המים העליון", כפי שהובהר לעיל, אמור לשקף את נקודת המגע בין המים ליבשה. זהו קטע "הים" וממנו, אמורה להשתרע רצועת חוף של 100מ' לטובת הציבור. על כך דומני, לא יכולה להיות מחלוקת.

 

אולם, גובה פני הים אינו סטטי, והתמ"א לא הגדירה קו טופוגרפי עם קורדינטות ברורות. כוונת עורכי התמ"א היתה שקו המים העליון ישקף את מצב החוף במרבית ימות השנה ובמרבית שעות היממה. אולם, כפי שניתן לראות בעתירה שלפניי, ההגדרה הלא מדויקת, יחד עם חוסר הכרעה עקרונית של ועדות התכנון הביאה למחלוקות משפטיות באשר לאופן המדידה הראוי.

 

לצד האיסור על הבנייה בתחום מאת המטר מקו פני המים העליון, נקבעה בתמ"א הוראה (בסעיף 5(ב) לפיה ניתן יהיה ליתן פטור מהוראות סעיף 12, היינו לבנות בתחום מאת המטרים, ובלבד "שהמועצה הארצית דנה בנושא ואישרה את השינוי". כלומר, ניתן שיקול דעת למוסד התכנוני העליון לאשר בנייה גם בתחום 100 המטרים. הוראה זו נקראת הוראת הגמישות.

 

5.2.ג. חוק החופים

כפי שיובהר להלן, וכפי שעולה מהפסיקה שהובאה לעיל, במגבלות על פי התמ"א לא היה די, והבנייה העתידית עדיין היוותה את אחת הסכנות הגדולות לחופי הים בישראל. בעקבות זאת נוסחו, בסוף שנות ה-90 שתי הצעות חוק שעניינן השמירה על חוף הים (על הצעות החוק בהרחבה ראו: פפאי, חוק החופים, עמ' 56), שהבשילו לבסוף לחוק החופים, שנכנס לתוקף בשנת 2004.

 

החוק מעגן לראשונה בחקיקה עקרונות לפיהם הסביבה החופית הינה משאב בעל ערכים ייחודיים; שמירת הסביבה החופית לתועלת והנאת הציבור; קביעת עקרונות לפיתוח בר-קיימא; זכות הציבור למעבר חופשי; וכן קביעת קו המים העליון במדויק.

 

החוק מעגן בחקיקה באופן מפורש את זכותו הטבעית של הציבור הרחב למשאבי הנוף והטבע בארץ לטובת כלל תושביה ומנחה את גופי התכנון והרשויות בבואם להסדיר את פרטי התכנון של הסביבה החופית. החוק נועד להגן על הסביבה החופית, ובכלל זה על החול החופי ועל אוצרות הטבע, לתועלתו ולהנאתו של הציבור ולדורות הבאים; כן נועד החוק לקבוע עקרונות והגבלות לניהול ולפיתוח בני קיימא של הסביבה החופית ולשימוש בה. החוק, בדומה לתמ"א 13, קובע כי אין לבנות בתחום חוף הים במרחק פחות מ-100 מטר מקו המים, המוגדר בחוק כקו החוף (פרט לבניית שירותי חוף בחופי רחצה) - אלא באישור רשות מוסמכת, ובאופן שימזער ככל האפשר את הפגיעה בסביבה החופית (מימי החופין של ישראל ו-300 מטר מקו החוף), אך תוך מאמץ לאזן בין מטרות הבנייה ובין שמירה על טובת הציבור ועל חוף בר קיימא. עוד קובע החוק כי חוף הים יהיה פתוח להליכה רגלית לכל אורכו, אלא אם כן נבנו בו מתקן ביטחוני, נמל וכו'. כל פגיעה בסביבה החופית ללא היתר או ללא נקיטת אמצעים לשיקומה ולהשבת המצב לקדמותו היא בבחינת עברה פלילית שעונשה שישה חודשי מאסר או קנס.

 

בסעיף 1 לחוק נקבעו מטרותיו:

"מטרות חוק זה הן:

(1) להגן על הסביבה החופית ואוצרות הטבע והמורשת שבה, לשקמם ולשמרם כמשאב בעל ערכים יחודיים וכן למנוע ולצמצם במידת האפשר פגיעה בהם;

  1. לשמור את הסביבה החופית והחול החופי לתועלת ולהנאת הציבור, ולדורות הבאים;

  2. לקבוע עקרונות והגבלות לניהול, לפיתוח ולשימוש בני קיימא של הסביבה החופית".

     

    החוק מגדיר את הסביבה החופית, עליה חל החוק במדויק, בסעיף 2, סעיף ההגדרות:

    ""סביבה חופית" - תחום של 300 מטר שיימדד מקו החוף של הים התיכון לכוון היבשה וכן התחום שיימדד מקו החוף של הים התיכון לכוון הים עד סוף מימי החופין, לרבות, ביבשה - פני הקרקע ותת הקרקע, בים - קרקעית הים ותת הקרקעית, וכן משאבי הטבע והנוף, וערכי הטבע והמורשת, ועתיקות כהגדרתן בחוק העתיקות, שבהם ומעליהם;"

     

    החוק כלל בסביבה החופית את כל רצועת החוף, לרבות שטחים המיועדים לבניה, שטרם נבנו.

     

    בתוך הסביבה החופית מוגדר גם "תחום חוף הים", אותה רצועת חוף בת מאת המטרים שנועדה במובהק להיוותר ללא בנייה לשימוש הציבור:

    ""תחום חוף הים" - תחום של 100 מטרים שימדד מקו החוף לכוון היבשה וכן התחום שימדד מקו החוף לכוון הים עד לקו עומק מים של 30 מטרים בתוך הים או עד למרחק של 1 מיל ימי, לפי הרחוק מקו החוף שביניהם;"

     

    החוק הוסיף והגדיר בסעיף 2 את קו החוף במדויק:

    ""קו החוף" - קו מוגדר בקואורדינטות ומסומן על מפה, בגובה 0.75 מטר מעל אפס האיזון הארצי, לאורך חופי הים התיכון, כפי שייקבע על ידי המנהל, כהגדרתו בפקודת המדידות, ויפורסם ברשומות בתוך שנה מתחילת חוק זה, ועד לפרסום האמור, כפי שימדד על ידי מודד בעל רשיון כהגדרתו בפקודת המדידות ולפי הפקודה;"

     

    החוק מיישם המלצות וועדה מקצועית שהוקמה לעניין קביעת קו החוף לפיה קו החוף יקבע ע"י נקודות מדודות וקבועות, ובעיקר ברורות. על אף שהועדה המקצועית המליצה על מדידת קו החוף מקו גובה 1.5 מ', בחוק נקבע כי המדידה תתבצע מקו גובה 0.75 מ', וזאת לצרכי פשרה, כפי שציין ד"ר סרברו, מנכ"ל המרכז למיפוי ישראל: "גובה 0.75 נקבע על ידי המחוקק כמידת פשרה". לאחר חקיקת החוק, ומכוחו מופה קו החוף, סומן ופורסם ברשומות, כך שכיום אין מחלוקת באשר לקו המדויק ממנו יש למדוד את רצועת מאת המטרים שנועדה לטובת הציבור.

     

    לשם יישום החוק הוקמה במשרד הפנים (מכוח החוק) בשנת 2005 ועדה לשמירת הסביבה החופית (להלן - הולחו"ף). שניים מבין שבעה עשר חבריה הם נציגים של גופים הפועלים למען איכות הסביבה והשאר הם מינויים של השרים. כל תכניות הבנייה והיתרי הבנייה החלים בתחום של 300 מטר מקו המים צריכים לקבל את אישורה. הוועדה בוחנת את תכניות הבנייה שמוגשות לה, את מטרותיה ואת השפעותיהן הצפויות, שוקלת אותן מול האינטרס הציבורי ומחליטה אם לקבלן או לדחותן. החוק מגביל את סמכות ועדות התכנון המקומיות לאשר שימושים חורגים או הקלות בתחום זה.

     

    הבעייה המתעוררת בהקשר שלפניי, אופן מדידת קו המים העליון לצרכי תמ"א 13, נובע מכך שהוראות המעבר בחוק החופים מחריגות תכניות ישנות. סעיף 20 לחוק קובע הוראות מעבר המצמצמות במידה ניכרת את היקף תחולתו (כמו גם סעיף 11 לתוספת השנייה באשר לחוק התכנון והבנייה). החוק קובע כי אין בו כדי לפגוע בהוראות תכניות בנייה שקדמו לו והיו תקפות במועד חקיקתו. זאת, שעה שבמקרים רבים, כמו במקרה שלפניי, היתרי הבנייה החדשים שמונפקים בעקבות תכניות הבנייה הישנות הללו אינם נבדקים בהתאם למגמות התכנון שנקבעו בחוקים ובתכניות מתאר חדשים יותר. בדיקות שאולי היו מביאות לעיתים למסקנה כי אין לאשר היתרי בנייה חדשים או לממש תכניות ישנות, שכן הם עלולים לגרום נזק סביבתי כבד.

     

    יש לציין כבר בשלב זה כי הן מהוראות החוק, הן מהוראות התמ"א עולה שהבסיס הרעיוני להם הוא זהה, כמו גם ההחלטה להותיר רצועת חוף בת 100 מ' לטובת הציבור. לאור זאת, אין לקבל את טענות המשיבים לפיהם מדובר בדברי חקיקה שונים עם מטרות שונות, לפחות בכל הנוגע להותרת רצועת חוף רחבה לטובת הציבור, הנמדדת מקו המפגש בין הים ליבשה.

     

    6. החובה להתייחס לתכניות קיימות ברוח עקרונות חוק החופים

    המחוקק בחוק החופים ביקש לקבוע עקרונות לגבי חופי הים, לעמוד על החשיבות שבשמירתם לטובת הציבור בכללותו. זו הייתה החשיבות העיקרית בחקיקת החוק.

     

    חוף הים הוא משאב ציבורי מוגבל שיש להותירו לטובת הציבור, ולכן יש לבחון אם ההשפעות ארוכות הטווח של התכניות החלות על שטח זה עולות בקנה אחד עם האינטרסים של כלל האוכלוסייה לרבות צורכי הדורות הבאים. ראוי שמגמת החקיקה - ההגנה על חוף הים שהוא משאב ייחודי ונדיר - תשמש לרשויות התכנון עיקרון מנחה, כך שיבחנו בשבע עיניים כל תכנית הבאה לפתחן, בין במסגרת תמ"א 13, חוק החופים, או בכל מסגרת אחרת. זאת, על מנת להבטיח שחוף הים ישרת את כלל הציבור בהתאם לעקרונות ההגנה על החופים שהתווה המחוקק. היינו, גם מקום בו חוק החופים מחריג תכניות שונות מתחולתו, על רשויות התכנון לשים לנגד עיניהן עקרונות אלו, בכל טיפול בבקשה כלשהי בסביבה החופית.

     

     

    כפי שציין כב' כבוד השופטאנגלרד בע"א 8116/99 אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה שומרון, פ"ד נה (5) 196, 205 (2001):

     

    "הנוף הפתוח הם משאב לאומי הולך ונעלם, ולכן כל החלטה הפוגעת בנכס זה צריכה להתקבל ברמה הלאומית, דהיינו על-ידי גורמי התכנון הארציים. כרסום במשאבי הקרקע ראוי שיהיה זהיר ומבוקר ביותר. יש לזכור כי פעולות הפיתוח בקרקע הן בלתי הפיכות.

    השאלה במה לפגוע ומה לשמר צריכה להיבחן על פי מכלול של משתנים: השטחים הפתוחים, ערכיהם, רגישותם ותפקודיהםמחד, וצרכי הפיתוח, האוכלוסייה והרווחהמאידך".

     

    עוד נאמר (שם, בעמ' 209) כי:

     

    "לצערי, המודעות בחברה הישראלית לאיכות הסביבה ולשמירה על נכסי הטבע למען הכלל ולמען הדורות הבאים עדיין אינה מפותחת. אנו מפגרים בנושא איכות הסביבה פיגור רב אחר רוב המדינות המפותחות. הדבר חמור במיוחד בשל שטחי הטבע המצומצמים מאוד של מדינת ישראל, לגביהם כל החלטה מוטעית היא פגיעה אנושה ובלתי הפיכה בנכסים שמחובתנו לשמור עליהם מכל משמר. לטעמי, יש לבית משפט זה תפקיד גדול ביצירות המודעות לה זקוקה החברה בישראל. לכן, יש לעשות כל מאמץ פרשני, במסגרת הנורמטיבית הנתונה, כדי לשמור על המשאבים המצומצמים מאוד של טבע ונוף. יש לברך על כך כי ארגונים פרטיים לקחו על עצמם את המשימה החשובה הזאת, בנוסף לגופי תכנון ממשלתיים. יש לחזק את ידיהם במאמציהם לשמור על פינת חמד בטבע ולכן מן הראוי כי גוף תכנוני נוסף יעיין בפרוייקט הנדון של תחנת בנזין".

     

    מכאן, שככלל, בכל פעם שנדונה בקשה כלשהי בהקשר של הסביבה החופית במובנה הרחב, על רשויות התכנון השונות לראות לנגד עיניהם את הבסיס הרעיוני לחוק החופים, ולפרש הוראות שונות ברוח זו. אמנם, החוק אינו חל, כפי שנקבע בו במפורש, על תכניות שקדמו לו (בעניין זה תלויה ועומדת הצעת חוק בדבר שמירת הסביבה החופית (תיקון - התאמת תכניות ישנות), התשע"ה -2015 ולפיה כל היתר בנייה המתבקש מכוח תכנית שעברו שמונה שנים מיום שניתן לה תוקף, יהיה כפוף לאישור הוועדה לשמירת הסביבה החופית. בדיון שנערך ביום 16.7.17 בועדת השרים לענייני חקיקה הוצע לדחות את הדיון בהצעת החוק בחצי שנה ולהקים או להמשיך בעבודת צוות מקצועי לקידום הצעת חוק ממשלתית).

     

    עם זאת, פעמים, כמו במקרה שלפניי, כשמתעוררת שאלה פרשנית של הוראת תכנית, כמו באיזה אופן יש למדוד את קו המים העליוו המופיע בתמ"א 13, במקרים אלו יש להתחשב במגמה אותה הורנו המחוקק – לעמוד על משמר החופים שנותרו לטובת הציבור ולמען הדורות הבאים.

     

    על כן ניתן היה לסכם כאן ולומר כי פרשנות לפיה יש למדוד את קו המים העליון בתמ"א 13 מקו גובה 0.75 עולה בקנה אחד עם עקרונות חוק החופים, בניגוד למדידה מקו גובה 0.0, המביאה לצמצום רצועת החוף מתחת למאת המטרים אותם התכוון המחוקק לייעד לציבור.

     

    אולם, כפי שאראה להלן, טענת המדינה הייתה כי הפרשנות של קו 0.0, נוהגת מזה עשרות שנים במוסדות התכנון, וכי מדובר בהחלטה מקצועית, שאל לו לבית המשפט להתערב בה. לדיון בטענה זו אפנה עתה.

     

    7. האם הייתה החלטה של מוסדות התכנון לפיה יש למדוד את קו המים העליון בתמ"א 13 מקו גובה 0.0

    אחת הטענות המרכזיות של המשיבות היא כי גופי התכנון המקצועיים קבעו בהחלטה מושכלת ולאורך שנים כי יש למדוד את קו המים העליון בתמ"א 13 מקו גובה 0.0. כפי שאבהיר להלן, לא כך הם פני הדברים. מכאן אסקור את כל ההתיחסויות למדידת קו החוף או קו המים העליון, בדוח"ות מבקר המדינה, בפסקי דין, בהחלטות מוסדות התכנון, ובמסגרת חקיקת חוק החופים באופן כרונולוגי. על אף שתמ"א 13 נכנסה לתוקף בשנת 1983, הסקירה שלהלן מתחילה בשנת 1983, שכן כל הצדדים לעתירה, לרבות המדינה שטענה לנוהג של עשרות שנים במדידת קו המים העליון מקו 0.0, הפנו להחלטות, פסקי דין ודיונים החל ממועד זה ואילך. יש להניח כי לו היו בידי המדינה הוכחות למקרים נוספים בהם כך נמדד קו פני המים העליון, הייתה ממציאה אותם לבית המשפט. משלא עשתה כן (גם לאחר שהיו לפניה טענות אדם טבע ודין) יש לקבוע כי אין בידה להצביע על מקרים נוספים.

     

    אומר כבר בפתח הדברים כי מעיון בהחלטות המועצה הארצית ובהצהרות נציגי המדינה בועדת הפנים ואיכות הסביבה של הכנסת בהכנת חוק החופים לקריאה שנייה ושלישית עולה בבירור כי גופי התכנון מעולם לא החליטו כי יש, כעקרון, למדוד את קו המים העליון בתמ"א 13 מקו גובה 0.0, וכי, גם לשיטתם שלהם, למעשה אין למדוד את קו המים העליון מנקודה זו, שכן הדבר יותיר רצועה לטובת הציבור של פחות ממאה מטר, בניגוד לכוונת תמ"א 13.

     

    שנת 1998

    בשנת 1998 דן דו"ח מבקר המדינה בתכנון ייעודי הקרקע בים התיכון (דו"ח מבקר המדינה 49 (1998) תכנון ייעודי הקרקע בחוף הים התיכון, בעמ' 364). הדו"ח נכתב 15 שנה לאחר כניסתה לתוקף של תמ"א 13. מבקר המדינה קבע כי תמ"א 13 לא רשמה הצלחה בהגנה על החופים. כך, למשל, נזכר בדו"ח כי בין השנים 1997-1983 אושרו 45 בקשות, מתוך 50 בקשות לבנייה בשטח החופים, שהוגשו למועצה הארצית לתכנון ולבנייה וזאת בהתאם לתמ"א 13. מדו"ח המבקר עולה במפורש כי תמ"א 13 לא הגשימה את מטרותיה ויעדיה (בעמ' 361, העוסק בתכנון ייעודי הקרקע בחופי הים התיכון נאמר כי: "תמ"א 13 קבעה עקרונות לפיתוח החוף וליצירת מוקדי תיירות ונופש לכלל הציבור, בד בבד עם הבטחת שמירתם של המשאבים הטבעיים שלאורכו. נמצא שהתכנית לא הצליחה להגן על משאבים אלה.". דו"ח מבקר המדינה הווה את אחד התמריצים, שהביאו, בסופו של יום לחקיקת חוק החופים.

     

    בדיון שנערך ביום 22.11.98 בועדה למימי חופין של מדינת ישראל (כחלק מהמועצה הארצית), הוחלט על הקמת ועדת מומחים במסגרת המרכז למיפוי ישראל (מפ"י), שתקבע קריטריונים לקביעתו של קו המים העליון (דו"ח הוועדה מיום 11.6.01, צורף כנספח ג' לנייר העמדה של אדם טבע ודין מיום 28.5.15, להלן: וועדת המומחים לעניין קביעת קו המים העליון).

     

    היינו, בשנת 1998, לא רק שלא נקבע כי יש למדוד את קו המים העליון מקו גובה 0.0, אלא שמונתה ועדת מומחים שתשב על המדוכה ותבהיר כיצד יש למדוד את קו פני המים העליון.

     

    שנת 1999

    ביום 11.2.99 ניתן פסק דינו של כב' השופט דן ביין בה"פ (מחוזי חיפה) 30012/97 אדם טבע ודין - אגודה ישראל להגנת הסביבה נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה - נהריה ("להלן: עניין נהריה). מדובר בעתירה שהוגשה ע"י אדם טבע ודין, ועמותה למען איכות הסביבה והחיים בנהריה כנגד פרוייקט שכונה "מלונית" ונבנה על חוף הים בחלקה הצפוני של נהריה. אחת הטענות הייתה כי בניית המלונית סותרת את הוראות תמ"א 13 לגבי בנייה בסמוך לקו המים. באותו מקרה מודד מוסמך מדד וקבע כי המלונית מרוחקת בין 75מ' ל-84 מ' מקו המים, תוך מדידה הן בגאות, הן בשפל. הצדדים הסכימו כי קו המים משתנה בין עונות השנה, שעות היום, מידת הרוח, גובה הגלים, הגאות והשפל, וגורמים נוספים. כב' השופט ביין קבע כי יש למדוד את קו המים בעת אישור המהנדס של הבקשה להיתר, ובאותה עת על התכנית לעמוד בהוראות תמ"א 13. כיון שלא היו בידיו נתונים למועד זה, הורה כב' השופט דן ביין לועדה המקומית לפנות למועצה הארצית: "ע"מ שזו תקבע עפ"י החומר שהובא בפני ועפ"י חומר נוסף שיוכלו הצדדים להגיש לה, מהו שיעור הסטיה מקו המים שהיתה במועד הקובע ובהתאם להוראות המועצה הארצית יותאמו קווי הבנין הקיימים ע"י המשיבות3-2 לנדרש בתמ"א.".

     

    היינו, בשנת 1999, עת אושרה התכנית נשוא העתירה שלפניי, לא הייתה קביעה של גופי התכנון כי יש למדוד את קו המים העליון מקו גובה 0.0, ובית המשפט קבע כי יש למדוד זאת מקו המים בפועל בעת אישור המהנדס.

     

    עוד בשנת 1999 אושר ע"י המועצה הארצית לתכנון ובנייה "מסמך המדיניות למימי החופין של ישראל" (להלן: מסמך המדיניות), שנערך על ידי צוות מתכננים בראשות האדריכל שמאי אסיף. מטרת מסמך המדיניות הייתה:

    "ניהול מימי החופין והחוף כנכס לאומי-ציבורי ראשי, שילובו במטרות ובמדיניות התכנון הלאומי הכולל ופיתוחו הזהיר על פי עקרון הקיימות ("sustainability".

     

    אמנם למסמך המדיניות לא היה תוקף סטטוטורי, אך המועצה הארצית אמצה זאת כמסמך עקרונות.

     

    שנת 2000

    ביום 26.12.2000 נדרשה המועצה הארצית לעניין קו המים העליון בתמ"א 13, בהקשר של המלונית בנהריה בהחלטת הולתנ"ע (ועדה לנושאי תכנון עקרוניים, פרוטוקול הועדה צורף כנספח ב' לנייר העמדה של אדם טבע ודין מיום 28.5.15). לאחר סקירת הוראותיו של כב' השופט ביין נאמר בפרוטוקול כי לא ניתן לשחזר את קו המים למועד עליו הורה השופט בפסק הדין.

     

     

    לעניין זה ציינה הוועדה כך (בעמ' 24):

    "נציין לעניין זה כי קיימת בעייתיות בקביעה לפיה הדרך לקביעת קו פני המים העליון בתמ"א 13 הינה שלא על בסיס פרמטר קבוע, אלא הינה עניין המשתנה מעת לעת, מבוקר לערב ומקיץ לחורף...בעקבות המלצות המסמך למדיניות מימי חופין הוקמה ועדה לקביעת קו המים. זאת על מנת לקבוע מהו "קו פני המים העליון" אשר ממנו ועד למרחק של 100 מטר, חל איסור על הקמת מבנים (סעיף 3(א) לתמ"א 13). הוועדה האמורה טרם סיימה את עבודתה.".

    (הדגשה שלי – מ' א' ג').

     

    כלומר, בשנת 2000 המועצה הארצית אינה מקבלת החלטה לפיה יש למדוד את קו המים העליון מקו גובה 0.0, אלא ממתינה למסקנות וועדת המומחים שמינתה לעניין זה.

     

    בהמשך הפרוטוקול מובאת החלטת הוועדה לעניין זה:

    "הוחלט: בנסיבות העניין ולאור האמור לעיל, מחליטים כי לעניין מקרה ספציפי זה, יהיה קו פני המים העליון אשר ממנו ועד למרחק של 100 מטרים חל איסור על הקמת מבנים, קו גובה 0.00+".

     

    היינו, בשנת 2000 יש החלטה במקרה ספציפי למדוד את קו המים העליון מקו גובה 0.0, לאחר שלא ניתן היה לקבוע את קו המים בפועל למועד עליו הורה כב' השופט ביין. מדובר בפתרון פרקטי שנקבע בהסכמת נציג ארגון אדם טבע ודין במועצה הארצית באותו עניין, תוך שהובהר, גם בפרוטוקול וגם בהחלטה כי מדובר בפתרון פרקטי למקרה הספציפי המדובר ולא החלטה עקרונית על קביעת אופן המדידה של קו המים העליון.

     

    עוד בשנת 2000 בפרוטוקול המועצה הארצית מיום 26.12.00 הוצעה תכנית תמ"א 13ג', שבה הוצע שה-100 מ' ימדדו אכן מקו גובה 0.0. עם זאת תכנית זו מעולם לא קיבלה תוקף, ונגנזה לבסוף.

     

    שנת 2001

    ביום 11.6.01 פורסם דו"ח ועדת המומחים לעניין קביעת קו המים העליון. הוועדה המליצה על שני עקרונות מנחים. האחד, כי קו המים העליון ייקבע על ידי נקודות מדודות וקבועות (קואורדינטות) והשני כי מפלס הים שהיה הגבוה ב-19 השנים האחרונות. ובלשון הוועדה (בסעיף 2 לדו"ח):

    "עקרונות מנחים:

    1. קו החוף שיקבע יוגדר ע"י נקודות מדודות וקבועות (קואורדינטות) כך שכל שינוי של קו החוף (שינויי מפלס רגעיים כמו סערות, רוחות חזקות, תקופות שנה וסיבות אחרות) לא יוכלו לשנות את מיקומו של הקו שייקבע.

    2. איתור מפלס הים הגבוה ב-19 השנים האחרונות והוא ישמש כקו מנחה להיתרי בנייה מבחינה משפטית"

    (הדגשות במקור).

     

    עוד קבעה הועדה בפרק הנתונים בסעיף ה(2) כי:

    "הגדרת קו המים מטרתה מניעת העברת חלק מרצועת החוף לגורמים פרטיים אשר פוגעת בעקרונות אלו [שמירה על מערכות החיים בחוף ועל האינטרס הציבורי בחופים]. בכל מקרה בו קיימות מספר אלטרנטיבות לקווי מים הרי שיש לאמץ את זו המחמירה עם עקרונות ההגנה על זכויות הציבור הרחב".

    (הדגשות שלי – מ' א' ג')

     

    לאחר דיון בתת ועדה בה היו חברים מומחים לעניין הומלץ כי קו גובה 1.5 מטר ישמש כנקודה למדידת קו המים העליון ובסיס למדידת 100 המטר המוגדרים בתמ"א 13. השיקולים לקביעתו היו מפלס מים ממוצע (25 ס"מ) + גלים (75 ס"מ) + עליית מפלס הים במאה שנה (50 ס"מ) = 150 ס"מ (ראו לעניין זה פפאי, חוק החופים, בעמ' 63). ד"ר סרברו, מנכ"ל המרכז למיפוי ישראל עמד על הדברים (צורף כנספח ה' לנייר העמדה של אדם טבע ודין מיום 24.8.16):

    "הוועדה הבינמשרדית בראשות המרכז למיפוי ישראל המליצה על קביעת הקו בגובה 1.50 מ' מעל פני הים. המלצה זו התכוונה לקבוע קו יציב מתוך התחשבות בשינויים בפני הים, הן יומיים, כגון עקב גאות ושפל, הן עתיים ועונתיים עקב סערות, הן שינויים לטווח ארוך (כמאה שנים) עקב עליה שיטתית בפני הים כתוצאה מהתחממות כדור הארץ, והפשרת הקרחונים".

     

    למרות שהתקיימו מספר דיונים בנושא לא התקבלה החלטה והמצב נשאר ללא שינוי עד לחקיקת חוק החופים (על כך להלן).

     

    היינו, על אף המלצת וועדת המומחים לא קיבל כל גוף תכנוני את ההמלצות, ולא נקבע כי קו פני המים העליון יימדד מגובה 1.5מ' או מכל קו גובה אחר.

     

    שנת 2002

    בשנת 2002 ניתן פסק דין בבית המשפט העליון בעניין חוף הכרמל, בו עמד בית המשפט, כאמור, על חשיבות השמירה על חופי הים כמשאב ציבורי. בפסק דין זה נידון עניינו של פרויקט בניית רבי קומות על חוף הים, חוף הכרמל, בחיפה. כוונתם המקורית של הקבלנים בפרויקט זה הייתה למכור את הדירות כדירות מגורים פרטיות, בניגוד לתמ"א 13 הקובעת בסעיפים 8 ו-13 את השימושים הבלעדיים המותרים בחוף: למלונות, מיתקנים למחנאות, נופש ודומיהם.

     

    בית המשפט העליון פסק כי הדירות אמנם יכולות להישאר בבעלות פרטית אך יש לאפשר לציבור הרחב לשכור דירות אלו לצורכי נופש לתקופה של למעלה מחצי שנה במשך כל שנה. החלטה זו מנעה למעשה אפשרות של הפיכת הדירות לדירות מגורים והשאירה אותן במעמד שייעדה להן תכנית המתאר הארצית. כב' השופטת ד' ביניש ציינה באותו עניין כי:

    "אין לנו אלא להוסיף, כי במציאות שלנו שאלת שימור החופים והגישה אליהם מקבלת משנה חשיבות נוכח הצורך לשמר את המעט שנותר מחופי ארצנו, שהפכו במהירות למשאב נדיר המנוצל באופן מוגבר ולא תמיד לטובת כלל הציבור."

     

    אמנם אין מדובר בקו המים, אך בית המשפט העליון עומד על משמר החופים לטובת הציבור הרחב.

     

    באותה שנה ניתן פסק דין בנוגע לפרויקט סי אנד סאן בחוף הים בתל אביב, בת"א (שלום ת"א) 127450/98 אדם טבע ודין נ' אביב ושות' הולדיי אפרטמנטס (2002), אליו הפנו המשיבות כראיה לכך שרשויות התכנון אמצו את קו 0.0 כקו ממנו יש למדוד את קו המים העליון ולא היא. באותו עניין נמדדו בפועל 100 מטרים לצורך תמ"א 13 מקו 0.00. הוכח כי חלק מהבנייה באותו פרוייקט נמצאת בוודאות בתוך רצועת החוף, גם אם זו נמדדת מקו גובה 0.0, ועל כן לבית המשפט לא היה צורך לקבוע מהי הנקודה ממנה יש למדוד את קו החוף ככלל. יש לציין שהתובענה התקבלה ובית המשפט הורה להחזיר את המצב לקדמותו בחוף, ולהרוס את חצרות הקוטג'ים בחלק מפרוייקט סי אנס סאן (בכפוף לערעור ולאפשרות לפנות למועצה הארצית להכשרת הבנייה). יש לציין כי התובענה התקבלה רק לגבי חלק מהמתחם, שכן לגבי חלקו האחר עמדה למשיבים שם טענת שיהוי. היינו, בפסק הדין אמנם קבע כב' השופט קובי ורדי (עוד בשבתו בבית משפט השלום) כי בפועל נמדד קו המים העליון מקו גובה 0.0, אך זאת כעניין טכני, רק בכדי לקבוע שחצרות הבניין, נכללו בתחום מאה המטר גם לפי מדידה זו. יש לציין כי באותו עניין טענת הרשויות לא נגעה לאופן המדידה. הרשויות שם טענו כי תמ"א 13 אינה נותנת הוראות אופרטיביות למדידה אלא מהווה אך עקרונות תכנוניים. השופט ורדי דחה טענה זו וקבע כי:

    "בתוכנית 1700ב' נקבע שבכל מקרה קווי הבניה בחזית הפונה לים יהיו 100 מטר מקווי המים ולא יוצאו היתרי בניה אלא לאחר מדידת המרחק של 100 מטר מקו גובה טופוגרפי 00. המשמעות היא שצריכה להישאר רצועה ברוחב 100 מטר חופשייה מבניה".

     

    פסק דין זה מוכיח לכל היותר כי במקרים ספורים בפועל אכן נמדד קו החוף מקו גובה 0.0 ולא מעבר לכך. יש לציין כי כיון שקו זה נמצא מרבית הזמן מתחת לפני הים אין לתמוה על כך כי מדידה מקו גובה זה נוחה ליזמים.

     

    הנה כי כן, בשנת 2000 לא נקבע על ידי מוסד תכנון, ולא על ידי בית המשפט כי יש למדוד את קו המים העליון מקו גובה 0.0, אלא היה מקרה בודד בו נמדד קו המים העליון מקו זה, ולמרות זאת נמצא שניתן היתר בניה שלא כדין, כשהרשויות שם טענו כי תמ"א 38 אינה מהווה הוראה אופרטיבית למדידה כלל ועיקר. לאור זאת, אני דוחה את טענות המשיבות במקרה שלפניי כי פסק דין הולידיי אפרטמנטס מעיד על כך שרשויות התכנון קבעו "מזה שנים", כלשון המדינה כי יש למדוד את קו המים העליון מגובה 0.0.

     

    ביום 24.2.02 נדונה בבית המשפט העליון בניה בתחום מאת המטרים של תמ"א 13 בעע"מ 7142/01 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה חיפה נ' החברה להגנת הטבע, פ"ד נו (3) 673 (2002, להלן: עניין מחלף חיפה). גם שם נטענה טענת שיהוי. באותו עניין נבנה מחלף שחלקו נכנס לתחום מאת המטרים האסור בבניה לפי תמ"א 13, מבלי שהעניין אושר כנדרש במועצה הארצית לתכנון ולבנייה. כב' השופטת (לימים הנשיאה, ד' ביניש, בהסכמת הנשיא ברק והשופט (לימים המשנה לנשיא מ' חשין), קבעה כי מחד חל שיהוי מסוים בהגשת העתירה אך מאידך החדירה לתחומי 100 המטר האסורים בבנייה לפי תמ"א 13 הייתה בשוליים בלבד. כן נלקח בחשבון כי באותו מקרה הכספים שהושקעו במקום, הם כספי ציבור שכן דובר היה בבניית מחלף. לדבריה (בעמ' 680):

    על-כן שוכנעתי כי אף אם קיימת חריגה מסוימת מהוראות התמ"א, אין מדובר בפגיעה חמורה הפוגעת בלבה של התמ"אהגנת חוף הים עצמו (בשונה מן הנסיבות המתוארות בע"א 1054/98חוף הכרמל נופש ותיירות (1989) בע"מ נ' עמותת אדם טבע ודין אגודה ישראלית להגנת הסביבה, ובוודאי אין מדובר בפגיעה חמורה מן הסוג שיש בו כדי להתגבר על טענת השיהוי."

     

    עוד קבעה כי יש לקחת בחשבון לעניין זה כי באותו מקרה הוראות התכנית שחלה במקום (לבד מהתמ"א) לא היו ברורות וכן כי: "לא הייתה כאן התעלמות מהוראות התכנית או הפרה מכוונת של הוראות אלה".

     

    גם בפסק דין זה לא נדונה לגופה השאלה מהו הקו הגובה ממנו יש למדוד את קו המים העליון. אשר על כן, גם בשנת 2002 לא נקבע כי ככלל יש למדוד את קו המצים העליון מקו גובה 0.0, לא ע"י גוף תכנון ולא ע"י בית המשפט.

     

    שנת 2003

    ביום 22.9.03 החלו הדיונים בהצעת חוק שמירת הסביבה החופית בוועדת הפנים ואיכות הסביבה של הכנסת בהכנתו לקריאה שנייה ושלישית (כל הפרוטוקולים של הועדה ניתנים לצפייה ב- http://main.knesset.gov.il/Activity/committees/Pages/AllCommitteeProtocols.aspx.

     

    להלן אתייחס רק לאותם ישיבות בהן עלתה השאלה של מדידת הקו המפריד בין הים ליבשה, שיכונה להלן קו החוף או קו המים העליון כפי שהתייחסו אליו. יש להדגיש שוב כי על אף שקו זה כונה בשנות שונים במהלך הדיונים, עסקינן באותו קו עצמו.

     

    בהצעת החוק הממשלתית נקבע כי קו החוף יימדד מקו גובה 1.5 מ'. ההגדרה בהצעת החוק הייתה כדלקמן:

    "קו המים העליון הוא "קן המגע בין מפלס הים התיכון לשטח היבשתי של מדינת ישראל בגובה של 1.5 מטרים מעל לקו אפס של רשת האיזון הארצית המוגדרת בקורדינטות על ידי המרכז למיפוי ישראל".

     

    המטרה, על פי הנאמר בהצעת החוק, הייתה להשאיר רצועת חוף בת 300 מטר לטובת הציבור, כשבתוכה החילו על רצועה ברוחב מאה מטר מגבלות חמורות במיוחד, לרבות איסור בניה כמעט גורף. נושא מדידת קו החוף עלה כבר בישיבה הראשונה (פרוטוקול מס' 74 של ועדת הפנים ואיכות הסביבה של הכנסת ה-16 מיום 22.9.03) שם שהובהר כי על המדידה על פי החוק להיות מאד מדויקת. עוד נאמר, ע"י עו"ד דלית דרור, נציגת משרד המשפטים כי: "החוק משאיר תכניות קיימות בתקפן. יש הוראה בסיפא שאומרת שבביצוען יינקטו כל האמצעים כדי למנוע ולצמצם את הפגיעה הסביבתית. הפרשנות שלהן עשויה להשתנות במקום שיש יותר מדרך פרשנות אחת.". היינו, כאשר יש יותר מדרך פרשנות אחת לתכניות קיימות, הן יפורשו על פי עקרונות חוק החופים, הדברים נאמרו, בין היתר גם בהקשר לאופן מדידת קו החוף.

     

    אשר לקביעת קו המים העליון הבהירה גב' אילנה שפרן, עוזרת מנהלת מינהל התכנון במשרד הפנים כי הייתה ועדת מומחים שהמליצה על אופן המדידה, אל לדבריה הועדה למימי חופים (הועדה שקדמה לולחו"ף לפני חקיקת חוק החופים) לא אימצה את המלצות הועדה. גב' שפרן ציינה כי: "נעשתה פה חצי עבודה...נאמר פה כאילו הדברים הוסכמו ונקבעו". ח"כ יורי שטרן, שהיה ראש הועדה הדגיש לאחר דברים אלו כי: "מדידת קו המים חייבת להיות מוגדרת בצורה חד משמעית".

     

    היינו, גם בשנת 2003, ערב חקיקת החוק, הובהר ע"י האנשים המוסמכים ביותר לעניין במינהל התכנון, כי אין החלטה בדבר אופן מדידת קן המים העליון לפי תמ"א 13, לבד מהמלצות אותה ועדת מומחים.

     

    דיון נוסף בהצעת החוק נערך בוועדת הפנים ואיכות הסביבה ביום 18.11.03. בישיבה זו נערך דיון ממושך בהגדרת הקו התוחם בין המים ליבשה, ממנו נמדדת הסביבה החופית בה עוסק החוק. בוועדה הופיע גם נציג המרכז למיפוי ישראל, במסגרתו הוקמה וועדת המומחים. בשלב זה דיברו בוועדה על מדידת קו החוף מקו גובה 1.5, כפי שהמליצה וועדת המומחים (הדיון החל מעמ' 25 לפרוטוקול).

    עו"ד יהודה זמרת, יועץ משפטי במשרד הפנים ציין, באותו דיון, בשנת 2003: "היום יש לי תיק בבית המשפט שהשאלה בו היא מאיפה מודדים". ומהנדס העיר תל אביב, מר דן קייזר הבהיר שהעובדה שתמ"א 13 לא הגדירה את אופן המדידה היא הכשל המרכזי בה. לדבריו (בעמ' 28 לפרוטוקול):

    "אחת המכשלות הגדולות של תמ"א 13 הייתה קביעת הקו שממנו מודדים. שם הקו שהוגדר היה פני המים העליונים. אבל יש גאות, יש שפל, אנחנו לא יודעים מהם פני המים העליונים. ניסו לסגור את הפרצה בחוק הזה [חוק החופים המוצע]...למעשה היום קו האפס עובר בתוך המים...המרכז למיפוי ישראל הציעו לסגור את הפרצה הזאת לשנים רבות, כדי שלא יצטרכו למדוד במים, והציעו לקבוע 1.5מ' בפלוס. זה כבר ביבשה, להבדיל מקו אפס-אפס, שבהרבה מקומות נמצא במים."

    (הדגשה שלי – מ' א' ג').

     

    כלומר, עו"ד במשרד הפנים, המעורב באחד ההליכים בו נדונה שאלה זו, מבהיר בועדת הכנסת כי יש פרצה בהגדרת התמ"א, וכן הבהיר כי קו 0.0 אינו יכול להוות נקודת מדידה לקו פני המים העליון או לקו החוף, שכן מדובר בקו הנמצא רוב הזמן מתחת למים, ועל כן רצועת החוף שתמדד ממנו תהיה צרה ממאה מטר, עליהם מורים הן התמ"א הן החוק.

     

    עו"ד זמרת המשיך ותיאר את הבעיתיות (בעמ' 32 לפרוטוקול):

    "הבעייתיות של ההגדרה הנאותה והוודאית של קו החוף התעוררה במסגרת תמ"א 13. שם קבעו 100 מטרים מהחוף והתעוררו שאלות איך מודדים זאת. הרי החוף נע ונד, יש גאות ושפל, יש קיץ וחורף. המודד של היזם הגיע בזמן מסוים; המודד של הארגונים סביבתיים הגיע בזמן אחר. איש לא הצליח להגיע למסקנה מה השלב הקובע. ...ובסופו של דבר בית המשפט מגלגל זאת לפתחנו. הוועדה למימי חופים מינתה ועדה של כמה אנשי מקצוע כדי לקבוע זאת. בניגוד לאמור בדברי ההסבר כאן לא הייתה תמימות דעים בין חברי הוועדה. לא הייתה המלצה של הוועדה: נציגי משרד הפנים הסתייגו, נציגים אחרים אמרו דברים אחרים  היו דעות שונות בשאלה איך לקבוע את הקו, גם בגלל התוצאות של הקביעה של 1.5 מטרים בכל קו החוף...הוועדה לא קיבלה החלטה. ולמעשה מה שתקף היום, כל עוד לא היה שינוי בתוכנית, הוא הקו שבתמ"א 13. בשלב זה הוועדה החליטה שלא לקבוע קו חדש."

    (הדגשה שלי – מ' א' ג').

     

    היינו, בשנת 2003 עורך דין במשרד הפנים מבהיר בועדת הכנסת, המכינה את חוק החופים לקריאה שנייה ושלישית כי המועצה הארצית לתכנון ולבניה, באמצעות הועדה למימי חופים לא אימצה כל קו גובה למדידת קו פני המים העליון בתמ"א 13, אלא השאירה את הקו הלא מוגדר, שכל מודד מודד במועד אחר, על אף המלצות וועדת המומחים. דברים אלו עומדים בניגוד גמור לעמדת המדינה והועדה המקומית בהליך שלפניי, לפיה במשך שנים נקבע ע"י רשויות התכנון כי יש למדוד את קו המים העליון מקו גובה 0.0, והדברים מדברים בעד עצמם.

     

    מר ברוך פרצמן, מהמרכז למיפוי ישראל, הופיע לפני הועדה באותו מועד והבהיר את הדברים:

    "ב-1999 הייתה פנייה של הוועדה למי החופים למרכז למיפוי ישראל להקים ועדה שתבדוק מהו קו המים העליון בנוגע לתמ"א 13, וזאת כדי שיהיה אפשר להגדיר קו שממנו אפשר למדוד את ה-100 מטר שנקבעו בתמ"א 13. בוועדה שהתכנסה היו אנשים ממרכז למיפוי ישראל, המכון לחקר ימים ואגמים, המכון הגאולוגי, נציגים של אוניברסיטאות. הנושא נבדק. למעשה בדקנו מה המפלס שממנו יהיה אפשר להתחיל למדוד מרחקים או נקודות לאורך החוק בעתיד. האיזון הארצי הוא ממוצע של הגאות והשפל היומיים, ובחלק גדול משעות היממה הקו נמצא בתוך המים, הוא יכול להשתנות ולזוז; לכן החלטנו לקבוע את הקו שקרוב לחוף והכי פחות סביר שיהיה מושפע משינויי המפלס. את המפלס של 1.5 מטר קבענו על-פי כמה פרמטרים: 25 הס"מ הראשונים הם שינויי הגאות והשפל היומיים  למעשה זאת השפעה אסטרונומית ביחסים בין כדור הארץ, הירח והשמש. 75 ס"מ נוספים נובעים משינויי מזג אוויר, בעיקר סערות בחורף. למשל בשנה שעברה המפלס עלה לגובה של מטר אחד בסערות, נוסף על הגאות והשפל הרגילים. שני הנתונים הללו הביאו אותנו לגובה של מטר. לכך הוספנו את דברי המדענים על הפשרת קרחונים בקטבים. מדובר בעליית מפלס עולמית של 50 ס"מ במאה השנים הקרובות....הקו יוגדר על-ידי קואורדינטות כקו חד-חד-ערכי וממנו יהיה אפשר למדוד מרחקים. יהיה ברור מאיפה מתחילים ואיפה הקו מסתיים."

    (הדגשה שלי – מ' א' ג').

     

    היינו, גם המומחה שהשתתף בוועדת המומחים מעיד כי קו גובה 0.0 נמצא ברוב הזמן מתחת למים, ועל כן במרבית המקרים אם קו המים העליון ימדד מנקודה זו, רצועת החוף שתוותר לטובת הציבור, בניגוד מוחלט לכוונת התמ"א, וחוק החופים לאחריה, תהיה צרה, באופן משמעותי, ממאה מטר.

     

    מר זוהר לביא, נציג חברת החשמל, ציין כי המלצה זו של צוות המומחים לא אושרה בוועדה למימי חופים. ניר פפאי, מהחברה להגנת הטבע ציין כי הועדה לא דחתה את המלצת המומחים אך גם לא קבעה קו אחר (עמ' 31 לפרוטוקול).

     

     

    מר גבי גולן, נציג משרד ראש הממשלה וחבר המועצה הארצית לתכנון ולבנייה ציין כי וועדת המומחים הוקמה בעקבות הליכים משפטיים, אך הוסיף וציין כי המועצה הארצית לא קיבלה את המלצתה. לדבריו (עמ' 34 לפרוטוקול):

    "אני ממשרד ראש הממשלה וגם חבר המועצה הארצית לתכנון ובנייה. במועצה עסקנו בסוגיה הזאת זמן רב בעקבות שני בג"צים: באחד מהם קו המים עלה ובאחד מהם קו המים ירד  יש גם מקרים כאלה. במקרה של מגדלי חוף הכרמל בחיפה הייתה נסיגה של הים. הם טענו שם שהם מדדו. ואז מונתה ועדה. הוועדה הייתה גם במרכז למיפוי ישראל והיא הרצתה לפנינו שעות ארוכות. אני מבקש לומר: לא התקבלה עמדתם של המומחים, שבין היתר היו גם מאנשי המרכז למיפוי ישראל. לדוגמה, אנשי המרכז למיפוי ישראל טענו שצריך להסתכל 50 שנה קדימה; אבל צריך להחליט אם מאמצים זאת או לא. ...אני קורא את ההחלטה: "חברי הוועדה מברכים" וכן הלאה. אחר כך: "הוועדה לא שוכנעה בנחיצות של הוספת הגלים"  נושא של עליית הגלים  "ונד הרוח בגובה של 75 ס"מ לקריטריונים של קביעת מיקום קו המים. כמו כן תוספת של 50 ס"מ כנובע מציפיות העלייה ל-100 השנים הבאות מחייבת דיון..." וכן הלאה. לכן הוועדה החליטה להישאר עם ההגדרה הקיימת בתמ"א 13, שהיא לא טובה על דעת כולנו.... היא לא טובה מסיבה פשוטה מאוד: בית המשפט, בבואו לדון בשתי הסוגיות, חזר אלינו ואמר שהמדידה על-פי תמ"א 13 היא בעייתית. כלומר יש כאן גם החלטה שיפוטית.".

    (הדגשה שלי – מ' א' ג').

     

    כלומר, בניגוד לעמדת המדינה לפניי, הבהיר מי שהיה חבר המועצה הארצית, כי המועצה דנה ארוכות בהמלצות וועדת המומחים (המדינה לפניי טענה כי ההמלצות כלל לא נדונו ), אך לא התקבלו. מר גולן הבהיר מפורשות כי לא אומץ כל קו גובה אחר, גם זאת בניגוד לעמדת המדינה לפניי, וכי המועצה הארצית השאירה על כנה את ההגדרה הלא מדויקת של התמ"א, היינו, מדידה מקו המים בפועל, על אף הבעייתיות שבשיטת מדידה זו, עליה עמד גם בית המשפט. מר גולן הוסיף כי במועצה הארצית לאחר שנשמעו גורמים שונים: "התחלנו להתגבש סביב קו אפס-אפס פלוס 27 ס"מ" (עמ' 35 לפרוטוקול). כלומר קו אפס אפס לא רק שלא סוכם, אלא החלו להתגבש סביב קו אחר, אך בסופו של יום, כיון שלא הגיעו להסכמה על קו אחר, הותירו את ההגדרה כפי שהיא.

     

    מכאן שבשנת 2003 מתברר שלא רק שלא הוחלט על קו גובה 0.0 כקו ממנו יש למדוד את קו המים העליון על פי תמ"א 13, אלא שלדברי נציגי המדינה בוועדה והמומחים שהופיעו לפניה, אין מקום כלל ועיקר כי ימדדו את קו פני המים העליון מקו גובה 0.0, שכן קו זה נמצא מרבית הזמן מתחת לפני המים, כך שמדידת רצועת החוף ממנו, תביא לכך שרצועת החוף תהיה צרה ממאה מטר.

     

    שנת 2004

    ישיבת נוספת של ועדת הכנסת התקיימה ביום 19.1.2004. באותו מועד הבהירה ד"ר מיקי הרן, מנכ"לית המשרד לאיכות הסביבה כי מרכז מיפוי ישראל יגיעו להגדרה של קו עם קורדינטות שיהיה ברור וחד משמעי וכי הדבר לא יעכב את כניסת החוק לתוקף (עמ' 3 לפרוטוקול) . באותה ישיבה התייחס מהנדס העיר ת"א מר דני קייזר לקו פני המים העליון או קו החוף כקו הנמדד מנקודת גובה 1.5מ' (עמ' 31 לפרוטוקול).

     

    בישיבת הועדה מיום 10.5.04, דווחה גב' ולרי ברכיה, סמנכ"לית בכירה באשכול מדיניות ותכנון, במשרד להגנת הסביבה, על פגישה של הגורמים הנוגעים בקביעת נקודת המדידה של תחום החוף, לרבות המרכז למיפוי ישראל, נציג משרד ראש הממשלה, אדר' שמאי אסיף, ראש מינהל תכנון ואילנה שפרן ממשרד הפנים, נציגי עירית תל אביב ונציג החברה להגנת הטבע. (עמ' 6 לפרוטוקול):

    "בפגישה התייחסנו לשתי שאלות: מה צריכה להיות ההגדרה של קו החוף, איך למדוד אותו ומה הם הקשיים בתהליך המדידה של קו החוף. בהתחלה ניתנו הסברים על הבסיס לקביעת ההמלצה של ועדת המומחים שהיתה בזמנו לגבי הגובה של 1.5 מטרים וכן גם הסברים נוספים על קביעת קו החוף לפי ניסיון מיפוי במדינות שונות בעולם.

     

    סוכמו כמה נקודות, כמו שקו אפס-אפס לא מתאים להגדרה של קו החוף, כי היום הוא נמצא כל הזמן במים ולכן הוא לא קו חוף. בנוסף לזה יש קשיים במדידה שיכולים לגרום לאי ודאות לגבי הקו ולכן עדיף למדוד את הקו ביבשה ולא קו שהוא במים הרדודים.

     

    נקודה נוספת שסוכמה היא שאם אנחנו רוצים קו שמפריד בין חוף יבש לבין הים, אנחנו צריכים לקבוע שאותו קו חייב להיות בחוף היבש לפחות 50% מהזמן. זה אומר שאנחנו אומרים שזה לא חייב להיות חוף יבש כל דקה של השנה, גם בכל סערות החורף. זה משמעותי מבחינתנו כי הקו של 1.5 מטרים שנקבע בזמנו חושב על-פי בסיס שקו החוף היבש חייב להיות יבש כל הזמן, כולל בכל סערות החורף.....הדברים שאמרתי קודם הם דברים שהיתה לגביהם הסכמה. לא הגיעו להסכמה בשאלה אם לכלול הפרש גובה של חצי מטר שמתייחס לעלייה הצפויה של מפלס הים העולמי. היו כאלה שאמרו שנקבע את חוף הים כפי שהוא היום או על-פי תיעוד לשעבר והיו כאלה שאמרו שחייבים להכיר בתופעה הגלובלית של עליית מפלס הים בעתיד ולהכיר בזה שמטרת החוק היא גם להתייחס לחוף כשייך גם לדורות הבאים. על כך לא היתה הסכמה בין הנוכחים בישיבה אצלי ולכן אני מביאה את זה להכרעת הוועדה. ההמלצה של המשרד לאיכות הסביבה כתוצאה מהדיון היא להמליץ לוועדה לקבוע קו חוף שהוא מפלס של מטר מקו האפס...... המטר שאנחנו מדברים עליו צריך להיות יבש מעל 50% מהזמן. אנחנו יודעים שזה חייב להיות מעל 25 סנטימטר מעל האפס, אבל אנחנו לא יודעים בדיוק אם זה צריך להיות 25 או 75. לכן ההצעה שלנו היא ללכת על הממוצע - 50 סנטימטר. אנחנו חושבים שחייבים להתייחס לעלייה במפלס הים העולמי ואסור להתעלם מזה. לפיכך הוספנו את ה-50 סנטימטר הנוספים. אנחנו ממליצים לבטל את ה-50 סנטימטרים הנוספים שלגביהם היתה דרישה שהם יהיו יבשים בסערות החורף."

    (הדגשה שלי – מ' א' ג')

     

    היינו, הפשרה שהושגה לבסוף, הייתה מבוססת על השיקולים שיש לקחת בחשבון לעניין השינויים בגובה פני המים.

     

    רות רוטנברג, היועמ"ש של המשרד לאיכות הסביבה הבהירה גם היא בוועדת הכנסת כי לעמדת המשרד המדידה צריכה להיעשות מקו גובה של 1מ' (עמ' 8 בפרוטוקול). עו"ד רוטנברג הבהירה מדוע קו 0.0 לא יכול להיות קו פני המים העליון. לדבריה (עמ' 13 לפרוטוקול): "נקודת האפס-אפס נמצאת במים רוב רובו של הזמן ולכן אי אפשר למדוד משם." עוד הוסיפה (בעמ' 15) כי: " עמדת הממשלה הרשמית היא מטר וחצי."

     

    כלומר במאי 2004, נציגת המשרד לאיכות הסביבה מודיעה לועדת הכנסת הדנה בחוק החופים כי מוסכם גם על נציגי משרד הפנים, לרבות ראש מינהל התכנון אדר' שמאי אסיף, שקו גובה 0.0 לא יכול להיות הקו ממנו יימדד קו החוף, ותומכת זאת בעמדת היועצת המשפטית למשרד זאת, בניגוד גמור לטענת המדינה לפניי כי קו 0.0 נקבע כקו הקובע למדידת קו המים העליון לעניין תמ"א 13 ע"י מומחי התכנון.

     

    בישיבת הועדה מיום 8.6.04 חזרה עו"ד רוטנברג והדגישה כי לעניין הגדרת קו החוף, הדיונים שנערכו בעקבות חוק החופים וההסכמות עליהם עמדה בישיבה הקודמת, הם הפעם הראשונה שהרשויות הגיעו להסכמה בנושא זה. לדבריה (בעמ' 10 לפרוטוקול): "הוועדה המקצועית המיוחדת לענייני חופים לא הצליחה להגיע להסכמה במשך 20 שנה בנושא הזה [נקודת המדידה של קו החוף]...".

     

    בישיבת הועדה מיום 14.6.04 העלה משרד הפנים הצעה לפיה המדידה תהיה מקו 0.0, ויו"ר הוועדה שאל, כיון שמדובר היה בהצעה ממשלתית (עמ' 33 לפרוטוקול): "למה החלטתם שהספירה תתחיל מאפס ולא מ-1.5מ'...כאן [הכוונה לועדת הכנסת] הורדנו למטר". הצעה זו לא עלתה שוב בדיוני הוועדה.

     

    בישיבת הועדה מיום 21.6.04, (פרוטוקול ישיבה זו צורף כנספח א' לעמדת אדם טבע ודין מיום 28.5.15), ציין אדר' שמאי אסיף, עצמו, מי שהיה מנהל מינהל התכנון במשרד הפנים כי: "קו המים היא סוגיה קשה. לפי הנהוג והמקובל דובר בזמנו, בתמ"א 13 על קו המים העליונים, דבר שהיה קשה מאד לומר מהו והוא לא הוגדר אף פעם" (הדגשה שלי – מ' א' ג').

     

    כלומר, מנהל מינהל התכנון שהינו אדריכל, מומחה במקצועו, הסמכות העליונה מבחינה תכנונית, מצהיר לפני וועדת הכנסת בשנת 2004, כי קו המים העליון לעניין תמ"א 13 לא הוגדר מעולם.

     

    והוסיף, בעמ' 4:

    "אנחנו בסופו של דבר מתכנסים לאיזשהו מספר שהוא ימדד בגובה נוסף מעל האפס אפס הגיאודיטי הרגיל שהוא קיים ואפשר לסמן אותו בכל מקום ומקום, אבל כיוון שהאפס אפס הזה נמצא מתחת לפני המים העליונים לרוב הדעות, כיוון שרוב רובו נמצא בתוך המים, אנחנו מנסים להציע לוועדה מאיזה פלוס כמה זה ימדד".

     

    בתשובה לשאלות הבהיר אדר' שמאי אסיף את החשיבות בקביעת קו מדויק שטרם נקבע כמוהו (בעמ' 6 לפרוטוקול):

    "צריך להזהר בעניין [של קביעת קו החוף] שאם אנחנו מחילים הנחיות מאד דרקוניות באזור של אותם 100 מטר, ואנחנו רוצים להחיל אותם, ואם 100 מטר היום יהיה באופן משמעותי יותר רחוק לתוך היבשה ממה שהיה קודם, וכל מיני זכויות שנקנו וכל מיני דברים שגובשו ורצועות שכבר קיימות, לא באותן טעויות שאנחנו אומרים שהן קיימות. יש שתיים שלוש ארבע טעויות גדולות לאורך החוף שהן מאיימות עלינו...צריך ליצור מצב שאנחנו לא נזיז עכשיו, מפני שכל מטר שעולים או כל חצי מטר שעולים, יש לו ביטוי ב-50-30 מטר בתוך היבשה ואז זו בעיה. לכן, אנחנו רוצים להיות בעניין הזה זהירים.".

    (הדגשה שלי – מ' א' ג').

     

    ח"כ יורי שטרן, שהיה יו"ר הועדה דיבר גם הוא על עניין המחלוקות הנובעות מכך שקו המים העליון מעולם לא הוגדר (פרוטוקל ועדת הכנסת בעמ' 6): "אתה דיברת על המפה, ואנחנו גם פה הגענו למסקנה שבסופו של דבר חייבת להיות מפה שפשוט תפתור אחת ולתמיד את כל הסכסוכים לגבי איפה תחום תחולת החוק."

     

    בישיבת הועדה מיום 26.7.04 נדונה למעשה הצעה מתוקנת לאחר הערות שהכניסו משרדי הממשלה (על אף, שכאמור, מדובר היה בהצעת חוק ממשלתית). אחד התיקונים היה שקו החוף יימדד מגובה 0.75 מ' ולא מקו 1.5מ' כפי שקבעה ועדת המומחים וזאת כפשרה לאור כל השיקולים שהועלו לעיל.

     

    באותה ישיבה ניסה יו"ר הועדה לברר מדוע הוחלפה הנקודה ממנה יש למדוד, שהמומחים קבעו שעליה להיות 1.5מ', בנקודה של 0.75 מ'. זה הדיון שהתקיים (עמ' 11 לפרוטוקול):

    "היו"ר יורי שטרן:

    אני רוצה לשאול את המציעים; למה שיניתם את גובה הקו, וממה זה נמדד בסוף? התווכחנו פה אלף פעמים, מה קו אפס.

     

    אפרת אפק:

    דיברנו בזמנו על 1.5 מטר. משרד הפנים רצו שזה יהיה מקו האפס, ולכן הגענו לממוצע.

     

    חמי דורון:

    כמו בבזאר התורכי הידוע.

     

    אפרת אפק:

    יש בזה גם הגיון; לא הצלחנו להגיע להסכמה לגבי הגובה, האם להוסיף את החצי מטר שמדבר על עליית מפלס מי הים לדורות הבאים, מאיפה בדיוק למדוד. עשינו פה- -

     

    רשף חן:

     זה הרבה מאוד דורות באים.

     

    היו"ר יורי שטרן:

    וממה הוא נמדד?

     

    אפרת אפק:

    מ-75 ס"מ מעל נקודת האפס.....הגובה של 0.75 הופך להיות קו האפס שממנו מודדים את ה-100 וה-300 מטר.

     

    היו"ר יורי שטרן:

     ומה שדיברנו, שתצורף לזה מפה?

     

    שמאי אסיף:

    הנושא של מפה הוא דבר מצוין, הוא כרוך בזמן, צריך להזמין, לעשות, תקציב, אבל בעיקרון יש הסכמה."

     

    מר חיים סלברו מהמרכז למיפוי ישראל הבהיר את המונחים שיש לקבוע (שם בעמ' 12 לפרוטוקול):

    "מה שכתוב כאן הוא קו שמוגדר ספרותית, אבל לא קו מקצועי. לא כתוב ממה האפס הזה. לא כתוב פה ממה מוגדר ה-0.75. למעשה אין פה קו מוגדר מקצועית, ולא יהיה לעולם קו חוף, לפי הצעת החוק הזאת.....קודם כל, שייקבע דיון בפרק זמן של שנה-שנתיים, שמרכז מיפוי ישראל יקבע את הקו, ועד אז קובעים 0.75 מול פני הים הממוצעים - המשמעות שלו זה 62 ס"מ מעל האיזון הארצי. רוצים 62 ס"מ מעל האיזון הארצי? אפשר. 75 ס"מ מעל האיזון? גם אפשר. צריך לקבוע מונח מקצועי שילך לבית משפט.

    הגורם הקובע; אם מגדירים צריך שתהיה למישהו במדינה אחריות כוללת של קביעת קו החוף, אחרת לא יהיה. לפי מה שמוגדר כרגע, יכול גם מודד מוסמך למדוד את הקו, אבל המודד המוסמך צריך להיות מבוקר על ידי מישהו, וחוץ מזה צריך לקבוע שיהיה מבוקר על ידי המרכז למיפוי ישראל, וצריך לקבוע, כדי שלא יהיה כל פעם יזם, קטע קטן..."

     

     

    בישיבה אישרה הועדה את הנוסח הבא: "קו בגובה 0.75 מטר לאורך חופי הים התיכון מעל נקודת האפס של רשת האיזון הארצית, כפי שיימדד על ידי מודד בעל רשיון כהגדרתו בפקודת המדידות ולפי פקודה זו".

     

    בישיבה מיום 1.8.04 – ביקש המרכז למיפוי ישראל לתקן את ההגדרה כדי שתהיה מדויקת יותר (עמ' 6 לפרוטוקול). על פי ההצעה ההגדרה תהיה:

    " 'קו החוף' – קו, מוגדר בקואורדינטות ומסומן על מפה, בגובה 0.75 מטר מעל אפס האיזון הארצי (גובה אפס אורתומטרי), לאורך חופי הים התיכון, כפי שייקבע על-ידי מפ"י ויפורסם ברשומות תוך שנה ממועד חקיקת חוק זה ועד לאותו מועד כפי שיימדד על-ידי מודד בעל רשיון, כהגדרתו בפקודת המדידות (ולפי פקודה זו);"

     

    מכל האמור לעיל ברור לחלוטין כי עד שנת 2004, קו המים העליון לעניין תמ"א 13 לא הוגדר כקו גובה מסוים, וההגדרה נשארה כפי שהיא, היינו לפיה כל מודד ימדוד את קו המים בפועל בזמן נתון, הגדרה שהיא בעייתית לכל הדעות. עוד עולה מכל האמור לעיל כי הן המומחים, הן נציגי משרד הפנים הסכימו כי לא ניתן למדוד את הקו המפריד בין הים ליבשה (בין אם הוא מכונה קו המים העליון לצורך תמ"א 13, ובין אם קו החוף, לצורך חוק החופים) מקו גובה 0.0, שכן מדובר בקו המצוי רוב הזמן בתוך המים, ומותיר בפועל רצועת חוף צרה מ-100 מטר (היכולה להגיע עד 75מ' בלבד).

     

    בשנת 2004 נכנס לתוקף חוק החופים המגדיר את קו החוף, בעקבות הפשרה שהושגה, כקו הנמדד מקו גובה 0.75מ'. יש לציין כי לבסוף הוגדר קו החוף, לאחר שנמדד מקו גובה 0.75, סומן על מפה ופורסם ברשומות, כך שכיום זו גם הדרך המדויקת והיעילה ביותר למדוד קו זה.

     

    מדיוני הועדה עולה כי איש מהמשתתפים לא העלה על דעתו כי לאחר הפשרה שהושגה, ימדדו את קו המים העליון כהגדרתו בתמ"א 13 באופן שונה מהאופן עליו סוכם בחוק החופים, שכן לכל המשתתפים היה ברור כי מדובר באותו עניין עצמו, לאותו צורך עצמו, כשכל הדוברים חזרו והדגישו את הצורך בקוהרנטיות, את העובדה שההגדרה בתמ"א אינה ברורה דיה, ואת העובדה שלו ימדד הקו מקו גובה 0.0 תסוכל מטרת התמ"א והחוק גם יחד. בהמשך אכן היו מקרים בהם בפועל נמדד קו המים העליון מקו 0.0, אך לא ברור מדוע נעשה הדבר, ומדוע טענה המדינה באותם מקרים כי כך סוכם ע"י מומחים בתחום התכנון.

     

    שנת 2006

    בשנת 2006 ניתן פסק הדין בעע"מ 2273/03 אי התכלת שותפות כללית נ' החברה להגנת הטבע (פורסם בנבו, 2006), שוב דיון בנושא מגורים פרטיים בדירות שנמכרו כדירות נופש במרינה, בסיומו התקבלה עמדת החברה להגנת הטבע ונאסר שימוש פרטי למגורים, להבדיל משימוש בדירות כיחידות מלונאיות. גם כאן אין מדובר במדידת קו המים העליון אולם גם כאן בית המשפט עומד על שמירת החוף לטובת הציבור ברוח תמ"א 13 וחוק החופים.

     

    שנת 2010

    בשנה זו ניתן פסק הדין בעניין מפלגת הירוקים, אליו הפנו המשיבות כאסמכתא נוספת לכך שבית המשפט קבע שאין להחיל את הגדרת חוק החופים לעניין קו החוף על הגדרת קו המים העליון לעניין תמ"א 13, ולא היא. באותו עניין, נדונה בנייתה של מעלית שתאפשר גישה לחוף הים בהרצליה ממפלס הרחוב וגשרון להולכי רגל כחלק מעבודות לפיתוח הטיילת והנגשת חוף הים לנכים. העותרת טענה שם כי הבניה היא בתחום 100 המטרים המיועד לחוף ים ועל כן אסורה. שם נקבע (חברתי כב' השופטת רות רונן) כי העתירה הוגשה בשיהוי, אך בית המשפט התייחס גם לטענות הצדדים לגופו של עניין. בראש ובראשונה נקבע כי כל ייעודה של המעלית הוא להנגיש את חוף הים לנכים ואוכלוסיות אחרות שיש להן קושי לרדת ולעלות מדרגות רבות מחוף הים למפלס הרחוב, ועל כן מתאימה המעלית גם לייעוד הבנייה בתחום 100מ' המוגדרים כחוף ים. נקבע כי: "בניית המעלית והגשרון נושא העתירה, לא נועדו אלא לשרת את המטרה העיקרית העומדת מאחורי תמ"א 13 – מתן אפשרות לציבור כולו ליהנות מחופי הים, שהם משאב ציבורי ולא פרטי". לאור זאת, היה פחות חשוב בהקשר זה היכן מסתיים תחום מאת המטרים המוגדר בתמ"א 13.

     

    אמנם נקבע בפסק הדין כי החלטת ועדת הערר לפיה חוק החופים לא שינה את הוראות התמ"א בעניין מהותי שיש לו השלכה קניינית, כיון שלא התייחס לכך במפורש הינה סבירה. אך, השופטת רונן הוסיפה וקבעה כי היה מקום להגיע להסדר חקיקתי קוהרנטי. ערעור על פסק הדין נמחק בהסכמת הצדדים.

     

    אין מחלוקת כי חוק החופים לא התייחס לתמ"א 13, ולא שינה את ההגדרות בה. אולם, כפי שעולה מהדיונים שנערכו בהצעת החוק, כל גורמי התכנון, לרבות ראש מינהל התכנון בכבודו ובעצמו, הבהירו כי אין למדוד את קו המים העליון לפי התמ"א מקו גובה 0.0, וכן הבהירו קן המים העליון המופיע בתמ"א 13 הוא אותו קו עצמו הנדרש לצורך תיחום הסביבה החופית בחוק החופים, היינו, הקו המפריד בין הים ליבשה.

     

    מכל מקום, כיון שהשופטת רונן קבעה כי גם אם מדובר בתחום 100 המטר מדובר במתקן שניתן להתקין על החוף, דבריה נאמרו למעלה מן הצורך, ובשולי פסק הדין. בוודאי שלא ניתן לטעון כי בפסק דין זה קבע בית המשפט כי יש למדוד את קו המים העליון מגובה 0.0.

     

    ביום 8.11.2010, ניתן פסק דין בעת"מ 7486-09-10 אגודה ישראלית להגנה על הסביבה נ' ועדה מקומית לתכנון ובניה נתניה, בו דחה כב' סג"נ, השופט אילן שילה, עתירה מנהלית בהקשר של מדידת קו המים העליון בחוף נתניה (. העתירה נמחקה בהעדר תצהיר ומצהיר וכן בשל שיהוי. עם זאת כב' השופט אילן שילה הוסיף: "אכן ראוי היה שהמועצה הארצית, לפי חוק התכנון והבנייה, תראה לתאם ולהתאים את הוראות תמ"א 13 באשר למדידת החוף, עם הוראות שמירת הסביבה החופית.".

     

    על פסק הדין הוגש ערעור (עע"ם 9503/10). ביום 1.8.12 ניתן פסק הדין בערעור (הרכב כב' השופטים ע' ארבל, ח' מלצר ונ' סולברג). הערעור התקבל, שכן נקבע כי למערערים לא הודע על התכנית ונמנעה מהם האפשרות להתנגד. לגוף העניין קבע בית המשפט כי: "לגופו של עניין נטענו טענות רציניות שמחייבות בחינה מעמיקה. מצדנו, איננו נוקטים עמדה כלל וכלל בנושא שלגוף העניין, לבד מאמירתנו כי הוא מחייב עיון ודיון, לאחר מיצוי הדיון בנושא המקדמי.". בעקבות קבלת הערעור התקיים דיון נוסף בעתירה ביום 24.9.12 לפני כב' סג"נ, השופט א' שילה. בעקבות הדיון הגיעו הצדדים להסכמה, שקיבלה תוקף של פסק דין, ולפיה: "המשיבים מתחייבים כי לא יוקם בניין פרטי כלשהו במרחק 100מ' מקו גובה 0.75, כהגדרתו בתוספת השנייה לחוק התו"ב." כן נקבע כי התכניות יוחזרו לבחינת הולחו"ף.

     

    כאן דווקא מדובר על מקרה ספציפי בו סוכם על מדידה מקו גובה 0.75.

     

    עוד בשנת 2010 - ביום 7.12.10 נשלח מכתב מהועדה המחוזית תל אביב לאדם טבע ודין (נספח ו' לעמדת אדם טבע ודין מיום 28.5.15) בנוגע לכלל המלונות שאושרו לבנייה בחוף בת ים. בין השאר ציינה הוועדה כי: "תכניות הבינוי תואמות את תמ"א 13, ובכלל זה שאין ה כוללות בינוי בתחום 100 מ' (הכוונה היא לאיסור בנייה מכוח תמ"א 13, הנמדד בהתאם לתמ"א מקו ה-00)" הועדה הפנתה לעניין זה לפסקי הדין בעניין הולידיי אפרטמנטס ומפלגת הירוקים. כפי שהובהר לעיל, בשני מקרים אלו לא קבע לא מוסד תכנוני ולא בית המשפט כי יש לקבוע את קו המים העליון מקו גובה 0.0.

     

    הנה גם בשנים 2010-2012 לא נקבע כי יש למדוד את קו המים העליון מקו גובה 0.0, ודווקא בפשרה אליה הגיעו רשויות התכנון בעניין נתניה נקבעה המדידה דווקא מקו גובה 0.75 כאמור בחוק החופים.

     

    שנת 2013

    ביום 1.1.13 החליטה המועצה הארצית לתכנון ולבנייה על הכנת תמ"א 1 - תכנית מתאר ארצית רחבת היקף הבאה לשלב את תכניות המתאר הארציות הקיימות ובתוכה גם פרק החופים האמור להחליף את הוראות תמ"א 13.

     

    ביום 3.6.13 פורסם מחקר של מרכז המחקר והמידע של הכנסת בנוגע לשמירה על הסביבה החופית בישראל. המחקר סוקר את הסדרת מדיניות השמירה על הסביבה החופית (בעמ' 3):

    "בעשור האחרון חלו בישראל שינויים ברמת המודעות ללחצים הסביבתיים הגוברים על החופים וכן בעקרונות המנחים את מוסדות התכנון בדבר פיתוח הסביבה החופית. מדיניות התכנון החדשה קיבלה ביטוי בשורה של חוקים ובתוכניות מתאר. בשנת 2004, הוקמה הוועדה לשמירת הסביבה החופית (ולחוף) מתוקף חוק שמירת הסביבה החופית התשס"ד-2004 (חוק זה יידון בהמשך). הוועדה מופקדת על שמירה ואיזון בין שיקולי התכנון לבין הערך של השמירה על הסביבה החופית"

     

    הדוח סוקר את תכניות המתאר החלות על סביבת החוף, את חוק החופים ואת התיקונים שנערכו בחוק התכנון והבניה במסגרת חוק החופים, לרבות הקמת הולחו"ף. לעניין חוק החופים נאמר כך:

    חוק שמירת הסביבה החופית, התשס"ד-2004 הוא כלי עיקרי בצמצום הפגיעה בסביבה החופית. החוק מעגן את הוראות תמ"א 13 לעניין הים-התיכון, ומגדיר שני תחומים גאוגרפיים, אליהם צריכים להתייחס גופי התכנון. "הסביבה החופית"- היא תחום של 300 מטר שיימדד מקו החוף של הים התיכון לכוון היבשה, ואילו "תחום חוף הים" הינו תחום של 100 מטרים שיימדד מקו החוף לכוון היבשה וכן התחום שיימדד מקו החוף לכוון הים עד לקו עומק מים של 30 מטרים בתוך הים או עד למרחק של 1 מיל ימי, לפי הרחוק מקו החוף שביניהם. על פי החוק לא תופקד ולא תאושר תכנית החלה בתחום הסביבה החופית או חלק ממנה, אלא לאחר קבלת אישור הולחו"ף"

     

    אמנם אין מדובר במסמך בעל תוקף סטטוטורי, אולם, למחברי המחקר, שבחנו את הרקע לחקיקת חוק החופים היה ברור, כמו לכל המשתתפים בדיוני וועדת הכנסת, כי חוק הסביבה החופית עיגן בחקיקה את הוראות תמ"א 13, על אף שהיא אינה נזכרת בדו"ח. היינו, כי מאותה עת מובן כי קו החוף, הקו המפריד בין הים ליבשה, וממנו יש למדוד רצועה בת 100 מ' הן לצרכי תמ"א 13, הן לצרכי חוק החופים, יימדד מאותה נקודה עליה סוכם, זאת לאור עקרונות חוק החופים והמגמה להגביר את השמירה על החופים והנגשתם לשימוש הציבור. היינו, על אף שחוק החופים אינו מוחל במפורש על התמ"א ומחריג תכניות קודמות, הרי שבהעדר הסכמה או קביעה אחרת של המועצה הארצית לתכנון ובנייה, ולאור דברי מנהל מינהל התכנון בוועדה, לפיה ראוי לקבוע קו קבוע, יש למדוד את קו המים העליון באותו אופן בו ימדד קו החוף על פי חוק החופים.

     

    עוד בשנת 2013 עסק שוב מבקר המדינה בנושא שמירת החופים (דו"ח מבקר המדינה בעניין השמירה על החופים מיום 8.5.13, ניתן לצפייה ב-http://www.mevaker.gov.il/he/Reports/Report_114/b738c98f-c91b-4241-ad2e-75232b7d98bf/7936.docx). בפתח הדו"ח נאמר כך:

    "בשל שינוי המדיניות בנושא השמירה על הסביבה החופית בדק משרד מבקר המדינה במינהל מקרקעי ישראל ובמינהל התכנון שבמשרד הפנים את סדרי האישור של מיזמי פיתוח של תכניות ישנות שחוק שמירת הסביבה החופית התשס"ד-2004 אינו חל עליהן. בדיקות השלמה נעשו במשרד התיירות ובמשרד להגנת הסביבה.... חלק מהמיזמים שנבדקו מן השנים האלה הם פירות של תכניות שהתיישנו זה מכבר והיה צורך לחדשן. הבדיקה נעשתה בחודשים פברואר עד אוגוסט 2012 והתמקדה במינהל התכנון אשר במשרד הפנים, במינהל מקרקעי ישראל (להלן - ממ"י) וברשויות המקומיות הרלוונטיות. בדיקות נוספות נעשו במשרד התיירות ובמשרד להגנת הסביבה. בין השאר נבדק אם מוסדות התכנון וממ"י, הפיקו לקחים בעקבות פרסומו של דוח מיוחד של מבקר המדינה משנת 2009 בדבר הקמת כפר נופש בחוף פלמחים (להלן - דוח פלמחים)."

     

    המבקר מתייחס לתוכניות שהמועד לביצוען עבר ולחוסר ההתייחסות של מנהל התכנון ומנהל מקרקעי ישראל לשינוי מדיניות השמירה על הסביבה החופית שהחל בשנות השמונים של המאה הקודמת ונמשך עד לעשור האחרון במהלכו חלו שינויים רבים נוספים בחקיקה. זאת, במטרה להגביר את ההגנה על החופים מפני יוזמות נדל"ניות שעלולות לפגוע בהם, גם במישור האקולוגי וגם במישור של שמירת החופים פתוחים למען הציבור והדורות הבאים.

     

    המבקר ציין בדו"ח כי יש לבחון את התכניות הקיימות ברוח החקיקה החדשה גם אם חקיקה זו אינה חלה עליהם ישירות. על פי הדו"ח, בינואר 2013 ציין מנהל מינהל התכנון כי המינהל שוקד על הכנת תמ"א חדשה ש"תשקף את תפישת התכנון העתידית ואת צרכיו השונים של המרחב" או עדכונה של תמ"א 13" (ראו: דו"ח המבקר בעמ' 444, 449).

     

    המבקר מסכם כך:

    "לעיתים תכניות אינן תואמות לצרכים החדשים ולראייה התכנונית החדשה, משום שמאז הכנתן חלו שינויים חקיקתיים והתגבשו תובנות חדשות. הדברים נוגעים גם לפיתוח רצועת החוף בישראל, שכן בשנים האחרונות חלו שינויים במדיניות הפיתוח באזור ובחקיקה בנושא, ששיקפו את הרצון להגן על הסביבה החופית. לנוכח זאת על מועצת ממ"י והנהלתו ליזום דיון מקיף במדיניות הראויה בנושא פיתוח הסביבה החופית, ובפרט במקרים שבהם התכניות השונות פוגעות באינטרס הציבור בתחום זה ויש להתאימן לרוח השינויים שחלו מאז הוכנו. אולם מועצת ממ"י והנהלתו לא עשו כן, אף שהדבר התבקש, גם לנוכח פרסום דוח מבקר המדינה על חוף פלמחים משנת 2009. מן הראוי כי במסגרת המכרזים לשיווק קרקע עליה חלות הוראותיהן של תכניות ישנות על חוף הים, מגמת החקיקה החדשה תשמש לממ"י עקרון מנחה שיבטיח שמירה על הקרקעות ופיתוח האזור לטובת כלל הציבור.

    על מוסדות התכנון לקבוע אמות מידה מפורשות בנוגע למשך תקפותה של תכנית מאושרת, וכמו כן עליהם לקבוע אם יש צורך מדי פעם בפעם לחזור ולבחון את מידת תקפותה של תכנית שגובשה לפני שנים, לנוכח השינויים שחלו מאז נקבעה.".

    (הדגשה שלי – מ' א' ג')

     

    בדו"ח מתייחס המבקר לתוכניות הבנייה המיועדות לתיירות ונופש בחוף הכרמל ובבת ים הממוקמים לאורך חופי הים התיכון. המבקר התייחס במפורש להיתר הבניה שניתן למלון סאן נשוא העתירה שלפניי. על פי הדו"ח (עמ' 455):

    "בבדיקה שנעשתה בוועדה המקומית בת ים נמצא כי בהיתר הבנייה שהוציאה הוועדה המקומית לחברה ב-26.10.10 לא צוין כי על המלון לפעול בשיטת ה-LEASE BACK אף שהדבר נקבע בתכנית המפורטת ולכן נמנע מהוועדה המקומית לפקח על ניהולו כנדרש בחוק התכנון והבנייה. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לעגן את התנאים המיוחדים בהיתר הבנייה.".

     

    על פי הדו"ח, הוועדה המקומית לתכנון ובנייה בת ים מסרה למשרד מבקר המדינה כי היא תתקן את היתר הבנייה האמור כמו כן ציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2012 כי מלון סאן הוא הראשון מבין שלושה העתידים להיבנות בקרבת חוף הים. אמנם העניין אינו נוגע למרחק מקו המים, אולם הבאתי זאת למען שלמות התמונה ובכדי להראות, שהיתר הבניה עצמו לא הוצא כדין, והמשיבות, שטענו לחוסר ניקיון כפים של העותרת, לא טרחו לציין עניין זה.

     

    עוד בשנת 2013 - ביום 3.12.13 נערך דיון במועצה הארצית לתכנון ובניה, בין השאר בנוגע לתמ"א 13/4 לחופי מחוז ת"א (הפרוטוקול שאושר בישיבת המועצה מיום 7.1.14, צורף כנספח י' לנייר העמדה של אדם טבע ודין מיום 28.5.15). בסעיף 9 לפרוטוקול נדונה שאילתא שהוגשה בנושא תמ"א 13/4 (שהוצעה בשנת 2001 ובה הוצע לקבוע את קו המים כקו גובה 0.0) וזה נוסח השאילתא:

    "בשנים שעברו עלה הצורך בעדכון תמ"א 13 בחופי מחוז ת"א, בין השאר בשל אי התאמות לתמ"מ 5 והצורך בהרחבתה אל תחום הים. המועצה הארצית החליטה להעביר את התכנית להערות הועדות המחוזיות בשנת 2005, ובהמשך לכך, החליטה בשנת 2008 לפרסמה גם להשגות הציבור. לתכנית התקבלו מאות הערות והשגות שנשמעו ע"י החוקר אדר' דני רז. הולתנ"ע דנה בתכנית במספר ישיבות בשנת 2011 והמליצה שתכנית מתוקנת תועבר למועצה הארצית. התכנית שובצה לסדר היום של המועצה הארצית בתאריך 16.10.12, אך הורדה מסדר היום ומאז לא שובצה לדיון. לאחרונה דנו הולתנ"ע והולחו"ף בתכנית המתאר לתל אביב יפו (תא/5000) ובדיונים אלה עלה יחסה לתמ"א 13/4 שטרם אושרה. מבקש לדעת:

    *מדוע ירדה התכנית מסדר היום של המועצה הארצית ומתי תשובץ לדיון מחדש.

    *כיצד רואים מינהל התכנון ולשכת התכנון המחוזית ת"א את היחס בין תמ"א זו לתמ"מ 5?

    * אילו מבין תכניות המתאר הארציות לחופים יוכנסו לתמ"א 1?"

     

    התשובה שניתנה הייתה כי לתיקון לתמ"א הוגשו הסתייגויות רבות ומינהל התכנון שוקל אותה מחדש. מנהלת מינהל התכנון אמרה בדיון במפורש, לאור תלונות חברי המועצה כי התמ"א לא הובאה לדיון כי "תמא 13/4 אינה בתוקף" וכי תמ"א 13 היא זו שבתוקף כל עוד לא שונתה. אשר לתמ"א 1 הובהר כי: "בעת הדיונים בתמ"א 1 לנושא החופים, תישקל השאלה אילו תכניות מתאר ארציות לחופים ייכללו בה, ובאיזה אופן. תמ"א 1 מקודמת תוך שיתןף הדוק של הולתנ"ע, שתוכל להתייחס לנושא בעתיד".

     

    הנה כי כן בשנת 2013, העיר מבקר המדינה על כך שהרשויות לא עושות די ולו כדי לפרש תכניות ברוח חוק החופים, ומוסדות התכנון הבהירו כי לתמ"א שהציעה למדוד את קו החוף כקו גובה 0.0, הרבה לפני חקיקת חוק החופים הוגשו הסתייגויות רבות והיא נגנזה, כשבמקומה מקדמת המועצה הארצית את תמ"א 1, שכפי שנראה מגדירה את קו החוף כהגדרתו בחוק החופים (כנמדד מקו גובה 0.75). כך, גם בשנת 2013 לא נקבע לא ע"י גוף תכנוני ולא ע"י בית המשפט כי יש למדוד את קו המים העליון כקו גובה 0.0.

     

    שנת 2015

    בשנת 2015 ניתן פסק הדין בעניין גואטה במחוזי, שהוגשה ע"י אחת מהעותרות שהגישה בשעתו את העתירה שלפניי (ונמחקה לבקשתה מאוחר יותר), בעניינו של מלון אחר הנמצא בסמוך. בעניין זה נדחתה העתירה בשל שיהוי, תוך שבית המשפט מציין שהשאלה של נקודת המדידה לצורך התמ"א לאחר חקיקת חוק החופים לא הוכרעה באופן מובהק בבית המשפט העליון, אך נקבע כי גם פרשנות לפיה נקודת המוצא היא 0.00 היא פרשנות סבירה, ועל כן אין מדובר באי חוקיות הגוברת על טעת השיהוי. על פסק הדין הוגש ערעור. בית המשפט העליון דחה את הערעור (עע"מ 6732/13, פסק הדין מיום 1.2.15). בית המשפט העליון קבע כי כיון שמדובר בפרשנות סבירה אין בכך כדי לדחות טענת שיהוי. עם זאת, כפי שציינתי בפתח הדברים, כב' השופט עמית קבע כי אינו קובע מסמרות בעניין כיון שלא הונח לפניו כל החומר הנדרש, בין היתר לעניין הרקע לחקיקת חוק החופים.

     

    ביום 25.5.15 נדחתה בקשה לדיון נוסף של המערערת על פסק הדין (דנ"מ 1175/15 ניצה גואטה נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה (פורסם בנבו,2015). כב' הנשיאה מ' נאור קבעה כי בפסק הדין מושא הבקשה לא הייתה הפרה חמורה של שלטון החוק, המצדיקה דיון בטענות המערערים חרף השיהוי הכבד שנפל בהגשת העתירה. כיון שכך, השאלה העקרונית האם יש בהוראות חוק החופים כדי להשפיע על יישום או פרשנות המונח "קו המים העליון" בתמ"א 13 נותרה בצריך עיון, ועל כן אין מקום לדיון נוסף.

     

    כפי שעולה מהאמור לעיל גופי התכנון לא קבעו כי יש למדוד את קו המים העליון מגובה 0.0, ולהפך, ראש מינהל התכנון ונציג וועדת המומחים הבהירו בוועדת הכנסת כי אין זה סביר למדוד את קו המים העליון מקו זה שכן התוצאה תהיה שלא ייושם החוק שקבע כי תיוחד לציבור רצועת חוף בת 100 מטר.

     

    שנת 2016

    ביום 5.4.16 אישרה המועצה הארצית לתכנון ובנייה את פרק החופים בתמ"א 1, המבטל את תמ"א 13. פרק החופים, כפי שיפורט להלן, מפנה להגדרות חוק החופים, היינו רצועת החוף בה אסורה בניה, תמדד מקו גובה 0.75.

     

    ביום 5.7.16 נערך דיון במועצה הארצית לתכנון ולבנייה בו הוחלט להפקיד את תמ"א 1 להערות הועדות המחוזיות (פרוטוקול ועדה 597 ניתן לצפייה באתר ממשל זמין). נציגת העותרת, גב' חנה קופרמן הייתה גם היא בישיבה (בטעות נרשם שמה כחנה גוברמן, עמ' 18 לתמליל), ושאלה כיצד מודדים את רצועת החוף על פי תמ"א 1. גב' קופרמן התיחסה במפורש לקו גובה 0.0 ולקו גובה 0.75, ושאלה מאיזה קו גובה ימדדו את רצועת החוף המוגנת. מר אביגדור יצחקי, יו"ר הוועדה משיב לה כי"קו החוף הוא כהגדרתו בחוק שמירת הסביבה החופית 0.75". גב' קופרמן מוסיפה ושואלת מה יהיה הדין לגבי תכניות ישנות שקיבלו אישור לפני שנת 2004 (היינו לפני חקיקת חוק החופים). תשובתו של מר יצחקי: "תמ"אות ישנות שהן מ-2004 לא נבנו עד היום, נדמה לי כבר פג התוקף שלהן בחלקן." אולם מר נתן אלנתן סתר את דבריו והבהיר כי: "תכניות בתוקף לא מתבטלות". לאחר דברים אלו מבהירה גב' קופרמן כי לא קיבלה תשובה לשאלתה, וגב' בינת שוורץ-מילנר משיבה (בעמ' 21 לפרוטוקול): "כל ההגדרות הקשורות לחופים בדיוק ההגדרות של חוק שמירה על הסביבה החופית. לא סטינו מהן כהוא זה. לגבי תכניות ישנות שמאושרות ונמצאות בתחום ה-100מ' בתחום חוף הים. אנחנו השארנו אותן בתוקפן ולא פגענו בהן אבל הן יהיו מחויבות להגיע לאישור המועצה הארצית לפני שמבצעים". גב' קופרמן מתעקשת ושואלת מה קו הגובה ממנו ימדד קו החוף בתכניות ישנות, ומר יצחקי משיב ( עמ' 22 לפרוטוקול): "הן כבר תכניות מאושרות. הקווים שלהם כבר סומנו. ואם הן עומדות בהוראות הגמישות, הן יכולות להיות ממומשות, ואם לא, אז לא יוכלו להתממש."

     

    היינו, לא ניתנה תשובה לגבי אותן תכניות שאושרו בין שנת 1983 לבין שנת 2004, ועל פי חוות דעת אדם טבע ודין אין בהם התייחסות לקו 0.0 או תשריט מדידה. זוהי השאלה שלפניי, ובניגוד לטענות המדינה היא לא הוכרעה.

     

    אכן, כפי שהבהירו נציגי המועצה הארצית בדיון, לפי הוראות התכנית (הנוסח לאותה עת צורף כנספח להודעת אדם טבע ודין מיום 24.8.16)., בפרק החופים, לעניין מדידת קו המים או קו החוף נקבע כי מטרות הפרק הינן:

    "א. שמירת ערכים טבעיים, נופיים ותרבותיים של תחום חוף הים ומכלולי חוף.

    ב. איסור שימושים שאינם נדרשים לקרבת חוף ים והוראות לפעולות ושימושים נדרשים בחוף, לצרכי פנאי, תיירות, ספורט וחינוך ימי.

    ג. קביעת הוראות שיאפשרו הקמת תשתיות חיוניות בסמיכות לים ותשתיות המגיעות מהים"

     

    בפרק זה מוגדרת הסביבה החופית: "כהגדרתה בחוק שמירת הסביבה החופית, תשס"ד-2004; קו החוף הוגדר: "כהגדרתו בחוק שמירת הסביבה החופית, תשס"ד-2004", ותחום חוף הים הוגדר: "תחום 100 מטרים מקו החוף לכיוון היבשה וכן התחום שבין קו החוף לקו המגע בין היבשה למים"

     

    עקרונות התכנון בחוף הים הינם:

    "א. חוף הים הוא "נחלת הכלל".

    ב. שמירה על הערכים הנופיים והאקולוגיים ערכי המורשת והארכאולוגיה של החוף והים, לצד עידוד שימושים ופעילויות המותרים על פי תכנית זו, התומכים בתפקודי החוף כמקום מפגש חברתי, וכמרחב בריאות, ספורט ופנאי.

    ג. רציפות לאורך החוף ומעבר חופשי ונגיש לציבור. שמירת צירים פתוחים ניצבים אל החוף. הנגשה מירבית של החוף לציבור.

    ד. בתחום חוף הים תיאסר בנייה למעט השימושים והמבנים המותרים לפי תכנית זו"

     

    בהמשך נקבע (בסעיף 4.1) כי בתחום חוף הים תיאסר כל בניה למעט לשימושים הנדרשים לטובת הציבור כגון הנגשה, טיילת חוף, מתקני חוף וספורט ימי. בקו הבינוי הראשון בעורף החוף תנתן עדיפות לשימושים כמו מלונאות , תיירות, בילוי ופנאי, לצד מגורים, מבני ציבור ושטחים פתוחים.

     

    תמ"א 1 ממשיכה וקובעת בפרק 13 מהם התנאים בהם ניתן לחרוג מהוראות אלו ( סעיף הגמישויות) ולפיו:

    "על אף האמור בפרק זה רשאי מוסד תכנון לאשר בניה בתחום חוף הים באחד מן המקרים הבאים ובלבד שהתקבל אישור הולח"וף:

    13.1.1 תכנית בתחום יישובבשטח הבנוי כדין או בשטח המאושר לבינוי, ובלבד שהתקיימו התנאים הבאים:

    א. התכנית אינה חורגת מקו הבינוי הראשון הבנוי כדין או המאושר כדין.

    ב. התכנית אינה משנה את המצב התכנוני באופן הפוגע בחוף או המחליש את הקשר שבין החוף ליישוב.

    ג. בתחום חוף הים לא תאושר תכנית המשנה יעודו של מגרש שאינו מיועד למגורים למגורים.

    ד. בתחום חוף הים לא תאושר תכנית המאפשרת תוספת למגורים למלון קיים.

    ה...."

     

    שאר סעיפי המשנה נוגעים לקיום אירועים בקרבת החוף והקמת מתקני חוף.

     

    עוד קובעת התמ"א המוצעת, בסעיף 14 כי פרק החופים גובר על תכנית מקומית או מפורטת שאושרה קודם ה-31.7.83 [יום כניסתה לתוקף של תמ"א 13]. עם זאת הסעיף קובע כי מוסד תכנון רשאי להביא לאישור המועצה הארצית תכנית מתאר מקומית או מפורטת שאושרה לפני 31.7.83 בתנאים הבאים:

    "א. חלה התכנית בתחום חוף הים, ניתן לאשרה לפי הוראות הגמישות הקבועות בפרק זה בלבד.

    ב. חלה התכנית בתחום מכלול חוף, ניתן לאשרה לאחר שהמועצה הארצית שקלה את מידת הפגיעה במכלול החוף."

     

    מהאמור לעיל עולה כי כשהמועצה הארצית לתכנון ובניה נתנה דעתה לעניין קו המים העליון היא סברה כי יש לעמוד על הגדרות אחידות עם חוק החופים. עוד סברה המועצה הארצית כי ניתן לתת גמישות מסוימת, אך הכילה את התמ"א המוצעת על כל התכניות שאושרו לפני 31.7.83, למעט חריגים בהם ישקלו שיקולים ציבוריים וסביבתיים. תמ"א 1 אינה מתייחסת לתכניות, כמו זו שלפניי שאושרו בין שנת 2003 לשנת 2004, וסיבה אפשרית לכך היא שהניחו כי גם לגבי תכניות אלו יימדד קו החוף מקו גובה 0.75. מכל מקום, מוסד התכנון העליון סבר כי ראוי למדוד את רצועת מאה המטר לטובת הציבור מהקו שנקבע בחוק החופים, ולא ברור מדוע ממשיכה המדינה וטוענת כי מומחים בתחום התכנון קבעו כי יש למדוד זאת מקו 0.0 עד שתמ"א 1 תיכנס לתוקף.

     

    שנת 2017

    השנה ניתן פסק דין בבג"ץ 5827/16 אדם טבע ודין נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה (2.3.17), בו נדונה עתירה כנגד פרק החופים בתמ"א 1 המוצעת. העתירה הוגשה בשנת 2016 בטענה כי בשונה מתכניות מתאר ארציות אחרות המשולבות בתמ"א 1, שהשינויים בהן מעטים, בפרק החופים יש "חריגה משמעותית וגורפת", כלשון העותרים, מהחלטת המועצה הארצית מ-1.1.13 להכנת תמ"א 1, ועל כן נעשה בחוסר סמכות ויש לבטלו. במהות נטען, כי בפועל נגרעו בפרק החופים שטחים עצומים מתוך שטחי החוף המוגנים, ובמיוחד משטחי "עורף הים" (ראו דבריו של כב' המשנה לנשיאה השופט א' רובינשטיין בפסקה א' לפסק דינו).

     

    בית המשפט העליון קבע הוראות אופרטיביות לעניין זה כדלקמן (סעיפים ז'-ח' לפסק הדין):

    "ז.אשר על כן: בעקבות בקשת העותרת יוכן על-ידי מינהל התכנון מסמך שבו ייבחן היקף השטחים הפתוחים בעורף החוף המסומנים בתמ"א 13 על תיקוניה, אל מול השטחים שלא קיבלו הגנה ארצית במסגרת ההצעה של תמ"א 1. מסמך דומה יוכן לגבי שטחי תיירות. מסמכים אלה יוכנו תוך 60 יום ויימסרו לעותרת (ולכל הנוגעים בדבר).

     

    ח.בנוסף, כנמסר, תיקונים מתמ"א 13 יובאו על פי דין לדיון בולנת"ע ואחר כך בועדה הארצית, וכמובן יחול הדבר מקל וחומר על תיקונים המהוים שינוי מהותי מתמ"א 13. דברי ההסבר שצוטטו מעלה, יהיו לנגד עיני הולנת"ע והמועצה הארצית, ובהם הערכים הטבעיים והנופיים הקשורים בחופים, וחזקה עליהן שיביאו זאת בחשבון בדיוניהם כראוי. הדברים נאמרים בלא שניטע מסמרות לגבי פרט זה או אחר, אך תוך ראיית הקטע המובא מעלה בפתח דברי ההסבר, וכן שאר דברי ההסבר, כ"אני מאמין" של התכנית. חזקה כי הערות העותרת, האמונה על נושאי הסביבה, יישמעו באורך רוח ובתשומת לב, בין אם יתקבלו או יתקבלו בחלקן ובין אם לאו. וכמובן, אין ניגוד עניינים ערכי בין העותרת למשיבים, והשאלה היא האיזונים.".

     

    היינו בית המשפט העליון הורה לגופי התכנון לדון בפרק החופים על פי העקרונות שנקבעו להגנה על החופים.

     

    8. מצב הדברים העדכני: סיכום ומסקנות

    מכל האמור לעיל עולות מספר מסקנות חשובות. הראשונה, כי לא המחוקק, לא הרשות המבצעת באמצעות גופי התכנון, לרבות המועצה הארצית לתכנון ולבנייה ואף לא בתי המשפט קבעו כי יש לפרש את קו המים העליון בתמ"א 13 כקו הנמדד מקו גובה 0.0.

     

    במקרים הבודדים בהם נמדד בפועל קו המים העליון לפי תמ"א 13, מקו גובה 0.0, הדבר נעשה במפורש בנסיבות ספציפיות של המקרה ולא כהכרעה עקרונית (הן ע"י גופי התכנון, הן ע"י בתי המשפט). באותם מקרים היה צורך לברר את הקו המינימלי של רצועת 100 המטרים ועל כן נעשה שימוש בנקודת ייחוס זו, תוך שבהחלטות נאמר מפורשות כי אין מדובר בהכרעה עקרונית.

     

    עוד עולה מהאמור כי ועדת מומחים שמונתה ע"י המועצה הארצית בתחום שישבה על המדוכה, קבעה כי הקו ממנו ראוי למדוד את הקו המפריד בין מי הים ליבשה (בין אם הוא מוגדר כקו המים העליון בתמ"א 13, בין אם הוא מוגדר כקו החוף בחוק החופים), מקו גובה של 1.5מ', היינו כי הקו יימדד מזרחית לקו 0.75. במהלך חקיקת חוק החופים, וכדי לא לפגוע יתר על המידה בזכויות קנויות, הוחלט, לצרכי פשרה, לקבוע כי הקו ימדד מקו גובה של 0.75 מ', קו שלא לוקח בחשבון את העלייה הצפויה בגובה פני הים כתוצאה מההתחממות הגלובלית. מכל מקום, העמדה המדעית המקצועית הינה כי הקו אמור להימדד מקו גובה 1.5 מ'.

     

    מסקנה נוספת היא כי הן גופי התכנון, הן אנשי המקצוע הסכימו במסגרת הדיונים בחוק החופים כי אין לקבוע את הקו המפריד בין המים ליבשה כקו גובה 0.0, שכן קו זה נמצא במרבית הזמן מתחת למים, כך שהדבר יביא לצמצום משמעותי של רצועת החוף המוגנת, שהכוונה הייתה שרוחבה יהיה 100 מטרים.

     

    בנוסף, ניתן לראות כי הן המחוקק במסגרת חוק החופים, הן המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, במסגרת תמ"א 1 המוצעת, שקובעים, בדומה לתמ"א 13, מגבלות רבות על בנייה ושימושים בתחום 100 מ' מקו החוף, קובעים קו זה כקו גובה 0.75. היינו הרצועה נמצאת מזרחית לקו הנמדד מקו גובה 0.0. בכך החליטו הן הרשות המחוקקת, הן גוף התכנון העליון, כי הקו ממנו ראוי למדוד את רצועת החוף שתעמוד במלואה לטובת הציבור הינו קו גובה 0.75. אין כל הגיון להמשיך ולמדוד קו זה, לעניין תכניות שקיבלו תוקף בין השנים 1983 (מועד כניסת תמ"א 13 לתוקף) לבין שנת 2004 (מועד כניסת חוק החופים לתוקף) מקו גובה 0.0, הפוגע, שלא לצורך, בציבור הרחב.

     

    9. השלכת המסקנות על המקרה שלפניי

    לאור האמור לעיל, תמוהה בעיני עמדת המדינה לפיה גופי התכנון המקצועיים אמצו מזה שנים אמצה את קו גובה 0.0 כקו גובה ממנו יש למדוד את קו המים העליון, וכי פרשנות זו התקבלה ע"י בית המשפט העליון. יש להדגיש כי על אף המלצות המומחים כי קו החוף ימדד מקו גובה 1.5מ', ועל אף חקיקת חוק החופים, שאימץ פשרה לפיה קו החוף ימדד מקו גובה 0.75, ועל אף ההצעות לתמ"א 1, המפנות להגדרות חוק החופים, כדי ליצור קוהרנטיות, עדיין עדים אנו לעתירה כמו זו שלפניי, בה דווקא המדינה שבה וטוענת כי יש למדוד את קו החוף מקו גובה 0.0. יש לדחות טענה זו. כעת עלי לפנות לטענות השיהוי והמעשה העשוי שהועלו ע"י המשיבות כטעם לדחיית העתירה.

     

    9.א. שיהוי

    אין מחלוקת כי בהגשת העתירה יש משום שיהוי ניכר, הן סובייקטיבי, הן אובייקטיבי. העותרים טענו כי ידעו על בנית המלון רק עם עליית הבולדוזרים על הקרקע ורק אז הגישו את העתירה. אולם, העובדות מראות כי המלון הישן שעמד על המקרקעין נהרס, במהלך מתוקשר ע"י פיצוצו בנובמבר 2012, וכי מיד בסמוך החלה בניית המלון החדש. ב"כ העותרים פנתה לרשויות רק בתחילת 2014, והעתירה הוגשה באפריל של אותה שנה. אשר לשיהוי אובייקטיבי טענה היזמית כי השקיעה ממון רב, החלה בבניית המלון ואף העבירה חלק מזכויותיה בו לצדדים שלישיים. לאור העובדה כי בניית המלון הייתה בעיצומה בעת הגשת העתירה, יש לקבל כי גם שיהוי אובייקטיבי מתקיים במקרה שלפניי. עם זאת, כפי שנקבע בפסיקה, גם במקרים בהם נפל שיהוי בהגשת העתירה, הן סובייקטיבי, הן אובייקטיבי רשאי בית המשפט להעניק סעד בנסיבות מסוימות, בהן, כאשר העילה לעתירה היא פגיעה בשלטון החוק שאז מחייב האינטרס הציבורי של טובת הכלל בשמירה על שלטון החוק, לדון בעתירה לגופה (ראו לעניין זה: אליעד שרגא ורועי שחר,המשפט המינהלי: עילות הסף, 194 (2008).

     

    המבחן הנוגע לחומרת הפגיעה בשלטון החוקהמתגלה במעשה המנהלי, משיג את טענת השיהוי מפני האינטרס הציבורי בשמירה על שלטון החוק. כפי שציין כב' השופט א' שהם בעע"מ 2339/12 יונתן שוחט ואח' נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה כפר סבא (פורסם בנבו, 2013, להלן: עניין שוחט), בפסקה 33 לפסק דינו:

    יסוד זה נועד להבטיח קיומם של עקרונות בסיסיים שעניינם תקינות מנהלית, חוקיות וטוהר מידות, המגלמים את האינטרס הציבורי בכללותו.... בגדר יסוד זה, נבחנת השאלה, האם, ככל שבית המשפט יקבל את טענת השיהוי ויימנע מלדון בעתירה לגופה, עלולים להיפגע עקרונות היסוד של שלטון החוק"

     

    כן יפים לענייננו דבריה של כב' השופטת ד' בייניש בעניין חוף הכרמל (שם בעמ 398 בפסקה 7), גם שם היה מדובר בהיתר בניה שניתן בניגוד להוראות התמ"א (המאפשרת בנייה למלונאות בעוד שם נבנה מלון דירות למגורים):

    "כפי שנקבע בפסיקתנו לא פעם, בהכריעו בטענת שיהוי בית-המשפט רשאי בנסיבות מתאימות להעניק סעד לעותרים גם אם עתירתם לוקה בשיהוי מן הסוג הקרוי אובייקטיבי.... זאת, כאשר העילה לעתירה היא פגיעה חמורה בשלטון החוק. .... כעמותה ציבורית שעניינה שמירה על איכות הסביבה העותרת מייצגת אינטרסים ציבוריים רחבים הבאים לידי ביטוי בעתירתה. ההפרה הנטענת של תכניות המיתאר נוגעת לנגישות של הציבור בכללותו לחוף הים, ואינה מצטמצמת לעניינו של עותר ספציפי, ואף התוצאה הנטענת של הפגם – בנייה ושימוש במבנים לאורך החוף בניגוד לתכניות המיתאר, היא תוצאה בעלת השלכות מתמשכות וארוכות טווח, ואינה בבחינת מאורע חד-פעמי שחלוף הזמן מעמעם את חשיבותו."

     

    כך גם במקרה שלפניי. מתן היתר בניה בו נמדדה רצועת החוף בה לא היו אמורים להיות מבנים מקו גובה 0.0, מה שהביא לכך שבפועל הבניין או לפחות שטחיו הציבוריים נכללים ברצועת חוף זו היא תוצאה בעלת תוצאות מתמשכות. מעבר לכך, הותרת האפשרות להמשיך ולמדוד את קו המים העליון בתמ"א 13 מקו גובה 0.0 תביא לכך שרצועת החוף המוגנת, שהמחוקק בחר להועיד לטובת הציבור, עלולה להצטמצם עוד בעתיד.

     

    התנהלות הרשויות במקרה שלפניי, כפי שעולה מכל האמור לעיל, פוגעת בשלטון החוק, כך שיש בה כדי להתגבר על השיהוי. במקרה זה התכנית אושרה אמנם בשנת 99, אך תכנית העיצוב אושרה בשנת 2008 והיתר הבנייה ניתן בשנת 2010, הרבה לאחר חקיקת חוק החופים ולאחר שנציגי ועדות התכנון הבהירו במסגרת הדיונים על החוק כי אין למדוד את הקו המפריד בין הים ליבשה מקו גובה 0.0. בשלב זה היה על רשויות התכנון שדנו בתכניות העיצוב (הועדה המחוזית)ובהיתר (הועדה המקומית) לדון בהן לאור עקרונות חוק החופים ולפרש את קו המים העליון בתמ"א 13כפי שנקבע בחוק החופים, היינו, מקו גובה 0.75. כפי שציינה נציגת משרד המשפטים בוועדת הכנסת, בכל מקום שיש אפשרות לפרש ביותר מדרך אחת היה מקום לפרש לאור עקרונות חוק החופים. ובאופן מפורט יותר - לאור עמדת כל נציגי הממשלה, וחברי וועדת המומחים כפי שעולה מדיוני ועדת הכנסת שהסכימו כי אין למדוד את קו המים העליון מקו גובה 0.0, ולאור המחלוקות שהיו לנגד עיני רשויות התכנון, היה על רשויות התכנון לקבוע כי יש למדוד את קו המים העליון גם במקרה זה מקו גובה 0.75. משלא עשו כן, צמצמו בכך את רצועת החוף שנועדה לציבור, בניגוד להוראות התמ"א ולעקרונות חוק החופים.

     

    מדובר במקרה זה באי חוקיות המתגברת גם על טענת השיהוי, שאין מחלוקת שנפלה בהגשת העתירה. לאור האמור לעיל אין להותיר שוב את השאלה כיצד יש למדוד את קו המים העליון לפי תמ"א 13 ללא הכרעה. יש להדגיש כי בית המשפט אינו מחליף את שיקול דעתם של גופי המקצוע בשיקול דעתו שלו, שכן, כאמור, הן המומחים, הן נציגי גופי התכנון, לרבות ראש מינהל התכנון, העומד כאיש מקצוע בראש הפירמידה התכנונית, הבהירו כי קו 0.0 אינו יכול להיות קו הגובה ממנו יימדד קו המים העליון, ואין עוד מקום לחזור על הדברים.

     

    נימוק נוסף לדחיית טענת השיהוי במקרה זה הינו כי כפי שעולה מסקירת פסקי הדין לעיל, ברובם ככולם עלתה טענת שיהוי ובחלקם הגדול התקבלה. הדבר נובע מכך שיש קושי לתושבים, החיים בקרבת חוף הים ואף לגופים הפועלים לשמירה על הסביבה, כמו אדם טבע ודין לשמור על הרשויות, ולוודא בכל מקרה של בנייה סמוכה לחוף הים, האם נבנתה לפי חוק. כפי שניתן לראות מהפסיקה לעיל, במקרים רבים גם אם התגלו פגמים באישורים, אלו נתגלו באיחור, פעמים, כמו במקרה שלפניי כשהבנייה כבר הייתה בעצומה, והושלמה בינתיים.

     

    עמד על כך כב' השופט נ' הנדל בעע"מ 6738/13 מדינת ישראל נ' ש.י. שפץ וקנין קבלני בניין בע"מ (פורסם בנבו, 2014, להלן: עניין שפץ), בפסקה 7 לפסק דינו:

    "לא אחת קורה כי בשלב שבו מתגלה אי-החוקיות עומד הציבור בפני שוקת שבורה, כשלפניו מפגע תכנוני רב קומות הניצב כעובדה מוגמרת, תוך פגיעה באינטרסים הסביבתיים. הממד הכלכלי אף הוא מדבר בקול צלול בנדון."

     

    אדם טבע ודין, כגופים אחרים הפועלים למען השמירה על הסביבה מייצגים אינטרסים ציבוריים נרחבים. הבנייה לאורך חוף הים היא בעלת השלכות ארוכות טווח, ובלתי הפיכה כמעט, כפי שמוכיח המקרה שלפניי. אין מקום כי המדינה, האחראית על שמירת שלטון החוק, דווקא היא תעלה טענה של שיהוי, שעה שהיתרי הבניה מעלים שאלות כבדות משקל בעניין חוקיותם, ותבוא בטענות כנגד העותרת ואדם טבע ודין. המדינה היא זו שעליה מוטלת החובה לשמור על משאבי הטבע ולא לחכות שתושבים במקום מסוים או ארגונים סביבתיים, יגלו כי נפל פגם במתן היתרים, ואז לטעון כלפיהם כי השתהו באיתור הפגם.

     

    מהחומר שהוגש במסגרת העתירה עולה כי קיימות תכניות רבות נוספות שטרם מומשו (בין עשרים לשלושים לפי חוות דעת אדם טבע ודין, וגם אם לוקחים בחשבון את הערות המדינה ו-53 לפי מרכז המחקר והמידע של הכנסת בשטח של 10,765,602 מ"ר). במקרים אלו תתעורר השאלה איך מודדים את קו המים העליון לפי תמ"א 13. היינו, קיים חשש כי יינתנו היתרי בנייה נוספים שיפגעו ברצועה שהמחוקק התכוון כי תעמוד לטובת הציבור. מצב דברים זה משרת יזמים וקבלנים שזוכים בנתחים מרצועת החוף של מדינת ישראל. משאב ציבורי, משאב טבע סביבתי יקר ערך זה נגרע אט אט עקב כרסום מתמשך. זאת אין לאפשר, גם אם העותרת השתהתה בהגשת העתירה.

     

    יש להדגיש לעניין זה כי על פי חוות הדעת של אדם טבע ודין, באותן תכניות אין התייחסות לקו גובה 0.0 ואף לא תשריט, כך שבמרבית המקרים אף לא ניתן יהיה לטעון לזכויות קנויות או לטענת הסתמכות. ככל שיהיו מקרים בהם ניתן יהיה להצביע על הסתמכות, תוכל המועצה הארצית לדון בכך במסגרת סעיף הגמישות.

     

    לאור העקרונות שנקבעו בחוק החופים לפיהם יש להותיר רצועה יבשה בת 100 מטר לחופי הים לטובת הציבור, יש לקבוע כי אותו הקו שנקבע על דעת גורמי המקצוע וגופי התכנון בחוק החופים, הוא הקו ממנו ימדד גם קו המים העליון לצורך תמ"א 13, היינו מקו גובה 0.75 (ממילא זה יהיה הקו למדידה כשתמ"א 1 תחליף את תמ"א 13, אך ראוי היה, לטעמי, למען בהירות התמונה להתייחס לתכניות שאושרו לאחר כניסתה לתוקף של תמ"א 13 ולפני חוק החופים במפורש במסגרת תמ"א 1).

     

    9.ב. מעשה עשוי

    היזמית טענה, כמו גם המשיבות האחרות, כי גם אם יקבע כי בעתיד יש למדוד את קו המים העליון לעניין תמ"א 13 מקו גובה 0.75, אין לבטל את היתר הבנייה בעניינה שכן מדובר במעשה עשוי, משעה שבניית המלון הושלמה וחלק מהזכויות אף הועברו לצדדים שלישיים. אדם טבע ודין הציעה לפתור זאת ע"י העברת הדיון בעניין למועצה הארצית במסגרת הוראות הגמישות בתמ"א 13.

     

    הפסיקה דנה באיזון שיש לערוך בין הפגיעה בשלטון החוק לאינטרסים אחרים כמו אינטרס ההסתמכות במקרה שלפניי על מדידות והיתרי בניה שניתנו ליזמית בתום לב. עמד על כך כב' השופט נ' הנדל בעניין שפץ, שם בפסקה 7 לפסק דינו:

    "השיקול של הפגיעה בשלטון החוק אינו שיקול בלעדי. .... השאלה היא שאלה של איזון בין מכלול השיקולים והאינטרסים הציבוריים. ככלל, ניתן לומר כי המשקל אשר יינתן לשיקול הפגיעה בשלטון החוק הוא גבוה, וכי סטייה ממנו מצריכה נימוקים כבדי משקל. אולם אופן יישומו המדויק של האיזון מצריך גם בדיקה קונקרטית. יש ועל אף המשקל הכבד שייוחס לבנייה הבלתי חוקית, על כף המאזניים השנייה יוצבו אינטרסים שמשקלם רב לא פחות."

     

    במקרה שלפניי אכן עולה כי היזמית פעלה בתום לב על סמך מדידות של רשויות התכנון, ואף העבירה חלק מזכויותיה לצדדים שלישיים.

     

    אני סבורה כי לאור השיהוי הכבד שנפל בהגשת העתירה כי גם אם יש מקום להכניס תיקונים בהיתר הבנייה, ועניין זה נתון לשיקול דעתה של המועצה הארצית, כקבוע בתמ"א 13, בכל מקרה אין מקום להורות על הריסת המבנה.

     

    השאלה באיזה מבנה משפטי להשתמש לצורך כך. היו מקרים בנסיבות אלו בהם הורו על בטלות יחסית או תוצאה יחסית (כך בעניין חוף הכרמל הבחינו בין שני בניינים ובעניין שפץ בין קומות באותו בניין). במקרה שלפניי ניתן היה להבחין בין הבניין עצמו, שאין מקום, לאור העובדה שבנייתו נשלמה, לבטל את ההיתר לגביו, לבין השטחים הציבוריים, לגביהם ניתן לערוך שינויים ולהתאימם לתמ"א ולעקרונות חוק החופים.

     

    עם זאת, סברתי כי במקרה זה, וכיון שמדובר בסביבה החופית, ראוי יותר להעביר את העניין לבחינה מחודשת של המועצה הארצית, הרשאית לאשר בנייה גם בתחום הרצועה המוגנת של מאת המטרים מכוח תמ"א 13. לוועדה יוגשו מדידות של קו המים העליון לפי קו גובה 0.75, כדי שיהיה ברור איזה חלק של המלון נכלל בתחום הרצועה המוגנת, והאם בנסיבות העניין, משהושלמה בניית המלון, ניתן לשנות דבר בעניין זה. הועדה תתחשב כמובן בעובדה שבניית המלון הושלמה בשל השיהוי שנפל בהגשת העתירה, וכן באפשרות, ככל שהיא קיימת, להתאים את השטחים הציבוריים להוראות התמ"א. כמובן שהמועצה הארצית סוברנית לפעול על פי שיקול הדעת הנתון לה בתמ"א 13 ולהותיר את ההיתר כפי שהוא, אך ראוי כי תדון בכך שוב.

     

    לאור האמור אני סבורה כי יש להורות על בטלות היתר הבנייה, אך תוך השעיית הכרזת הבטלות, הצעה שהעלה ד"ר יגאל מרזל במאמרו: "השעיית הכרזת הבטלות", משפט וממשל  ט' 39, 94 (2006) ולפיה:

    "באותם המקרים שבהם בחר בית המשפט בפתרון של בטלות יחסית כדי למנוע נזק לא מוצדק לאינטרסים חשובים אחרים בעקבות ביטול מעשה הרשות, יכול הוא לשקול שימוש בהשעיית הכרזת הבטלות כתחליף לשימוש בתורת התוצאה היחסית. בכך ישיג שמירה על האינטרסים הציבוריים שבגינם לא ראוי לבטל מיד את מעשה הרשות, אך בה בעת יועבר מסר ברור וצלול שמעשה הרשות היה שלא כדין והסעד בגין פגם זה הוא בטלות מלאה של פעולת הרשות. תוצאה זו מחייבת גם יותר את הרשות, באותם מקרים שבהם היא תיאלץ בתוך פרק זמן מוגדר ותחום לקבוע נורמה חדשה וחוקית. בתורת התוצאה היחסית, לעומת זאת, אם בית המשפט מוצא כי אין זה ראוי לבטל את הנורמה בשל הפגםיחסיות הביטולאין הרשות נדרשת לשום פעולה מתקנת. גם משום כך עדיף לעיתים לעשות השימוש בכלי של השעיית הכרזת הבטלות"

     

    כב' השופט ח' מלצר קבע כי כך יש לפעול בעע"מ 7666/14 אדם טבע ודין נ' ועדת הערר לתכנון ובנייה מחוז מרכז (פורסם בנבו, 18.10.2017), במקרה בו ניתן היתר בנייה שלא כדין (שם, בפסקה 42 לפסק דינו):

    "מצאתי עם זאתכי בנסיבות העניין נכון יהיה לשקול האם דינו של היתר הבניה שבמחלוקת להיות מבוטל מיידית ומעיקרו, על כל ההשלכות הנובעות מכך, אם לאו. בהקשר זה, הנני סבור כי לא היה מקום להחיל את דוקטרינת הבטלות היחסית על העניין, כפי שעשה בית משפט קמא הנכבד, וניתן בנסיבות להסתפק רק בהשעיית הכרזת הבטלות......  בענייננו נכון איפוא להורות על התליית כניסת הכרזת הבטלות לתוקף, באופן שיתאפשר לרפת במהלך "תקופת ההשעיה" להשלים את הליכי התכנון, אותם היא החלה ליזום, כך שבתקופת ההתליה יעשה ניסיון .... להכשרת המצב הקיים (ולצורך בניה עתידית), והכל בתקופת זמן סבירה."

     

    היינו, הכרזת הבטלות של היתר הבניה למלון סאן תכנס לתוקף בתוך 24 חודשים מהיום, אלא אם תתקבל החלטת המועצה הארצית לפי תמ"א 13, המאפשר למועצה הארצית להתיר בנייה גם בתחום מאת המטרים. לאור השיהוי הרב שנפל בהגשת העתירה אני סבורה כי במקרה זה אין להורות על הריסה או פגיעה במבנה המרכזי של המלון, אך יתכן שניתן לתת הוראות לגבי השטחים הפתוחים במלון באופן שיפגע פחות בסביבה החופית. למועצה הארצית נתון שיקול הדעת להכריע בעניין זה.

     

    10. סוף דבר

    א. קו המים העליון כהגדרתו בתמ"א 13 יימדד מקו גובה 0.75, לגבי כל התכניות שחלה עליהם תמ"א 13, ושאושרו טרם חקיקת חוק החופים (בין השנים 1983 ל-2004). היינו, היתרי בניה שינתנו מכוח תכניות אלו לא יכללו בנייה ברצועה של 100 מטר מקו המים העליון שימדד מקו גובה 0.75, אלא אם ניתן לכך אישור כאמור בהוראות תמ"א 13.

     

    אשר למלון סאן – אני משעה את הכרזת הבטלות של היתר הבנייה שניתן למלון סאן ב024 חודשים. היתר הבניה של מלון סאן יבוטל אם בתוך 24 חודשים לא יינתן היתר של המועצה הארצית לפי תמ"א 13, המתייחס לבנייה בתחום רצועת המאה מטר המוגנת, כשקו המים העליון לעניין תמ"א 13, יימדד לצורך כך מקו גובה 0.75.

     

    בשל השיהוי הרב בהגשת העתירה והתנהלות העותרת מזה, וקבלת העתירה מזה, החלטתי שלא לעשות צו להוצאות.

     

    ניתן והודע לצדדים, היום, ד' חשוון תשע"ח, 24 אוקטובר 2017.

     

    Picture 1

     

     


בעלי דין המבקשים הסרת המסמך מהמאגר באמצעות פניית הסרה בעמוד יצירת הקשר באתר. על הבקשה לכלול את שם הצדדים להליך, מספרו וקישור למסמך. כמו כן, יציין בעל הדין בבקשתו את סיבת ההסרה. יובהר כי פסקי הדין וההחלטות באתר פסק דין מפורסמים כדין ובאישור הנהלת בתי המשפט. בעלי דין אמנם רשאים לבקש את הסרת המסמך, אולם במצב בו אין צו האוסר את הפרסום, ההחלטה להסירו נתונה לשיקול דעת המערכת
הודעה Disclaimer

באתר זה הושקעו מאמצים רבים להעביר בדרך המהירה הנאה והטובה ביותר חומר ומידע חיוני. עם זאת, על המשתמשים והגולשים לעיין במקור עצמו ולא להסתפק בחומר המופיע באתר המהווה מראה דרך וכיוון ואינו מתיימר להחליף את המקור כמו גם שאינו בא במקום יעוץ מקצועי.

האתר מייעץ לכל משתמש לקבל לפני כל פעולה או החלטה יעוץ משפטי מבעל מקצוע. האתר אינו אחראי לדיוק ולנכונות החומר המופיע באתר. החומר המקורי נחשף בתהליך ההמרה לעיוותים מסויימים ועד להעלתו לאתר עלולים ליפול אי דיוקים ולכן אין האתר אחראי לשום פעולה שתעשה לאחר השימוש בו. האתר אינו אחראי לשום פרסום או לאמיתות פרטים של כל אדם, תאגיד או גוף המופיע באתר.

 



שאל את המשפטן
יעוץ אישי שלח את שאלתך ועורך דין יחזור אליך
* *   
   *
 

צור
קשר

צור
קשר

צור
קשר

צור
קשר

צור
קשר

צור
קשר

צור
קשר

כל הזכויות שמורות לפסקדין - אתר המשפט הישראלי
הוקם ע"י מערכות מודרניות בע"מ