העליון פסק כי יש "טעם מיוחד" להארכת מועד הגשת ערעור

השופט ע' פוגלמן:

           לפנינו בקשת רשות ערעור על החלטתו של בית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים (כב' השופט מ' סובל), אשר דחה בקשה להארכת מועד להגיש ערעור מינהלי על החלטת ועדת הערר לפי חוק תגמולים לאסירי ציון ולבני משפחותיהם, התשנ"ב-1992 (להלן: החוק), שמצידה דחתה ערר שהגיש המבקש על החלטת הרשות לפי החוק לדחות את בקשתו להכיר בו כ"אסיר ציון".

הרקע להגשת הבקשה

1.             המבקש הגיש בקשה להכיר בו אסיר ציון לפי סעיף 5(א) לחוק בטענה כי השלטונות באתיופיה עצרו אותו טרם עלייתו ארצה בראשית שנות ה-80 של המאה הקודמת, וזאת בעת שהיה בדרכו עם הוריו לעלות לישראל דרך סודאן. ביום 15.4.2012 החליטה הרשות לדחות את הבקשה. נקבע כי לפי חומר הראיות, היה המבקש רשאי לצאת מבית המאסר באומרה כדי להשיג מים ומזון לאנשים ששהו עמו שם; וכך היה גם במחנה הצבאי שבגונדר. לפיכך, קבעה הרשות כי לא מתקיימת במבקש ההגדרה של "אסיר ציון" כאמור בסעיף 1(א) לחוק, הדורשת הימצאות במאסר או במעצר או בהגליה בשל פעילותו הציונית או יהדותו.

2.             המבקש הגיש ערר על ההחלטה לוועדת הערר לפי סעיף 4(א) לחוק. ביום 13.3.2013 החליטה הוועדה לדחות את הערר. הוועדה קבעה כי המבקש, שהיה במועד האירועים הנטענים כבן 17 וחצי, התחזה, לדבריו, לילד בן 12, וכך יצא באופן חופשי מהמחנה יחד עם ילדים אחרים כדי לרכוש מזון ואספקה עבור בני הקבוצה הבוגרים שבמחנה. ככל הנראה, המבקש שב למחנה מאחר שהוריו שהו שם, אך לכאורה יכול היה לברוח בקלות ולא לחזור למחנה. הוטעם כי תנאים אלה אינם תנאים של מעצר שאליהם כיוון החוק.

3.             המבקש קיבל את החלטת ועדת הערר ביום 24.3.2013, אך רק ביום 2.6.2013 פנה לבית המשפט לעניינים מינהליים בבאר שבע בבקשה להארכת מועד להגשת ערעור מינהלי. בקשה זו נמחקה ביום 22.6.2013 מחמת חוסר סמכות מקומית, וביום 26.6.2013 הגיש המבקש בקשה חדשה לבית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים. המבקש טען כי הוא לא הגיש את הערעור במועד החוקי (45 יום מקבלת החלטת ועדת הערר) משום שסבר בטעות כי המועד להגשת הערעור זהה למועד להגשת ערר על החלטת ועדת הרשות - 90 יום ממועד מסירת ההחלטה (סעיף 4(א) לחוק). המשיבה התנגדה למתן ארכה.

4.             בית המשפט לעניינים מינהליים (כב' השופט מ' סובל) קבע כי המבקש היה מיוצג על ידי עורך-דין במהלך הדיון לפני הרשות ובוועדת הערר. בהחלטת ועדת הערר שנשלחה לבא כוח המבקש, ואל המבקש עצמו, לא צוין המועד להגשת ערעור מינהלי על ההחלטה. נקבע כי המבקש יכול היה וצריך היה לברר עם בא כוחו (או עם כל גורם מתאים אחר) מהו המועד להגשת הערעור, ואם היה נוהג כך היה מגלה ללא מאמץ מיוחד כי עומדים לרשותו 45 ימים. בית המשפט קבע כי במקרה דנן מדובר בטעות שבדין שניתן היה למנעה באמצעות בדיקה שגרתית ופשוטה; הטעות לא נבעה מחוסר בהירות כלשהי בניסוח הדין או בניסוח החלטת ועדת הערר; והמבקש לא הצביע בבקשתו על משגה לגופן של החלטות ועדת הרשות וועדת הערר. אלו קבעו על פי גרסת המבקש ועדיו שהוא היה חופשי לצאת ולבוא מהמחנה ואליו, ושאין לראותו כמי שהיה נתון במאסר או במעצר. בנסיבות אלו, כך נקבע, נראה כי סיכויי הערעור נמוכים ביותר, ואין בהם - בהתחשב במהות טעותו של המבקש - להתגבר על עקרון הסופיות והוודאות ולהצדיק מתן ארכה להגשת ערעור באיחור ניכר של כשלושה חודשים, למעלה מכפל הזמן החוקי בו היה על המבקש להגיש את הערעור.

5.             מכאן הבקשה שלפניי המכוונת להחלטת בית המשפט קמא. המבקש שב על הטענות שטען בבית המשפט קמא ובהם שטעותו לגבי המועד להגשת בקשת רשות ערעור היא טעות סבירה; וכי סיכויי הערעור טובים. המשיבה מתנגדת לבקשה. לטענתה, לא נפל כל פגם בהחלטה של בית המשפט קמא, אשר יישם כהלכה את אמת המידה הנוהגת לעניין "טעם מיוחד".

דיון והכרעה

6.             לאחר שעיינתי בבקשה ובתשובת המשיבה, אציע לחבריי לדון בבקשה כאילו ניתנה רשות והוגש ערעור לפי הרשות שניתנה, ולקבל את הערעור מהטעמים שיפורטו להלן.

"טעם מיוחד" להארכת מועד בהליך ערעורי מינהלי

7.             תקנה 23(ב) לתקנות בתי משפט לענינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2000) קובעת כי במקרה שלא נקבע בדין מועד להגשת ערעור מינהלי, יש להגישו בתוך 45 ימים מהמועד הקבוע בתקנה 39 לתקנות אלו. תקנה 38 קובעת, בין היתר, כי המועד להגשת ערעור מינהלי "לא יוארך אלא מטעמים מיוחדים שיירשמו". יצוין, למען השלמת התמונה, כי תקנה 528 סיפה לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984 קובעת באופן דומה כי הארכת מועד הקבוע בחיקוק - ובכלל זה הגשת ערעור ובקשת רשות לערער - טעונה "טעם מיוחד". לגבי מושגים מסוג זה, שהם בגדר אמת-מידה (סטנדרט) להבדיל מכלל המוביל לתוצאה דיכוטומית, ההנחיה החקיקתית היא כללית, והתוכן הממשי והקונקרטי נקבע על ידי בית המשפט, על פי שיקולים של מדיניות משפטית. המשמעות שתינתן למונח "טעם מיוחד" היא אפוא פועל יוצא של איזון הולם בין השיקולים והאינטרסים המתחרים העומדים בבסיסו.

8.             ביסוד הדרישה להראות "טעם מיוחד" להארכת מועד להגשת הליך ערעורי עומדים על כף המאזנים שני שיקולים עיקריים המושכים לכיוונים מנוגדים. מן העבר האחד ניצבת השאיפה לאפשר למתדיין הבא בשערי בית המשפט למצות את זכות הגישה לערכאות שהקנה לו המחוקק, ובענייננו - את זכות הערעור. לזכות הערעור נודעת חשיבות רבה במשפט בכלל ובשיטתנו המשפטית בפרט. כאשר מדובר בערעור על פסק דין של בית משפט בערכאה ראשונה, זכות הערעור מעוגנת בסעיף 17 לחוק יסוד: השפיטה ומעמדה נגזר מהיותה מנויה עלי חוק יסוד (רע"א 121/12 פלקסר נ' בנק אוצר החייל בע"מ, פסקה 5 (4.6.2012)). הערעור מהווה מנגנון בקרה המאפשר לתקן טעויות של הערכאות הקודמות ולפתח את המשפט. הוא מגביר את הזדהותו של הפרט עם ההכרעה השיפוטית ואת נכונותו לקיים פסק דין שניתן נגדו גם כשהתוצאה אינה נושאת חן בעיניו. אכן, "קיומה של זכות הערעור הגיע לדרגה של מוסד חיוני בעל חשיבות רבה. הכללתה בדברי החקיקה הבסיסיים מבטאת את ההכרה בכך, כי לשם הבטחת מערכת שיפוט תקינה והוגנת יש גם להבטיח, בין היתר, הנהגתה וקיומה של זכות ערעור" (בג"ץ 87/85 ארג'וב נ' מפקד כוחות צה"ל ביהודה ושומרון, פ"ד מב(1) 353, 363 (1986); ראו גם בג"ץ 2442/11 שטנגר נ' יושב ראש הכנסת, פסקאות 31-30 לפסק הדין של הנשיא א' גרוניס (26.6.2013); יגאל מרזל "זכות הערעור או ערעור בזכות? סעיף 17 לחוק יסוד השפיטה ומהותו של ערעור" ספר שלמה לוין 141 (אשר גרוניס, אליעזר ריבלין ומיכאיל קרייני עורכים, 2013)).

           מן העבר האחר עומד אינטרס סופיות הדיון (ראו בג"ץ 681/12 גרינשפן נ' היועץ המשפטי לממשלה (19.9.2012)). משהסתיים הליך שיפוטי ומוקנית בחוק זכות להשיג על ההחלטה שניתנה במסגרתו, על פי רוב קוצב מחוקק המשנה מסגרת זמנים להגשת ההליך הערעורי. נקודת המוצא הנורמטיבית היא שבעל דין המבקש לממש את זכותו להשיג על החלטה שיפוטית נדרש להגיש את ההליך הערעורי במסגרת פרק הזמן שנקבע לכך. מסגרת זמנים קשיחה וברורה נדרשת לשם השגת יעילות, ודאות משפטית ומניעת עינוי דין (רע"א 1778/07 עופר נ' דיין, פסקה ד(2) (1.3.2007)). משחלף המועד להגשת ההליך הערעורי, רשאי הצד הזוכה להסתמך על סופיות ההחלטה ולהניח שהסיכון והטרחה הגלומים בהתדיינות נוספת הם נחלת העבר ולא יטרידוהו עוד. בהיעדר מסגרת זמנים תחומה וקשיחה, עלול ההליך המשפטי להימשך פרק זמן בלתי סביר. סד זמנים מוגדר נועד ליתן מענה לכך. בתי המשפט נדרשים אף הם למסגרת ברורה של מועדים כדי לוודא שהמשאב היקר ביותר של מערכת המשפט - הזמן השיפוטי - ינוצל כראוי ושמערכת השפיטה תספק צדק מהיר, שהוא יסוד חיוני לצדק איכותי (רע"א 1643/00 פנינת טל השקעות בע"מ נ' פקיד השומה - ירושלים, פ"ד נה(4) 198 (2000); בש"א 5925/01 נסימי נ' הודיה, פ"ד נו(1) 193 (2000); בע"מ 2205/09 פלונית נ' היועץ המשפטי לממשלה, פסקה 5 לפסק הדין של השופט (כתוארו אז) א' גרוניס (22.4.2009)).

9.             האיזון הראוי בין האינטרס של הפרט והציבור במימוש הזכות להגיש הליך ערעורי מזה לבין אינטרס סופיות הדיון מזה מתבטא בצורך להצביע על "טעם מיוחד" להגשתו לאחר שחלף המועד שנקבע לכך בחיקוק. דרישה זו מציבה כברירת מחדל את הכלל שלפיו במקום שבו חלף המועד להגיש הליך ערעורי בלא שהוגש הליך כזה, בעל הדין שזכה יהא זכאי להסתמך על סופיות ההחלטה. ככל שהצד שהפסיד מבקש לאפשר לו לנהל הליך ערעורי חרף האיחור בהגשתו, עליו להציג טעמים טובים שיהא במשקלם המצטבר כדי להטות את כף המאזניים ולסטות מן הכלל בדבר סופיות הדיון. על רקע זה נקבע בפסיקה פעמים הרבה כי טעם מיוחד להארכת מועד הוא, ככלל, אירוע שמנע מבעל דין לפתוח בהליך במועד מטעמים שאינם תלויים בו או בבא כוחו. עם זאת, ואף שמדובר בשיקול מרכזי, ניצבים לצידו שיקולים נוספים ובהם, בראש ובראשונה, סיכוייו של ההליך העיקרי (סיכוייו בנסיבות הקונקרטיות ובמקרה שיש קושי להעריכן, סיכוייו לפי סוגו. כך, למשל, סיכוייה של בקשה לדיון נוסף להתקבל פחותים מסיכוייו של ערעור, כשיתר התנאים שווים); וכן שיקולים הנוגעים, בין היתר, לסיבות לאיחור בהגשת ההליך (אם המבקש היה תם לב, התרשל או השתהה - ובאיזו מידה, אם היה מיוצג, אם נפלה טעות שבדין); למידת ההסתמכות של הצד שכנגד על סופיות ההחלטה (אם ידע שבכוונת המבקש להגיש הליך ערעורי, אם שינה מצבו לרעה, אם יש חשיבות מיוחדת בהכרעה מהירה); לאינטרס של הציבור או של צדדים שלישיים בהכרעה בהליך (אם ההליך מעורר שאלה שתפתח את המשפט ויש לציבור אינטרס שתוכרע; אם דחיית הבקשה עלולה לפגוע בצדדים שלישיים); לחשיבות הזכויות הנדונות ולמידת הפגיעה בהן; ולמיהות המבקש (פרט או רשות). ברי כי אין מדובר ברשימה ממצה, והשאלה אם נמצא "טעם מיוחד" להארכת מועד תוכרע בכל מקרה לפי נסיבותיו, ובהתאם לאיזון הראוי בין שיקולים אלה ואחרים(לפירוט הנסיבות שהוכרו כטעם מיוחד והשיקולים הצריכים לעניין ראו ע"א 6842/00 ידידיה נ' קסט, פ"ד נה(2) 904, 910-909 (2001) (להלן: עניין ידידיה); בש"ם 6229/11 דון-יחיא נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה, חיפה (10.1.2012); חמי בן-נון וטל חבקין הערעור האזרחי 182-163 (מהדורה שלישית, 2012)).

10.          בהתייחס לטעות שבדין - דהיינו: טעות בנוגע לאופי ההליך הערעורי שיש להגיש וכפועל יוצא לגבי המועד הקבוע בדין להגשתו - בעבר משלה בכיפה הגישה שלפיה טעות שבדין אינה באה בגדר "טעם מיוחד". כלל זה רוכך במשך השנים (ראו, למשל, רע"א 9073/01 פרנקו-סידי נ' הרשות המוסמכת לפי חוק נכי רדיפות הנאצים (29.1.2002); בש"א 10934/05 הסתדרות העובדים הכללית החדשה בארץ ישראל נ' בנק הפועלים בע"מ, פסקה 7 (1.2.2006); בש"א 4916/07 מחאמיד נ' מינהל מקרקעי ישראל, פסקה 7 (15.4.2008)), וכיום טעות שבדין היא נסיבה אחת הנשקלת במניין השיקולים. ככל שמדובר בטעות שבדין הניתנת לגילוי על ידי בדיקה שגרתית, שהגשת כל כתב טענות מחויבת בה, תיטה הכף שלא להכיר בה כ"טעם מיוחד" (עניין ידידיה, בעמ' 910). לעומת זאת, ככל שמדובר בטעות הנובעת מאי-בהירות משפטית לגבי אופי ההליך שיש להגיש ולמועד הסטטוטורי להגשתו כנגזרת מכך, תיטה הכף להכיר בטעות שבדין כ"טעם מיוחד".

11.          עמדתי על כך שבמניין השיקולים בשאלה אם התקיים "טעם מיוחד" להאריך מועד, יש לייחס משקל מתאים, בין היתר, לאופי העניין העומד לדיון ולאינטרס של הצד שכנגד בסופיות הדיון. כשמדובר בבקשה של פרט להארכת מועד להגשת הליך ערעורי נגד הפעלת סמכות של רשות שניתנה לפי חוק סוציאלי, משקלם של שני השיקולים הללו שונה מזה שניתן להם דרך שיגרה בעניינים אחרים. אשר לאופי העניין העומד לבירור: יש להקנות משקל לכך שחקיקה הסוציאלית, במהותה, נועדה להיטיב את מצבם של בני אוכלוסיה מסוימת המוגדרת בחוק באמצעות מתן הטבות או תגמולים לכל מי שהוכיח את זכאותו לכך. בהליכים מסוג זה, יש אינטרס ציבורי לאפשר לפרט הטוען למצות את ההליכים השיפוטיים העומדים לרשותו. הדברים נכונים במיוחד במקום שבו מדובר בביקורת שיפוטית בערכאה שיפוטית ראשונה. אינטרס זה מתבטא בין היתר גם בהחלטת מחוקק-המשנה לפטור את הבאים בשערי בית המשפט מן החובה לשלם אגרה כתנאי להגשת הליכים ערעוריים המוגשים מכוח חוקים סוציאליים שונים בלא תלות במצבו הכלכלי של הפרט (ראו תקנה 20(9)-(17) לתקנות בתי המשפט (אגרות), התשס"ז-2007). אשר לאינטרס סופיות הדיון: בניגוד להליכים אזרחיים שבהם פתיחת הדיון לאחר שהסתיים תפגע בצד שכנגד אשר הסתמך על סופיות ההחלטה; ובניגוד להליכים מינהליים שבהם הארכת הדיון עלולה לפגוע באינטרס ציבורי חשוב (למשל, בענייני מכרזים, בחירות או תכנון ובניה המחייבים הכרעה מהירה) - כשמדובר בהליך ערעורי שנוקט פרט כלפי הרשות המפעילה סמכות לפי חוק סוציאלי - הליך שבמסגרתו נבחנת לראשונה בערכאה שיפוטית זכאותו לתגמול או להטבה - משקלו היחסי של אינטרס סופיות הדיון פוחת. אמנם, פתיחת הדיון תגדיל את היקף המשאבים הנדרש להכרעה ואת עלויות ההתדיינות מצד הרשות. בהקשר זה יש לייחס משקל לצורך לשים סוף להתדיינות גם כשמדובר בעניינים סוציאליים, שאם לא כן יקשה על הרשות להתנהל מבחינה תקציבית. אולם, מצד שני, משקלו של אינטרס הציבור בסופיות הדיון בקטגוריה זו מוגבל ביחס למצב שבו פתיחת המחלוקת להתדיינות נוספת תפגע באינטרס הסתמכות של הצד שכנגד או באינטרס ציבורי משמעותי כאמור לעיל. שיקולי מדיניות אלה מטים אפוא את כף המאזניים להקל במידת מה בדרישה ל"טעם מיוחד" להארכת מועד בקטגוריה הנדונה. מכאן, שמערך נסיבות שבהליך ערעורי במחלוקת אזרחית במהותה לא ייחשב כ"טעם מיוחד", עשוי להיחשב ככזה בהליך ערעורי שעניינו השגה של פרט על הפעלת סמכות של רשות לפי חוק סוציאלי, אשר באה לראשונה לפני ערכאה שיפוטית. ודוקו: אין להבין מן האמור כי יש להיעתר כעניין שבשגרה לבקשות של פרט להארכת מועד להגשת הליך ערעורי על הפעלת סמכות הרשות לפי חוק סוציאלי. הכוונה היא שלמהות ההליך יוקנה משקל ראוי בגדר מכלול השיקולים הרלוונטיים שיש לאזן ביניהם ולהכריע בשאלה אם הוצג "טעם מיוחד" המצדיק הארכת מועד.

מן הכלל אל הפרט

12.          סעיף 1(א)(3) לחוק קובע כי "אסיר ציון" הוא, בין היתר, "מי שהיה במאסר או שהיה ששה חדשים לפחות במעצר או בהגליה בגלל פעילותו הציונית בארץ שבה פעילות זאת היתה אסורה, והכל אם הוא אזרח ישראלי מכוח שבות ותושב ישראל". בענייננו קבעה ועדת הערר, על סמך עדותו של המערער ועד נוסף מטעמו, כי המערער התחזה לילד וכי לא הייתה מניעה שיצא מן המחנה כל אימת שרצה לצורך רכישת מזון ומצרכים, וזאת כשהיה בגיל 17 וחצי. הוועדה קבעה כי "תנאים אלה אינם תנאים של מעצר שאליהם כיוון החוק" (סעיף 5 להחלטתה). ברם, בדיון לפני הרשות מיום 15.4.2012 נשאל המערער מדוע לא ברח, והשיב: "לא ברחתי בגלל שלא היה לי לאן לברוח. אתה לא מכיר אנשים ומקום וגם מסכן את חייך. וחוץ מזה יש לי משפחה. אם הייתי בורח היו הורגים את ההורים שלי". להשקפתי, השאלה אם התנאים שבהם היה שרוי המערער באים בגדר "מעצר" כמשמעותו בחוק, מעוררת, למצער ומבלי לקבוע מסמרות לגופם של דברים, שאלה הראויה לדיון. על כן, אין בידי לומר כי ערעורו של המערער חסר סיכוי. לסיכויי הערעור מצרפים אנו את העובדה שמדובר בביקורת שיפוטית ראשונה לפני ערכאה שיפוטית (להבדיל מטריבונל מעין שיפוטי), את מהות ההליך שעליה עמדנו, ואת משקלו המוגבל של אינטרס הציבור בסופיות הדיון לעומת האינטרס של המערער למצות את זכות הערעור המוקנית לו בחוק.