המשנה לנשיאה א' ריבלין:
1. העתירה שבפנינו עוסקת בחלוקת כספי התמיכה לתיאטרונים רפרטוארים לשנת 2005. "מפגשים - עמותה למעורבות חינוכית וחברתית" (להלן: העותרת) הינה עמותה המאוגדת מזה שלוש שנים, אשר פעילותה מתמקדת בניהול תיאטרון "מפגשים" השייך, כהגדרתה, לזרם "מודרני-חדשני בעולם". פנייתה של העותרת בבקשה לכספי תמיכה למשרד החינוך התרבות והספורט (להלן: משרד החינוך), נדחתה. מכאן עתירתה.
התשתית הנורמטיבית והרקע העובדתי
2. סעיף 3א בחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן: חוק יסודות התקציב) עוסק בתמיכה במוסדות ציבור. לצורך הענקת כספי התמיכות הותקנו במשרד החינוך מבחנים לחלוקתם, ובהם המבחנים להענקת "תמיכה במוסדות תרבות התאטרון" (להלן: המבחנים). הנוהל להגשת בקשות לתמיכה מתקציב המדינה במוסדות ציבור ולדיון בהם לפי חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן: הנוהל), קובע כי ועדת התמיכות במשרד החינוך היא האמונה על חלוקתם של כספי התמיכות במשרד ממשלתי זה (להלן: ועדת התמיכות).
ביום 7.8.2005 דחתה ועדת התמיכות לראשונה את פנייתה של העותרת לקבלת כספי תמיכה לשנת 2005, במסגרת התמיכה שניתנת לתיאטרונים רפרטוארים. החלטה זו התקבלה בהתחשב בהמלצתו של המדור לתיאטרון. המדור לתיאטרון הינו ועדת משנה למועצה הישראלית לתרבות ולאמנות המוקמת מכוח חוק התרבות והאמנות, התשס"ג-2002 (להלן: המועצה). לפי הקבוע בסעיף 2 למבחנים, על ועדת התמיכות להתחשב בהמלצתו של המדור לתיאטרון בבואה להחליט על הענקת הכספים. בעניינה של העותרת, המדור לתיאטרון מצא כי אינה עונה על המבחנים לחלוקת כספי תמיכה של משרד החינוך. בהחלטתה, קבעה ועדת התמיכות כהיא לישנא:
החלטה: למדור הוגשו 3 חוות דעת מקצועיות לאחר צפייה בשלושה אירועים שונים. מכל חוות הדעת עולה כי המפגשים שהגוף מקיים הנם הסברתיים ומטרתם העברת מסרים חברתיים, חינוכיים וטיפוליים. גם אם האמצעים בהם הגוף נוקט כדי להמחיש את הרעיונות המובעים במפגשיו הנה אמצעים המשלבים, לצורך הדגמה של ההסברים המילוליים, גם קטעים מומחזים העושים שימוש בכלים דרמתיים, אין הפעילות מציגה הפקות תיאטרוניות מקצועיות כהגדרתן במבחני התמיכה. הפעילות שהגוף מבצע הנה מסוג של "הפעלה תיאטרונית", שאינה עונה על הגדרת "הפקה" בסעיף 2: "הגדרות כלליות" במבחני התמיכה בתיאטרונים רפרטואריים. ... יש לציין שכיוון שעיקר פעילותו של התאגיד אינה ביצירת הפקות, כנדרש בסעיף קטן (1) כאמור לעיל, הגוף גם אינו עומד בסעיף (2) הדורש רמה אומנותית נאותה; בסעיף (3) הדורש הצגה של רפרטואר מגוון של הפקות; ובסעיף (4),הדורש מענה על אחת ההגדרות הבאות: תיאטרון גדול, תיאטרון בינוני, תיאטרון קטן, תיאטרון ילדים גדול, תיאטרון ילדים בינוני או תיאטרון ילדים קטן;
התנאים בהם יש לעמוד בכדי להיות זכאי לקבלתם של כספי התמיכה, מנויים במבחנים, וכך קובע סעיף 3:
(א) לתמיכה לפני מבחנים אלה יהיה זכאי תאגיד שוועדת התמיכות קבעה בהתחשב בהמלצת המדור לתאטרון כי מתקיימים בו כל התנאים האלה (להלן - תאטרון): (1) עיקר פעילותו ביצירת הפקות; (2) הוא בעל רמה אומנותית נאותה; (3) הוא מציג רפרטואר מגוון של הפקות; (4) הוא עונה על אחת ההגדרות הבאות: תאטרון גדול, תאטרון בינוני, תאטרון קטן, תאטרון ילדים גדול; תאטרון ילדים בינוני או תאטרון ילדים קטן, הכל כמפורט בסעיף קטן (ה)...(ב) התקיימות התנאים כאמור, לרבות סיווגו של התאטרון לפי ההגדרות האמורות בסעיף קטן (ה), תבחן מדי שנה על-ידי המדור לתאטרון בהתאם לאופי והיקפי פעילות התאגיד בשנת ההערכה.
כבר עתה יצוין, כי המונח "הפקה" מוגדר אף הוא בסעיף 2 למבחנים, ו"הפעלה תיאטרונית" מוצאת מגדרו במפורש:
'הפקה' - יצירה תאטרונית, בימתית, מקצועית, המיועדת להצגה בפני קהל שביצירתה משתתפים יוצרים ושחקנים ואשר הופקה ומומנה בידי התאטרון בלבד, ושאינה אימפרוביזציה, הפעלה תיאטרונית, או הפקה מיוחדת שאיננה כלולה ברפרטואר ההצגות של התאטרון.
3. בעקבות דחיית פנייתה הראשונה של העותרת למשרד החינוך, הוגשה עתירה זו. ביום 15.12.2005 נערך דיון ראשון בעתירה, והמשיבים קיבלו את המלצת בית משפט זה, ובחנו מחדש את ההחלטה בעניינה של העותרת, במיוחד לאור טענותיה הנוגעות להרכב המדור לתיאטרון. בתאריך 21.2.2006 דנה בשנית ועדת התמיכות בבקשתה של העותרת לתמיכה במסגרת התמיכות שניתנות לתיאטראות רפרטוארים. ועדת התמיכות נסמכה על המלצה מחודשת של המדור לתיאטרון מיום 5.2.2006, שגובשה לאחר ששלושה חברי מדור אחרים צפו באירוע שהועלה על-ידי העותרת. המדור לתיאטרון ציין בהמלצתו, כי גם אם האירועים אותם מעלה העותרת מהווים "הפקה", הרי שהעותרת אינה עונה על קריטריונים נוספים לקבלת תמיכה ובהם "עיקר פעולתו [של הגוף הפונה] ביצירת הפקות", "רמה אומנותית נאותה" ו"מגוון רפרטוארי". לאחר בחינת המלצה זו דחתה ועדת התמיכות בשנית את הבקשה (להלן: ההחלטה הסופית), בנימוק כי פעילותה של העותרת אינה עומדת במבחנים שנקבעו על-ידי משרד החינוך.
4. בטרם נפנה לבחון את השגותיה של העותרת על ההליכים שפורטו, ברצוננו לעמוד כבר עתה על הרכבן הפרסונאלי של וועדת התמיכות, המועצה, וועדות המשנה. ועדת התמיכות ממונה על ידי השר הרלבנטי, ובמקרה זה - השר במשרד החינוך, וככלל מכהנים בה "שלושה או חמישה חברים, מעובדי המשרד, ובהם חשב המשרד או נציגו וכן היועץ המשפטי של המשרד או נציגו" כך קבוע בסעיף 7.1 לנוהל. סעיף 2(א) בחוק התרבות והאמנות, התשס"ג-2002, מורה כי המועצה תמונה על-ידי הממשלה לפי המלצת שר החינוך (החוק מתייחס ל"שר המדע התרבות והספורט" אך כיום זהו השר במשרד החינוך); וסעיף 10 לחוק עוסק בהרכבן של ועדות המשנה: "(א) המועצה רשאית למנות ועדות משנה מבין חבריה ורשאית היא לצרף כחברים בועדות אלה גם מי שאינו נמנה עם חבריה, ובלבד שיושב ראש כל ועדה יהיה חבר המועצה וכן לפחות חמישית מחבריה יהיו חברי המועצה. (ב) על חברי ועדות המשנה שאינם חברי המועצה יחולו הוראות סעיפים 4(ה) ו-3)6), כן יחולו עליהם הוראות סעיף 9 ואולם רשאי השר, באישור הועדה, לקבוע הוראות למניעת חשש לניגוד ענינים; קבע כאמור, יחולו ההוראות שקבע". הנה כי כן, הגופים הרלבנטיים לעניינו הינם ועדת התמיכות - היא האמונה על חלוקת כספי התמיכות מטעם משרד החינוך הניתנים לתאטרונים רפרטוארים, וכן המדור לתיאטרון - הגוף המייעץ לועדת התמיכות.
טענות הצדדים
5. העותרת מעלה טענות במספר מישורים. במישור הכללי מבקשת העותרת לתקוף את מבחני התמיכה שנקבעו על-ידי משרד החינוך. העותרת גורסת כי המבחנים מעורפלים ומהווים "כלי שרת בידי חלק מחברי המדור ליתן החלטה שלילית בעניינה של העותרת". באופן פרטני יותר, העותרת טוענת כי אין בנמצא הגדרה למונח "הפעלה תיאטרונית" המוצא במפורש מהגדרת "הפקה" במבחנים אותה הבאנו. לשיטתה, בקביעת מבחנים מעורפלים יש משום פגיעה בשוויון, ומהווה הרחבת שיקול הדעת הסובייקטיבי שבידי חברי המדור לתיאטרון.
במישור השני, מופנות טענותיה כנגד כשרותו של הגוף הבודק והליך הבדיקה. העותרת יוצאת כנגד ההרכב הפרסונאלי של המועצה והמדור לתיאטרון; לדבריה, קיים חשש ממשי למשוא פנים בהחלטה למתן תמיכה כספית, וזאת משום ששלושה מחברי המועצה (אחת היא אף חברת המדור לתיאטרון), שבהמלצתם - כך לדבריה - ממונים חברי המדור לתיאטרון, עומדים בקשרי תעסוקה עם מוסדות הנתמכים על ידי משרד החינוך לשנת 2005. שלוש מחברות המדור לתיאטרון גם הן מועסקות על-ידי מוסדות שזכו לתמיכה כספית בשנה זו ובשנים אחרות. באשר לחברי המועצה, לטענת העותרת, הגב' י' ברקוביץ, המשמשת הן כחברת המועצה הן כחברת המדור לתיאטרון, נמנית על חבר הנאמנים בהקדש תיאטרון הקאמרי, אשר זכה לכספי תמיכה בשנת 2005; מר ר' אמיתי עובד בשיתוף עם הגב' רכבי ניקולבסקי - חברת המדור לתיאטרון אשר היא עצמה מועסקת במוסדות הזוכים לקבלת תמיכה; ואילו מר ש' קשת הוא עצמו שחקן תיאטרון פעיל. אשר לחברות המדור לתיאטרון הרי שהגב' ד' רונן, רכזת המדור לתיאטרון, מהווה, כך מציינת העותרת, רכזת פסטיבל תיאטרון ילדים במוסד שזכה בשנה המדוברת לקבלת כספי תמיכה; הגב' ח' רכבי-ניקולבסקי, חברת המדור לתיאטרון, מועסקת כמחזאית, כותבת ובימאית בארבעה מוסדות אשר קיבלו כספי תמיכה בשנה זו; והגב' ג' אגמון, אף היא חברת המדור לתיאטרון, משמשת כמחזאית בשני מוסדות שזכו לתמיכה כספית בשנת 2005. לפיכך, אליבא דעותרת, קיים חשש ממשי לניגוד עניינים ומשוא פנים של חברי המדור לתיאטרון ושל חברי המועצה, ודין ההחלטה שנתקבלה בעניינה להתבטל.
במישור השלישי, המלצת המדור לתיאטרון - כך טוענת העותרת - היא זו המפילה את הפור בהחלטה אילו מהגופים המבקשים יקבלו תמיכה כספית, והחלטת ועדת התמיכות הינה "חותמת גומי" להמלצת המדור לתיאטרון ותו לא. בכך - לשיטת העותרת - מפירים המשיבים את חובתם לבחון ולשקול מהותית את הבקשות שבפניהם בעת הפעלת הסמכות הנתונה להם.
לבסוף משיגה העותרת על ההחלטה שניתנה בעניינה לגופה. לטענתה היא עומדת במבחנים שהציב משרד החינוך: הרמה האומנותית בהפקותיה היא נאותה; היא מציגה רפרטואר הכולל 13 הצגות שהועלו בין השנים 2003 - 2004, המהווה "רפרטואר מגוון", כנדרש במבחנים, והיא גם עונה להגדרת "תיאטרון ילדים קטן". לכן, לשיטתה, לו היתה ועדת התמיכות מפעילה את שיקול דעתה באופן אובייקטיבי וראוי, ההחלטה בעניינה הייתה שונה. באשר לבחינה החוזרת שערכה ועדת התמיכות בעניינה, טוענת העותרת כי לא נערכה בחינה "אמיתית", וכי משהמשיבים מוכנים להכיר בהיות פעילותה "הפקה", הרי שהיא עונה על התנאים שנקבעו במבחנים וזכאית לקבלת כספי התמיכה. לדידה, הדחייה המחודשת של בקשתה נעשתה באופן סתמי, לא מנומק - ולגישתה - לא נסמכת על מאומה.
6. המשיבים מצידם סבורים כי המבחנים שגובשו על-ידי משרד החינוך ברורים, מפורטים, שוויוניים ואובייקטיביים. לשיטתם, קביעת אמות מידה טכניות בלבד תחטא לתכלית החברתית שעניינה קידום התיאטרון הרפרטוארי, ולכן הכללתם של מבחנים הנוגעים לאיכותה של היצירה הם עניינים, מקדמים את התכלית החברתית בחלוקת כספי התמיכה, ואין בהם כל פסול. המשיבים גורסים כי המבחנים אינם חורגים ממתחם הסבירות המוקנה לרשות בפועלה ואין מקום להתערבותו של בית המשפט.
בכל הנוגע להרכב הפרסונאלי של המועצה ושל המדור לתיאטרון, גורסים המשיבים כי אין ממש בטענותיה של העותרת. המשיבים מציינים כי כלל חברי המועצה ממונים על-ידי הממשלה, זאת לאחר בחינת כשירותם על-ידי הלשכה המשפטית של משרד החינוך ועל-ידי נציגי היועץ המשפטי לממשלה. די בכך, לשיטת המשיבים להבטיח כי לא קיים ניגוד עניינים. בהקשר זה מבקשים המשיבים להעיר כי המחוקק הורה במתכוון כי חברי המועצה יהיו אלו מעורבים בנושא המדובר ונמנים עליהם אנשי אקדמיה, נציגי ציבור ונציגי היוצרים הפעילים בתחומי העשייה התיאטרונית. זאת על-מנת להבטיח את איכות פעילותה של המועצה וועדות המשנה ובקיאותן של כל אחת מהועדות בתחום עיסוקה. עוד ציינו המשיבים, כי חברי ועדות המשנה למועצה - ובהן המדור לתיאטרון - ממלאים את תפקידם בהתנדבות וללא שכר, מתוך מחויבות עמוקה לתפקידם, ומתוך רצון לסייע ולקדם את פיתוחה של אומנות התיאטרון בישראל. לגופה של הטענה, ציינו המשיבים כי המדור לתיאטרון מונה תשעה חברים ורכזת: שני אנשי אקדמיה, ארבעה נציגי ציבור, ושלושה אנשי מקצוע. המשיבים טוענים כי התמונה אותה ציירה העותרת אינה נאמנה למציאות, וכי בפועל אין דופי בחברי המועצה והמדור לתיאטרון. הגב' י' ברקוביץ', כך הובהר, הגישה את התפטרותה מתפקידה כנאמנה בחבר הנאמנים של הקדש התיאטרון הקאמרי, ופסקה מלהיות מועסקת על ידי כל מוסד המקבל כספי תמיכה, ביום מינויה למועצה על-ידי הממשלה; הגב' ד' רונן אכן משמשת כרכזת פסטיבלי ילדים שונים, אך התמיכה באלו האחרונים נעשית מכוח תקנה תקציבית שונה, וועדת המשנה לפסטיבלים היא הדנה בבקשות, ובראשה עומדת רכזת אחרת; ובאשר לגברות ח' רכבי-ניקולבסקי וג' אגמון - שתיהן נשות תיאטרון מקצועיות מהשורה הראשונה הפועלות כעצמאיות ומשתפות פעולה עם מוסדות שונים, ובהם מוסדות הנתמכים מכספי התמיכה. עם זאת, בהתאם להנחיות הלשכה המשפטית של משרד החינוך הן לא השתתפו בדיונים להענקת כספי תמיכות לגופים עימן הן נמצאות בקשרי עבודה, ולפיכך ההחלטה בעניינה של העותרת אינה נגועה בניגוד עניינים בשל השתתפותן בקבלתה. בהקשר זה ציינו המשיבים כי ההחלטה הראשונה ביחס לעותרת התקבלה על-סמך שלוש חוות דעת, אשר רק כנגד אחת, חוות-הדעת של הגב' רכבי-ניקולבסקי, הועלו טענות. חוות הדעת של הגב' רכבי-ניקולבסקי, כך הובהר, עלתה בקנה אחד עם שתי חוות הדעת הנוספות, וההמלצה בכולן זהה. בכך יש כדי להצביע על מקצועיותה של הגב' רכבי-ניקולסבקי.