החלטה בתיק ענמ"ש 5228/04 - פסקדין

           לפניי ערעור, לפי סעיף 4א(א) לחוק גמלאות לנושאי-משרה ברשויות השלטון, תשכ"ט-1969 (חוק הגמלאות), על החלטת חשב הכנסת (המשיב), מיום 20.4.2004, ולפיה נקבע, בין היתר, כי בתקופת כהונתו כיושב-ראש מועצת רשות הנמלים לא יהא המערער זכאי לקבלת שירותי מזכירות במימון הכנסת, שלקבלתם זכאי המערער מכוח היותו יושב-ראש הכנסת לשעבר.

רקע עובדתי

2.        המערער כיהן כיושב-ראש הכנסת הארבע-עשרה מיום 24.6.1996 ועד ליום 7.6.1999. עם פרישתו לגמלאות התגלעו חילוקי-דעות, בינו לבין המשיב, ביחס לכמה מזכויותיו, כיושב-ראש הכנסת לשעבר, ובכללן מהות והיקף הזכות העומדת לו להחזר הוצאותיו בגין "שירותי מזכירות". משקבע המשיב את היקף זכויותיו השונות של המערער, הגיש המערער (ביום 3.5.2000) ערעור על החלטתו. הערעור (ענמ"ש 1844/00) התברר לפני המשנה לנשיא ש' לוין. בפסק-דינו בערעור זה (מיום 13.2.2002) הכריע המשנה לנשיא ברוב הנושאים שנשנו במחלוקת בין הצדדים. בשאלת מהות והיקף שירותי המזכירות, שהמערער זכאי להחזר הוצאותיו בגין קבלתם, הסתמנה אפשרות להשגת הסכמה בין הצדדים: בעוד שמעיקרה טען המשיב, כי זכאותו לקבלת שירותי מזכירות של מי שהיה יושב-ראש הכנסת אינה עולה על זכאותו של שר-לשעבר, הרי שבמהלך הדיון בערעור הודיע המשיב כי הוא מקבל את טענת המערער כי זכאותו לקבלת שירותים אלה היא, בעיקרון, שווה לזכות הנתונה לראש הממשלה לשעבר. לנוכח הודעה זו, שצמצמה את גדר המחלוקת בשאלת זכאותו של המערער לקבלת שירותי מזכירות, מתחום העיקרון לתחום היישום, נמנע המשנה לנשיא מלהכריע בה. הערעור לעניין זה נמחק והסדרת הפרטים הנוגעים ליישום זכותו של המערער הושארה לבירור משלים שיקיימו הצדדים ביניהם. כדברי פסק-הדין:  

נושא נוסף שהיה שנוי במחלוקת - החזר הוצאות בגין שירותי מזכירות ירד מהפרק לאחר שהמשיב נמלך בדעתו ובסיכום טענותיו חזר בו מעמדתו הקודמת והסכים לטענות המערער. לפיכך הוא זכאי להחזר הוצאות בגין שירותי מזכירות לפי סעיף 8 להחלטת גמלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון (חברי כנסת ושאיריהם), תש"ל-1969... יחד עם סעיף 24 להחלטת גמלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון (השרים ושאיריהם), התשמ"א-1981... עם זאת עדיין משיג המשיב על טיבם של חלק משירותי המזכירות שהמערער תובע לגביהם החזר אך נראה הדבר שתשובתו אינה סופית, שכן בסעיף 18 לסכומו הוא הודיע שהתשובה בקשר לישום העקרון המוסכם תישלח למערער בהקדם. המחלוקת העקרונית בנושא זה, כפי שהתגבשה בשלבים המוקדמים של הדיון אינה קיימת עוד ואינני מוצא לנכון להידרש אליה. יש להניח שגם המחלוקות הפרשניות בנושא זה תיפתרנה ואם לאו בוודאי ידע המערער כיצד למצות את זכויותיו. הערעור בראש פרק זה נמחק אפוא (ההדגש הוסף - א' מ').

3.        בסיומו של משא-ומתן שניהלו ביניהם הגיעו המערער והמשיב לכלל נוסחה מוסכמת, בדבר טיבם והיקפם של שירותי המזכירות שהמערער זכאי לקבלם. במכתבה אל המערער (מיום 20.5.2003) סיכמה היועצת המשפטית של הכנסת (עורכת-הדין אנה שניידר) את עיקרי ההסכמה שהושגה:

לגבי תקופת כהונתך כיושב ראש הכנסת הנך זכאי לגמלאות (לרבות זכויות וטובות הנאה הנובעות מהן) הזהות לאלו של ראשי הממשלה שחדלו לכהן לפני חודש יוני 1999, וזאת בהתאם לאמור בסעיף 8 להחלטת גמלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון (חברי הכנסת ושאיריהם), התש"ל-1969, כפי שהיה בתוקף לפני ביטולו ביום 18.11.2001 (ההדגש הוסף - א' מ').

כן ציינה עורכת-הדין שניידר, במכתבה אל המערער, כי היקף שירותי המזכירות שיוענקו לו ייקבע בהתאם לנוהלי מתן שירותי משרד לראשי ממשלה לשעבר, אשר היו בתוקף במועד שבו פרש המערער מתפקידו. על יסוד האמור בהודעה זו המשיכו הצדדים בניהול משא-ומתן, במטרה להגיע להסכמה בדבר המאפיינים הקונקרטיים של שירותי המזכירות שיוענקו למערער; ובעיקר נשאו ונתנו בדבר מיקומה וגודלה של הלשכה שתועמד לרשותו ותנאי ההעסקה שמהם ייהנו עוזריו.  

4.        ביום 16.11.2003 - ובטרם הגיעו הצדדים לכלל הסכמה בנושאים שנדונו - מונה המערער לכהונת יושב-ראש מועצת רשות הנמלים. בעקבות מינויו עלתה השאלה, אם הזכות לקבלת שירותי מזכירות במימון הכנסת עומדת למערער גם בתקופת כהונתו בתפקידו האמור. המשיב סבר, כי על-פי הדין החל על המערער יש להשיב לשאלה זו בשלילה. במכתבו אל המערער (מיום 20.4.2004) הודיע המשיב למערער את החלטתו בנושא זה, לאמור, כי מבלי לפגוע בהסכמה שהושגה ביניהם בעבר, הרי שבתקופת כהונתו כיושב-ראש מועצת רשות הנמלים, אין המערער זכאי לקבלת שירותי מזכירות במימון הכנסת.

הערעור

5.        בערעורו, שהופנה כנגד החלטת המשיב מיום 20.4.2004, קבל המערער בעיקר על החלטת המשיב, שלא להעניק לו שירותי מזכירות בתקופת כהונתו בתפקיד יושב-ראש מועצת רשות הנמלים. עם זאת, הוסיף והעלה כמה טענות נוספות. בין היתר טען, כי בניגוד להסכמה שהושגה בינו לבין המשיב, שירותי המזכירות הקונקרטיים שהמשיב הציע להעניק לו (בכל הנוגע להקצאת לשכה וכוח-אדם) אינם זהים לאלה המוענקים לראשי ממשלה לשעבר. כן קבל המערער על סירוב המשיב להחזיר לו כספים בגין הוצאות שונות ששילם מכיסו ושבגינן הוא זכאי לקבלת החזר. בכתב-תשובתו לערעור הגיב המשיב על טענותיו של המערער. בישיבת קדם-ערעור, שהתקיימה לפניי ביום 19.8.2004, ביקשתי להגדיר - בעזרת פרקליטי הצדדים - את השאלות שבמחלוקת אשר בהן הנני מתבקש להכריע. בעקבות זאת הודיעו הצדדים, כי הגיעו לכלל הסכמה שמכוחה הריהם מצמצמים את מחלוקתם לשאלה אחת ויחידה, והיא, אם הזכות לקבלת שירותי מזכירות במימון הכנסת עומדת למערער גם בתקופת כהונתו בתפקיד יושב-ראש מועצת רשות הנמלים. ואכן, בסיכומי-טענותיהם בערעור, שהוגשו בהתאם להחלטתי מיום 19.8.2004, התייחסו באי-כוח הצדדים לשאלה זו בלבד. זוהי, אפוא, השאלה היחידה שבה אני נדרש להכריע בגדר הערעור שלפניי.

התשתית הנורמטיווית

6.        דבר זכאותו לקבלת שירותי מזכירות של מי שהיה יושב-ראש הכנסת, והיקף זכאותו לקבלת השירותים האמורים, הוסדרו בשעתו על דרך שילוב הוראותיהם של סעיף 8(א) להחלטת גמלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון (חברי הכנסת ושאיריהם), תש"ל-1969 (החלטת גמלאות הח"כים), ושל סעיף 24 להחלטת גמלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון (השרים ושאיריהם), התשמ"א-1981 (החלטת גמלאות השרים). שני סעיפים אלה בוטלו במהלך שנת 2001 והוחלפו בסעיפים אחרים. אך הצדדים הסכימו, כי חרף ביטולם מוסיפים סעיפים אלה לחול על עניינו של המערער, שפרש לגמלאות קודם לביטולם. סעיף 8(א) להחלטת גמלאות הח"כים (שבוטל ביום 28.11.2001) קבע לאמור:

גמלאות ליושב-ראש הכנסת

8. (א) יושב-ראש הכנסת זכאי, לגבי תקופת כהונתו כיושב-ראש הכנסת, לגמלאות כאילו היה ראש הממשלה... ואולם במקום סעיף 23 להחלטת גמלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון (השרים ושאיריהם), התשמ"א-1981 יהא הוא זכאי לכיסוי הוצאותיו לנסיעה לפי חשבון שיגיש או, לפי בחירתו, לכיסוי הוצאות נסיעה והחזר דמי הרישוי ודמי הביטוח שלהם זכאי חבר הכנסת וכן לתשלום מס הכנסה שהוא חייב בו על חשבון או תשלום כאמור; כן יהיה זכאי לתשלום מס הכנסה שהוא חייב בו על שירותי מזכירות הניתנים לו על פי סעיף 24 להחלטה האמורה, ובלבד שהוראה זו לא תחול לגבי כל סכום העולה על הסכום ששר לשעבר זכאי לו על פי הסעיף האמור...(ההדגש הוסף - א' מ').

           מהוראת סעיף 8(א), רישא, להחלטת גמלאות הח"כים עולה, שכיושב-ראש הכנסת לשעבר זכאי המערער לגמלאות "כאילו היה ראש הממשלה". "גמלה" - כהגדרתה בסעיף 1 להחלטת גמלאות הח"כים - כוללת כל "קצבה או מענק, לרבות טובת הנאה או שירות". ובענייננו אין מחלוקת כי זכאותו של המערער לגמלה כוללת זכאות גם לקבלת שירותי מזכירות במימון הכנסת. כן אין מחלוקת, כי בכפוף לסייג הקבוע בסעיף 8(א), סיפא, להחלטה האמורה - בדבר היקף הפטור ממס הכנסה הניתן לו בגין טובת ההנאה הצומחת מקבלת שירות מזכירות במימון הכנסת - שירותי המזכירות שהמערער זכאי לקבלתם בעיקרון אינם שונים משירותי מזכירות שראש הממשלה לשעבר היה זכאי לקבלם במועד פרישתו של המערער. זכויותיו של ראש הממשלה לשעבר לקבלת שירותי מזכירות, במועד האמור, הוסדרו בסעיף 24 להחלטת גמלאות השרים, שאליו מפנה סעיף 8(א) סיפא להחלטת גמלאות הח"כים. סעיף 24 להחלטת גמלאות השרים בוטל ביום 25.1.2001, אך בחלקיו הדרושים לענייננו קבע הסעיף (כנוסחו במועד פרישתו של המערער) לאמור:  

שירותי מזכירות

24. (א) שר לשעבר הזכאי לפי החלטה זו לקצבה בשעור של 70% מהמשכורת הקובעת, זכאי לשירותי מזכירות לכתיבת זכרונותיו ולניהול התכתבות אישית בעלת אופי אישי וציבורי.

(א1) ....

(ב) שר לשעבר, למעט ראש הממשלה לשעבר, הזכאי לשירותי מזכירות לפי סעיף קטן (א) ישכור שירותי מזכירות לעצמו והוא זכאי לכיסוי הוצאותיו, לפי קבלות שהגיש, בסכום שלא יעלה על 23,522 שקלים חדשים לשנה.