שתי העתירות שבכותרת נמחקו לבקשת מגישיהן במועדים שונים במהלך שנת 2003, וזאת בלא שהתקיים בהן דיון לגופם של דברים. בחלוף למעלה משבע שנים לאחר מחיקת ההליכים, הגישו העותרים בכל אחת משתי העתירות בקשה להחזר אגרה. נוכח חלוף הזמן, ביקשתי את עמדת המדינה בנוגע לבקשות האמורות. בתגובתה הודיעה המדינה כי היא מתנגדת לבקשות להחזר אגרה בנימוק המרכזי לפיו הבקשות התיישנו. העותרים מתנגדים לעמדת המדינה בטענה כי נוכח אופיו המנהלי של ההליך ונוכח מהות הבקשה להחזר אגרה, אין תחולה לחוק ההתיישנות, התשי"ח-1958 (להלן: חוק ההתיישנות או החוק) ואף אין תחולה לרציונאלים המונחים בבסיס החוק האמור.
לאחר שבחנתי את טענות הצדדים, באתי למסקנה כי דין הבקשות להחזר האגרה להידחות בשל התיישנותן. להלן טעמיי לכך.
בקשה להחזר אגרה - המסגרת הנורמטיבית
1. בהתאם לתקנה 23(1) לתקנות בתי המשפט (אגרות), התשס"ז-2007 (להלן: התקנות החדשות), על העתירות שבכותרת אשר הסתיימו לפני כניסתן לתוקף של התקנות החדשות, חלות תקנות בתי המשפט (אגרות), התשמ"ח-1987 (להלן: התקנות הישנות; התקנות החדשות והישנות יחדיו יכונו להלן: "תקנות האגרות").
היסוד להחזר אגרה במסגרת התקנות הישנות, מצוי בתקנה 15(א) שזו לשונה: "הסתיים הליך בפשרה או בוטל או נמחק על ידי מגישו, הכל לא יאוחר מישיבת קדם המשפט הראשונה, תוחזר האגרה ששולמה, בניכוי הסכום הנקוב בפרטים 8(א) או 8(ב) בתוספת הראשונה, לפי הענין". (לתחולתה של תקנה 15(א) לתקנות הישנות בהליכים המתקיימים בבית-המשפט העליון בשבתו כבית-משפט גבוה לצדק, וכן לשיעור הסכום שיש לנכותו מהאגרה המוחזרת בהליכים אלה, ראו: בג"צ 6490/04 צביח נ' מפקד כוחות צה"ל בגדה המערבית, פ"ד נט(3) 742 (2005)). יוער כי הסדר מקביל (אף כי לא זהה בפרטיו) לעניין החזר אגרה, קבוע כיום בתקנה 15 בשילוב עם תקנה 6(ב) לתקנות החדשות.
2. בפרשה אחרת עמדתי על תכליתו של הסדר ההשבה של אגרת בית-משפט. ציינתי כי בעוד שהאגרה משקפת את השתתפותו של הפרט המבקש לנהל הליך משפטי, בעלות ההליך ובשירות המתקבל ממערכת המשפט; הרי תכלית ההוראה בדבר החזר האגרה (בניכוי סכום מסוים) היא ליצור תמריץ לסיום הליכים שלא בדרך של התדיינות בפני בית-המשפט, קרי - בדרך של ביטול / מחיקת ההליך בידי מגישו או בפשרה (לפי תקנה 15(א) לתקנות הישנות) וכן בהעברה לבוררות או בהסדר גישור (לפי תקנה 15 בשילוב עם תקנה 6(ב) לתקנות החדשות). לצד יצירת תמריץ לסיום הליכים באחת מן הדרכים האמורות, נועד ההסדר של החזר האגרה לבטא גם את החיסכון במשאבי המערכת ובזמן שיפוטי עקב סיום ההליך ללא התדיינות לגוף הדברים וללא צורך בהכרעה שיפוטית מנומקת (ראו: ע"א 6802/09 קמינצקי נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה להבים (לא פורסם, 26.1.2011) והאסמכתאות המובאות שם).
באותה פרשה, עמדתי על כך שבהתאם ללשונן של תקנות האגרות ולתכליתן, תנאי נוסף להחזר האגרה נעוץ בשלב הדיוני בו הסתיים ההליך. בהתאם לפרשנות המקובלת, האגרה תושב (באופן חלקי) רק אם ההליך הסתיים באחת מן הדרכים שצויינו לעיל, וזאת בטרם נשמעו טענות הצדדים לפני מותב של שלושה שופטים. פרשנות זו מאזנת בין האינטרס של עידוד פשרות והסכמות ומתן ביטוי לחסכון המערכתי בממון ובזמן שיפוטי; לבין האינטרס בדבר השתתפות הפרט בעלות ההליך אותו יזם, במקרים בהם היקף השירות השיפוטי שניתן עד סיום ההליך אינו מצדיק את השבת האגרה (לפרשנות האמורה ולטעמיה, ראו: ע"א 6802/09 קמינצקי הנ"ל, בפיסקאות 5 עד 8).
3. בחינת ההליכים שבכותרת מעלה כי העתירות נמחקו לבקשת מגישיהן, בלא שהתקיים דיון כלשהוא בעניינן ובלא שנדרשה הכרעה שיפוטית לגופם של דברים. בהתחשב בכך, נראה כי בשתי העתירות התקיימו התנאים המהותיים להחזר אגרה בהתאם לתקנות החלות על העניין. דומה כי אף המדינה אינה חולקת על כך. דא עקא, הבקשות להחזר אגרה הוגשו בחלוף למעלה משבע שנים לאחר שההליכים שבכותרת באו אל סיומם: בבג"צ 9060/03 נמחק ההליך ביום 4.11.2003, ובבג"צ 9736/03 נמחק ההליך ביום 28.12.2003; בשתי העתירות הנ"ל הוגשו הבקשות להחזר אגרה ביום 29.3.2011. על רקע זה, התעוררה לפניי סוגית התיישנותן של הבקשות הנדונות.
ההסדר הקבוע בסעיף 2 לחוק ההתיישנות
4. סעיף 2 לחוק ההתיישנות קובע כדלקמן:
2. טענת התיישנות
"תביעה לקיום זכות כל שהיא נתונה להתיישנות, ואם הוגשה תובענה על תביעה שהתיישנה וטען הנתבע טענת התיישנות, לא יזדקק בית המשפט לתובענה, אך אין בהתיישנות בלבד כדי לבטל את הזכות גופה".
ההסדר הבסיסי הקבוע בסעיף 2 הנ"ל הוא כי "תביעה לקיום זכות כל שהיא נתונה להתיישנות". השאלה מהי "תביעה לקיום זכות" נדונה, בין היתר, ברע"א 187/05 נסייר נ' עיריית נצרת עילית (לא פורסם, 20.6.2010) שם עמד בית-המשפט בהרחבה על פרשנותו הלשונית והתכליתית של הביטוי האמור. באותה פרשה, נקבע כי "תביעה לקיום זכות" בסעיף 2 לחוק ההתיישנות מבוססת על דרישה לקיום זכות מהותית, וזאת אף כאשר לא מדובר בהליך שיפוטי אשר בגדרו מתלבנת מחלוקת בנוגע לעצם החבות או שיעורה. בהתאם לכך, נפסק כי הליך גבייה מינהלי לאכיפת זכות כספית (חוב ארנונה) המתנהל לפני גוף שלטוני, ייחשב "תביעה לקיום זכות" כמובנה בסעיף 2 לחוק ההתיישנות.
יצוין כי מלשון סעיף 2 הנ"ל עולה בבירור כי הסדר ההתיישנות אינו מוביל לביטול הזכות המהותית לגופה, אלא רק ליצירת מחסום דיוני מפני תביעתה. משמעותה של ההתיישנות הקבועה בסעיף 2 לחוק היא, אפוא, דיונית. בשים לב לכך, מדובר בטענת הגנה - בבחינת מגן ולא חרב - ויש להעלותה בהזדמנות האפשרית הראשונה. לשם השלמת התמונה, יוער כי סעיף 5(1) לחוק ההתיישנות קובע כי התקופה בה מתיישנת "תביעה לקיום זכות" שלא הוגשה עליה תובענה "בשאינו מקרקעין" היא שבע שנים. סעיף 6 לחוק הנ"ל מוסיף וקובע כי תקופת ההתיישנות מתחילה "ביום שבו נולדה עילת התובענה".
5. בפסיקתו של בית-משפט זה כבר נקבע בעבר כי תכליתו של מוסד ההתיישנות היא לתחום גבולות של זמן להגשת הליכים, תוך יצירת איזון בין זכויות ואינטרסים של התובע ובהם זכות הגישה לערכאות, לבין זכויות ואינטרסים של הנתבע ושל הציבור בכללותו (ראו: ע"א 6805/99 תלמוד תורה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים, פ"ד נז(5) 433, 444 (2003)). בית-משפט זה הוסיף ועמד בפסקי-דינו על הטעמים השונים המונחים בבסיס הסדר ההתיישנות. הטעם האחד נעוץ במישור הראייתי, ועניינו בקושי הניצב בפני נתבע כאשר הוא נדרש לעובדות של מקרה שאירע לפני זמן רב. בהתחשב בקושי האמור, קובע דין ההתיישנות האזרחי מגבלה לגבי תקופת-הזמן בה נדרש אדם לשמור מסמכים וראיות אחרות. הטעם השני נעוץ בהנחה לפיה חלוף הזמן משמיע ויתור של התובע על עילת תביעתו. הטעם השלישי עניינו באינטרס הנתבע לוודאות וליציבות מבחינה כספית-תקציבית. אינטרס זה מצדד בכך שהנתבע יוכל לכלכל צעדיו בהסתמך על ההנחה כי בידו תמונה מלאה, ככל הניתן, בדבר מצבו הכלכלי. בנוסף לכל אלה, ניתן להצביע על טעם רביעי שעניינו באינטרס הכלל כי משאביה היקרים של מערכת השיפוט יוקדשו לעניינים שבהווה, ולא לעיסוק בעניינים שאבד עליהם הכלח. (לפירוט אודות הטעמים השונים המונחים בבסיס הסדר ההתיישנות הקבוע בסעיף 2 לחוק, ראו: רע"א 187/05 נסייר הנ"ל, בפיסקה 29 לפסק-דינה של כב' השופטת ברלינר)).
תחולתו של סעיף 2 לחוק ההתיישנות בעניינה של בקשה להחזר אגרה
6. השאלה המרכזית המתעוררת בהליך שלפניי הינה האם דיני ההתיישנות האזרחיים חלים בעניינה של בקשה להחזר אגרת בית-משפט. לשיטת העותרים, יש להשיב על שאלה זו בשלילה. לטענתם, "ספק רב" - כך לשון התגובה מטעמם - אם ניתן להחיל את סעיף 2 לחוק ההתיישנות שעניינו "תביעה לקיום זכות", בנוגע לבקשה להשבת אגרה שלפי הנטען מהווה הליך מינהלי באופיו. עוד נטען כי הטעמים המונחים בבסיס הסדר ההתיישנות אינם מתקיימים בעניינה של בקשה להחזר אגרה ולפיכך אין הצדקה להחיל את דיני ההתיישנות האזרחיים בעניינה.
7. שקלתי את עמדת העותרים, ובאתי למסקנה כי אין בידי לקבלה. כמו המדינה, אף אני סבורה כי דין ההתיישנות האזרחי חל בנוגע לבקשות להחזר אגרה המוגשות בחלוף למעלה משבע שנים ממועד מחיקת ההליך (הוא המועד בו נולדה העילה להגשת הבקשה להחזר אגרה).
אמנם, ההליכים שבכותרת נטועים במשפט המנהלי בהיותם עתירות לבית-המשפט הגבוה לצדק. עם זאת, ראוי להזכיר כי בקשות להחזר אגרה עשויות להיות מוגשות בסיומם של סוגים נוספים של הליכים המתקיימים לפני בית-המשפט העליון, אשר אינם נטועים במשפט המנהלי ואשר המדינה אינה בהכרח צד ישיר להם (כגון ערעורים אזרחיים). כבר נקבע בפסיקתו של בית-משפט זה כי לשם קביעת אופיו הדומיננטי של הליך לצורך שאלת תחולתו של דין ההתיישנות האזרחי, אין להסתפק בבחינת הלבוש הפרוצדוראלי של ההליך וסוג הערכאה הדנה בעניין, ויש ליתן משקל הולם גם לתוכן ההליך ולמהות הסעד הנדון במסגרתו (ראו והשוו: רע"א 187/05 נסייר הנ"ל, בפיסקה 22 ואילך לפסק-דינה של כב' השופטת פרוקצ'יה; עוד ראו והשוו בהקשרים אחרים: ע"א 9863/09 וויריאנט בע"מ נ' מדינת ישראל (לא פורסם, 16.3.2011); ע"א 546/94 עיריית ירושלים נ' שירותי בריאות כללית, בפיסקה 71 לפסק-דינה של כב' השופטת נאור (לא פורסם, 20.8.2009)).