השופטת (בדימ') א' פרוקצ'יה:
1. עתירה זו עברה מספר גלגולים, ובמתכונתה כיום היא תוקפת את נוהלי משרד הפנים הנוגעים לדרכי קביעת אבהות לילד שנולד לבני זוג שאחד מהם הוא ישראלי והאחר הוא זר (להלן: בני זוג מעורבים), וזאת הן למטרת הוספת פרטי האב לפרטי הילד במרשם האוכלוסין (להלן גם: המרשם), והן למטרת קביעת מעמדו האזרחי של הילד בישראל. הנהלים בנושא זה גובשו במהלך הדיון בעתירה; בין לבין, עניינם הפרטני של העותרים האינדיווידואליים בא על פתרונו, ונותרה השאלה העקרונית הנוגעת לחוקיותן של הדרישות ההוכחתיות המוטלות על בני זוג מעורבים, המוצבות בנהלים, לענין רישום פרטי האבהות במרשם ולענין קביעת מעמדו של הילד, כפי שזו מוצגת בעתירה המתוקנת שהגישה האגודה לזכויות האזרח בישראל (להלן: העותרת). הליך זה מתמקד, אפוא, בסוגיה העקרונית שנותרה להכרעה.
2. במהלך הדיון בעתירה המתוקנת הסכימה המדינה כי נראה את ההליך שבפנינו כאילו הוצא בו צו על-תנאי.
הסוגיה
3. בין הפרטים הנרשמים במרשם האוכלוסין ביחס לתושבי ישראל, נכלל גם הפרט בדבר שמות ההורים (סעיף 2(א)(2) לחוק מרשם האוכלוסין, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק מרשם האוכלוסין)). רישום זה נועד לשקף פרט מהותי הנוגע לזיקה המשפחתית של האדם, ויש לו השלכות שונות בתחום הדין האזרחי. אולם, לזיקה ההורית יש השלכה לא רק לענין הקשר המשפחתי, על כל הנובע מכך, אלא גם על מעמדו האזרחי של קטין, המושפע ממעמדם האזרחי של הוריו. זיקת אבהות או אמהות לקטין עשויה להקנות לו מעמד אזרחי בישראל, ככל שאביו או אמו הם תושבי ישראל או אזרחיה; לעומת זאת, אם אף אחד מהורי הקטין אינו תושב או אזרח ישראלי, לא יוקנה לקטין מעמד בישראל מכוחם. יוצא, אפוא, כי נתוני ההורות עשויים להשפיע לא רק על הזיקה המשפחתית של הילד, אלא גם על מעמדו האזרחי בישראל. לאור זאת, נתוני ההורות המתייחסים לקטין נושאים עימם מטען ערכי, חברתי ומשפטי חשוב ביותר.
4. בירור נתון האמהות לקטין אינו כרוך, מטבע הדברים, במורכבות מיוחדת, שכן העובדות ביחס ללידה מתועדות בדרך-כלל במוסד הרפואי הנוגע בדבר, ואין קושי לבררן. שונה הדבר בענין האבהות, שלגביה אין בהכרח נתונים אובייקטיביים זמינים בידי הרשויות. השאלה היא, מה מידת ההוכחה הנדרשת לצורך רישום אבהות לקטין במרשם האוכלוסין, ולצורך מתן מעמד אזרחי לקטין מכוח האבהות?; האם די להסתפק לצורך כך בהצהרת אבהות משותפת מצד הטוען לאבהות והאם, או שמא יש לדרוש, ככלל, ראיות אובייקטיביות נוספות שתתמוכנה בהצהרה, לרבות פסק אבהות העשוי לכרוך גם בדיקה גנטית?; האם ראוי לעשות אבחנה גורפת בין בני זוג ישראלים לבין בני זוג מעורבים לענין דרישות ההוכחה של האבהות, נוכח הזיקה העשויה להתקיים בין נתון האבהות לבין קביעת המעמד האזרחי לקטין?; והאם נכון להחמיר עם בני זוג מעורבים בדרישות הוכחת האבהות מחשש להצהרות-שווא שתכליתן להשיג רווח-מישני - בין לקטין ובין לבן הזוג הזר - הקשור ברכישת מעמד אזרחי במדינה?; אלה, בתמציתן, הסוגיות המחייבות הכרעה בענייננו.
נוהלי משרד הפנים משקפים את מדיניות הרשות המוסמכת בענין זה, ותוכנם עומד לביקורת שיפוטית בעתירה זו.
עיקרי הנהלים
5. אלה עיקרי הנהלים העומדים לבחינה בעתירה:
הנוהל הראשון הוא "נוהל הוספת פרטי אב לקטין תושב ישראל הרשום במרשם האוכלוסין" (נוהל מס' 2.2.0007, עודכן לאחרונה ביום 5.4.09, להלן: נוהל הרישום). נוהל הרישום מסדיר את הליך רישום הפרט הנוגע לאביו של קטין, תושב ישראל, הרשום במרשם האוכלוסין. נוהל זה נועד ליישם את סעיף 2(א)(2) לחוק מרשם האוכלוסין, המורה כי, בין יתר פרטי הרישום שיירשמו במרשם האוכלוסין בנוגע לתושב במדינה, יירשמו גם שמות הוריו. נוהל הרישום מסדיר, אפוא, את ההליך בו יירשם אביו של הילד במרשם האוכלוסין. הוא עוסק בשני מצבים עובדתיים שונים: האחד, מצב בו אמו של הילד היא ישראלית והטוען לאבהות הוא זר; והשני, מצב בו שני בני הזוג הם ישראלים. לעומת זאת, הנוהל אינו מסדיר את הרישום במרשם של פרטי אביו הישראלי של ילד שנולד לאם זרה, וזאת מן הטעם כי תנאי לרישום זה הוא הסדרת מעמדו של הילד כתושב או כאזרח, ורישומו שלו עצמו במרשם האוכלוסין. לאחר שמוכרעת שאלת מעמד הילוד - בעקבות בירור שאלת האבהות של הישראלי הטוען לאבהות - ניתן להוסיף את פרטי האב לרישומו של הילד במרשם ללא צורך בבירורים נוספים.
הנוהל השני הוא "נוהל מתן מעמד בישראל לקטינים שנולדו בישראל בדרך של הכרה באבהות" (נוהל מס' 5.2.0004, עודכן לאחרונה ביום 1.8.05, להלן: נוהל המעמד). נוהל זה עוסק בקטינים שנולדו בארץ לאם זרה, ונועד להסדיר את ההליך להענקת מעמד אזרחי לקטין מכוח היותו ילד לאב ישראלי. נוהל המעמד נועד ליישם את הוראות סעיף 4(א)(1) לחוק האזרחות, התשי"ב-1952 (להלן: חוק האזרחות) שעניינו הקניית אזרחות ישראלית למי שנולד בישראל לאב או אם אזרחים ישראלים, וכן את סעיף 2 לחוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952 (להלן: חוק הכניסה לישראל) ותקנה 12 לתקנות הכניסה לישראל, התשל"ד-1974 (להלן: תקנות הכניסה לישראל), המעגנים את סמכות שר הפנים (להלן: המשיב) להעניק לילד מעמד של תושב קבע כאשר אחד מהוריו הינו תושב קבע בישראל.
6. שני הנהלים מורכבים משתי מערכות דרישות המצטברות זו לזו. המערכת הראשונה מורכבת מארבעה תנאי-סף ראשוניים, אותם נדרשים בני הזוג לקיים במסגרת בקשה לרישום אבהות בפרטי הרישום של הילד במרשם, ובקשה למתן מעמד אזרחי לילד. בין תנאים אלה - נוכחות אישית של הטוען לאבהות ושל האם, הצגת מסמכים מזהים תקפים, הצגת אשרת כניסה לישראל של ההורה הזר - ככל שאחד מההורים אינו ישראלי, וקביעת זמן מוגדר להגשת הבקשה. מערכת הדרישות השנייה בכל אחד מהנהלים מציבה דרישות הוכחתיות לענין האבהות במצבים שונים, ותוכנה הוא המהווה מוקד הדיון בעתירה זו. אלה פרטי הדרישות:
7. נוהל הרישום עוסק ברישום פרט האבהות לקטין שנולד לשני הורים ישראלים, או לאם ישראלית ולטוען לאבהות שהינו נתין זר. הוא קובע מתי יירשם הטוען לאבהות כאבי הילוד על-פי הצהרת בני הזוג, ומתי תידרשנה ראיות נוספות לחיזוק ההצהרה:
א. כאשר שני ההורים אזרחי או תושבי ישראל, והם רשומים כנשואים - ככלל, יירשם בעלה של אם הילוד כאב בלא דרישה הוכחתית נוספת (סעיף ג.1).
ב. כאשר אם הקטין היתה נשואה לאדם שאינו המבקש בתוך 300 יום שלפני יום הלידה, הצהרת האבהות של המבקש לא תתקבל אלא אם היא נתמכת בפסק דין של בית משפט או בית דין מוסמך (סעיף ג.2).
ג. כאשר שני ההורים אזרחי ישראל או תושבי קבע בה והם אינם נשואים, או שנישאו וטרם חלפו 300 יום מיום הנישואין ונולד קטין בפרק זמן זה, תירשם האבהות על-פי הודעת בני הזוג, בכפוף לסמכות פקיד הרישום לדרוש ראיות נוספות כשהוא סבור שיש בכך צורך (סעיף ג.3).
ד. כאשר המבקש להירשם כאב אינו רשום במרשם האוכלוסין, אך הוכיח כי נישא לאם הקטין לפחות 300 יום לפני יום הלידה (ומסיבות שונות הנישואין לא נרשמו), הוא יירשם כאב הילוד ללא צורך בהצגת ראיות נוספות (סעיף ג.4).
ה. כאשר המבקש להירשם כאב אינו אזרח או תושב ישראל אך הגיש בקשה לקבלת מעמד בישראל מכוח היותו ידוע בציבור של האם טרם הוריית הקטין, והבקשה אושרה - תירשם האבהות על סמך הצהרת אבהות (סעיף ג.5).
ו. כאשר המבקש להירשם כאב אינו אזרח או תושב ישראל, אך הגיש בקשה לקבלת מעמד בישראל מכוח נישואין לאם הקטין או היותו ידוע בציבור שלה לאחר הוריית הקטין - הוא יירשם כאב רק לאחר הצגת ראיות אובייקטיביות לחיים משותפים טרם הוריית הקטין (סעיף ג.6).