המשנה לנשיא מ' נאור:
פתח-דבר
1. עניינן של שתי העתירות שבכותרת בבקשת העותרת בבג"ץ 9591/03 (להלן: התנועה למען איכות השלטון), והעותרות בבג"ץ 10557/03 (להלן: החברה להגנת הטבע ועמותת שיח חדש), לבטל את החלטה מס' 980 של המשיבה 1 (להלן: מועצת מקרקעי ישראל או המועצה), מיום 22.10.2003 (להלן: החלטה מס' 980). בהחלטה זו אושר ההסכם בין המשיב 2 (להלן: מינהל מקרקעי ישראל או המינהל) לבין המשיבות 7-5 (להלן: חברות המלח), לגבי קרקעות המוחזקות על-ידי חברות המלח בעתלית ובאילת.
2. נפתח באחריתה של הפרשה: קרוב לעשור לאחר הגשת העתירה, ביום 21.7.2013, התקבלה במועצת מקרקעי ישראל החלטה מס' 1293, שעניינה "שינוי יעוד בקרקע המוחזקת בחוזה חכירה למטרת תעסוקה עתיר שטח" (להלן: החלטת המועצה מס' 1293). החלטת המועצה מס' 1293 ביטלה, הלכה למעשה, את החלטת מועצת מקרקעי ישראל מס' 980, אשר עמדה במרכזן של שתי העתירות דנן. ביום 20.11.2013 אישרה המנהלת הכללית של משרד האוצר את החלטת המועצה מס' 1293, בהתאם לסמכותו של שר האוצר (אשר הואצלה לה) לפי סעיף 40(ג) לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן: חוק יסודות התקציב).
3. משנכנסה החלטת המועצה מס' 1293 לתוקף, התייתרו למעשה העתירות שבכותרת. העותרות הסכימו למחיקת עתירתן, אולם ביקשו כי המשיבים יחויבו בתשלום הוצאות משפט גבוהות ומשמעותיות ובשכר טרחת עורכי-דין, וזאת מהנימוקים אשר יפורטו להלן. המדינה הותירה את סוגיית ההוצאות לשיקול דעתו של בית המשפט. חברות המלח סבורות כי אין לחייבן בתשלום הוצאות.
גלגולן של העתירות
4. העתירות הוגשו, כאמור, לשם ביטולה או למצער מניעת מימושה של החלטה מס' 980 שאושרה במועצת מקרקעי ישראל. ההחלטה העניקה לחברות המלח הטבות בשטח אשר הוחזק בידיהן על פי חוזה חכירה לשם הקמתן של בריכות מלח. ההחלטה אישרה, למעשה, עסקה לייזום שינוי ייעוד במשותף על-ידי חברות המלח ומינהל מקרקעי ישראל בשטח כולל של כ-2000 דונם, לפי היחס הבא: 1,300 דונם בעתלית, כאשר בידי חברות המלח יוותרו 50% מזכויות הבניה לאחר שינוי הייעוד; 679 דונם באילת, כאשר בידי חברות המלח יוותרו 30% מזכויות הבניה לאחר שינוי הייעוד (להלן: עסקת בריכות המלח או העסקה).
5. בין מינהל מקרקעי ישראל לחברות המלח נחתם ביום 9.6.1996 "הסדר עקרונות", שבו הותוו ההטבות שיינתנו לחברות המלח בתמורה לפינוי מפעלי המלח מן הקרקעות עליהן הם מצויים בעתלית ובאילת. על פי ההסדר, כתוצאה משינוי הייעוד ייהנו חברות המלח מעליית ערכן של הקרקעות עקב שינוי ייעודן לקרקע המשמשת למגורים ולתיירות. "הסדר העקרונות", אשר שימש כבסיס לעסקת בריכות המלח, אושר במינהל מקרקעי ישראל ביום 10.6.1996.
6. "הסדר העקרונות" נבחן במסגרת ביקורת מבקר המדינה לשנת 2000. בין היתר נכתב בדו"ח מבקר המדינה, כי בכך שהסדר העקרונות אושר על-ידי המינהל יום לאחר חתימתו בלא שצורפו לאישור ההסדר ניתוחים כלכליים ומשפטיים, הערכות בדבר שווי הקרקעות הכלולות בהסדר ונתונים נוספים, נפגמה יכולת הנהלת המינהל לקבל החלטה מושכלת.
7. ביום 23.6.2003 פרסם היועץ המשפטי לממשלה דאז, מר אליקים רובינשטיין, חוות דעת אשר התייחסה לעסקת בריכות המלח (חוות הדעת מצורפת למכתב היועץ המשפטי, אשר צורף כנספח ע/1 לעתירת התנועה למען איכות השלטון). כך כתב היועץ המשפטי:
"הסדר העקרונות העניק לחברות המלח הטבות מפליגות וחריגות, מעבר לכל הסדר המקובל בעסקאות אחרות, הדבר בא לידי ביטוי בגודל השטח נשוא העסקה (3,100 דונם), הכללת שטחים שבהרשאה בעסקה, הקצאת זכויות בשיעור של 40% בהסכמי פיתוח מהוונים ללא כל תמורה, תשלום היטלי השבחה ע"י ממ"י והקצאת קרקע חלופית בחכירה. כבר בשלב זה ראוי שיאמר כי הסדר העקרונות חורג באופן מהותי ממדיניות מועצת מקרקעי ישראל, ונותן הטבות מפליגות לחברות המלח ללא מקור סמכות, ותוך חריגה ממינהל תקין. עמדתנו כי הסדר העקרונות כשלעצמו אינו יכול לעמוד וספק רב אם היה עומד בביקורת שיפוטית".
8. על רקע הערות מבקר המדינה, ועל רקע הליקויים שנמצאו בטיוטת ההסכם העדכנית, ביקש היועץ המשפטי לממשלה כי העסקה עם חברות המלח לא תאושר סופית מבלי שתיבחן על ידו, וכי המינהל יביא את ההסדר לאישור המועצה לפני חתימה על הסכם סופי ומחייב.
9. לאחר קבלת חוות דעתו של היועץ המשפטי לממשלה, פנתה התנועה למען איכות השלטון לחברי מועצת מינהל מקרקעי ישראל, ליועץ המשפטי לממשלה, לשר הממונה על המינהל מר אהוד אולמרט ולממונה על חוק חופש המידע במשרד המשפטים, במכתב בו עמדה על הפגמים המהותיים, לדידה, שבאישור העסקה. התנועה ביקשה גם לקבל לידיה את נוסחו הסופי של ההסכם העומד לאישור, אולם ההסכם לא הועבר אליה.
10. ביום 22.10.2003 אישרה מועצת מינהל מקרקעי ישראל את טיוטת ההסכם ואת ההטבות לחברות המלח. זאת, למרות ביקורת מצד מבקר המדינה ועל אף חוות דעתו של היועץ המשפטי לממשלה וההשגות שהעלתה התנועה לאיכות השלטון.
11. בעתירתה של התנועה לאיכות השלטון, אשר הוגשה ביום 27.10.2003, נתקפו העסקה והחלטה 980. נטען, כי הענקת זכויות הבניה האמורות לחברות המלח נעשתה בחוסר סבירות קיצוני, המתעצם לנוכח היקפה החריג של העסקה. לחברות המלח הוענקה הטבה כספית במקרקעי ישראל בשווי של עשרות מיליוני דולרים כאשר המקרקעין סווגו על-ידי מועצת מינהל מקרקעי ישראל כקרקע עירונית במקום כקרקע חקלאית או כקרקע בעלת סיווג מיוחד, וזאת באופן שאינו נכון ואינו ראוי. העסקה כך נטען פוגעת בעקרון השוויון, בצדק החלוקתי ובסדרי המינהל התקינים.
12. התנועה לאיכות השלטון טענה, כי יש לסווג את הקרקע מושא העסקה כקרקע חקלאית או כקרקע בעלת סיווג אחר. לגישתה, בעת שינוי ייעודו של מקרקעין הנחוץ לצרכים ציבוריים יש להעניק לחוכרי הקרקע זכות במקרקעין או פיצוי בשיעור שישקף את שווי הקרקע שהוחזקה על ידם בטרם שינוי הייעוד. לחלופין, על החוכרים לשלם למינהל עבור שווי ההטבה שקיבלו בשינוי הייעוד. משלא נעשה כן, הענקת הזכויות הנרחבות בקרקעות המדינה לגורמים פרטיים נבחרים על פני זכויות הציבור, מנוגדת לחוק מינהל מקרקעי ישראל, התש"ך-1960, המחייב את המינהל לנהל את קרקעות המדינה בסבירות, להימנע מהפליה ולפעול לקידום צדק חלוקתי.
13. ביום 28.10.2003 החליט השופט א' מצא כי יוצא צו ביניים ארעי ב-בג"ץ 9591/03, "המורה למשיבים 1 ו-2 להימנע מלפעול על פי ההסכם נשוא העתירה".
14. עתירתה של התנועה לאיכות השלטון בבג"ץ 9591/03 אוחדה עם עתירה דומה שהוגשה מטעם החברה להגנת הטבע בבג"ץ 10557/03 (החלטת השופט א' מצא מיום 12.2.2004).
15. בעתירתה של החברה להגנת הטבע, אשר הוגשה ביום 1.12.2003, נתקפה החלטה מס' 980 משני טעמים מרכזיים: הראשון, היקף הקרקעות הנרחב, הכולל כאמור שטחים בהיקף של כ-2000 דונם; השני, הקושי בסיווג הקרקעות כחקלאיות או עירוניות, מאחר ואין מדובר בקרקעות חקלאיות במובהק או עירוניות במובהק. לטענת החברה להגנת הטבע, בהיעדר מדיניות קרקעות בשנת 2003 ביחס לעסקה שייחודה בקרקעות שהן בין קרקע חקלאית לקרקע עירונית, ובהתחשב בהיקפי הקרקע הנרחבים שלה, לא היה מקום לאשר את העסקה. כמו כן, נטען בעתירה כי אין הצדקה תכנונית או כלכלית לשינוי ייעוד הקרקעות מושא ההסכם.