עתירה כנגד החלטת שר הפנים (להלן: "המשיב") מיום 26.06.12 לפיה אשרת השהייה של הגב' ל. פ. (להלן: "המטפלת") תוארך רק לאחר ששני ילדיה יוצאו מישראל.
הרקע לעתירה
1. העותרת הינה קשישה בת 89 הסובלת מאלצהיימר וזקוקה לטיפול והשגחה בכל שעות היממה. המטפלת, אזרחית הפיליפינים, נכנסה לישראל ביום 11.03.99 ועבדה אצל מעסיקים שונים. החל מיום 17.05.01 ובמשך כמעט 12 שנה עבדה המטפלת אצל העותרת לפי היתר העסקת מטפלת זרה שהיה מצוי בידיה של העותרת. אשרת העבודה של המטפלת הוארכה באופן שגרתי עד למצוי התקופה הקבועה לכך בחוק הכניסה לישראל, תשי"ב-1952 (להלן:"החוק") ולאחר מכן הוארכה האשרה עד ליום 08.06.07 לפי סעיף 3א(ב) לחוק, על סמך הקשר המיוחד שנרקם בינה ובין העותרת. בין לבין, ביום 20.06.06 ילדה המטפלת את ביתה הבכורה.
2. כשבוע לפני פקיעת תוקף אשרת השהייה פנתה המטפלת למשיב בבקשה להארכתה. ואולם, על פי בדיקה שנערכה על ידי המשיב התברר כי למטפלת נולדה בת ומשכך התבקשה לחתום על תצהיר לפיו ידוע לה כי עליה לעזוב את ישראל, וזאת בהתאם לנוהל מס' 5.3.0023 של רשות האוכלוסין, "נוהל הטיפול בעובדת זרה בהריון ובעובדת זרה אשר ילדה בישראל" (להלן: "הנוהל" או "נוהל עובדת זרה בהריון") אשר היה תקף באותה עת. לאחר שהמטפלת סירבה לחתום על התצהיר כאמור, ביום 25.07.07 נתקבלה החלטת המשיב לפיה לא ניתן להאריך את אשרת המטפלת ויש לפעול על פי הנוהל המורה כי משחלפו 12 שבועות מיום לידת ילדתה של המטפלת, עליה לעזוב את ישראל יחד עם בתה. בעקבות החלטה זו הגישו העותרת והמטפלת עתירה מנהלית לבית המשפט לעניינים מנהליים בתל-אביב במסגרת עת"מ 1920/07 אשר נדחתה בהסכמת הצדדים עד להכרעה בעניינים דומים שנדונו במסגרת בג"צ 11437/05
בעניין קו לעובד (
קו לעובד נ' משרד הפנים, 13.4.11, להלן: "
פרשת קו לעובד"). ואכן ביום 13.04.11 ביטל בית המשפט העליון את הנוהל בנוסחו דאז וקבע כי עובדת זרה השוהה בישראל עם ילדיה תוכל להמשיך ולעבוד בישראל עד למיצוי פרק הזמן המקסימאלי הקבוע בחוק.
3. לאחר שנתקבלה ההכרעה בבית המשפט העליון ועל פי המלצת בית המשפט לעניינים מנהליים בתל-אביב, פנתה העותרת בבקשה לוועדה המייעצת להארכת רישיונות של עובדים זרים בענף הסיעוד מטעמים הומניטאריים מיוחדים (להלן: "הוועדה") על פי נוהל מס' 5.3.0006, "נוהל להגשת בקשות לפי סעיף 3א(ב1) לחוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952 וועדה מייעצת להארכת רישיונות של עובדים זרים בענף הסיעוד מטעמים הומניטאריים מיוחדים". לבקשה צורפו חוות דעת של הגורמים המקצועיים המתארות את הקשר המיוחד שבין העותרת ובין המטפלת וילדיה ואת הנזק שיגרם לעותרת מהרחקתה של המטפלת. לבסוף, ביום 04.07.12 התקבלה אצל העותרת החלטת המשיב אשר קבעה שהוועדה המליצה כי ישנן נסיבות הומניטאריות מיוחדות המצדיקות את המשך העסקתה של המטפלת אצל העותרת, ואולם הבקשה תאושר רק לאחר שילדי העותרת יוצאו מישראל. מכאן העתירה שבפני.
4. לשלמות התמונה יצוין כי בינתיים נולדה למטפלת בת נוספת שתאריך לידתה לא נתברר וכי ביום 23.09.12 התקיים דיון בעת"מ 1920/07 בבית המשפט לעניינים מנהליים בתל-אביב בו נקבע כי יש למחוק את העתירה היות וההחלטה החדשה שנתקבלה על ידי המשיב מקימה סמכות לבית משפט זה.
טענות העותרת
5. העותרת הסכימה כי הסמכות להפעלת הוראות החוק והתקנות שתוקנו מכוחו מסורה בידי שר הפנים, ושיקול הדעת הנתון לו בעניין זה הוא רחב. כן הוסכם כי מדיניות המשיב היא כי אשרות שהייה יוענקו לנתינים זרים רק לפי החוק ובמקרים חריגים. עם זאת, מעבר להוראות החוק, ובמסגרת שיקול הדעת הרחב הנתון לשר הפנים, יכול הוא ליתן היתר שהייה גם על בסיס טעמים הומניטאריים מיוחדים. יישומו של שיקול דעת זה נעשה על פי נוהל מס' 5.2.0022 בעניין "הסדרת מעמדה של הוועדה הבינמשרדית המייעצת לקביעה ולמתן מעמד בישראל מטעמים הומניטאריים" במסגרתו בקשה לקבלת מעמד הומניטארי מונחת תחילה לפני וועדה לשכתית המעבירה את המלצתה לדסק אשרות ברשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול. אם ראש הדסק מוצא על פניו כי הבקשה מעלה טעם הומניטארי, הוא מעבירה לבחינת הוועדה הבינמשרדית וזו מעבירה את המלצתה לשר הפנים, והוא זה שמקבל את ההחלטה הסופית בבקשה. השיקולים העומדים בפני שר הפנים בהחלטה מעין זו הם מגוונים ובסופו של יום עליו להחליט האם הבקשה שבפניו מעלה נסיבות מיוחדות במידה המצדיקה חריגה מהמדיניות הכללית והענקת מעמד בישראל.
6. לטענת העותרת, החלטת המשיב למנוע את המשך עבודתה של המטפלת על פי הנוהל ללא קשר בתלות העותרת בה, אכן ניתנה בסמכות. ברם, השימוש שנעשה בנוהל זה לא היה ראוי. לדבריה, ברי כי בבסיס החלטת המשיב עומד האינטרס של מניעת השתקעות זרים בישראל, אך התנאי שנקבע בהחלטה אינו סביר ואינו מידתי במסגרת שיקול הדעת ההומניטארי וניתן היה להציב תנאי אחר אשר ישיג את אותה מטרה מבלי ליצור כל תקדים. מה גם, שהמטפלת הצהירה במסגרת העתירה הקודמת שהגישה לבית המשפט לעניינים מנהליים בתל-אביב כי לאחר שתסיים את טיפולה בעותרת, היא תעזוב את ישראל עם ילדיה ולא תבקש עבורם אשרה מתוקף לידתם בישראל, וכערובה להתחייבות זו היא אף הפקידה סך של 25,000 ש"ח.
7. נוסף על האמור, הקמתה של הוועדה מלמדת כי גם לעמדת המשיב קיימים מקרים בהם טובתו של המטופל מחייבת להתיר את הארכת שהותו של עובד סיעודי מעבר לזמן המקסימאלי הקבוע בחוק. לפיכך, במסגרת הפעלת סמכויותיה, על הרשות וכך גם על בית משפט לאזן בין שיקול הפרט והבטחת חירויות האדם שלו בנסיבותיו המיוחדות אל מול שיקולי המשיב המבטאים מדיניות של יעילות. במקרה זה לטענת העותרת, המשיב לא ביצע איזון ראוי בין האינטרסים הנוגדים ולא שקל את מכלול הנסיבות הרלוונטיות בעניינה של העותרת. לטענתה, המשיב התעלם מהעובדה הידועה כי כל שינוי במצב הקיים בבית העותרת יגרום לה לנזק בלתי הפיך בשל מחלת האלצהיימר ממנה היא סובלת, הוא התעלם גם ממסמכי הגורמים המקצועיים המציינים את התרומה החיובית שבהימצאות ילדי המטפלת בסביבתה של העותרת, מהתלות של העותרת במטפלת, מהנסיבות המשפחתיות המיוחדות שלה ומהקושי שבמציאת עובד סיעודי חלופי. המשיב גם חטא לרוח המלצת הוועדה אשר לא העמידה כל תנאי להארכת שהייתה של המטפלת בישראל, בעוד התנאי שהציב המשיב למעשה רוקן את המלצת הוועדה מכל תוכן.
8. ולבסוף נטען כי החלטת המשיב גם לא התקבלה על סמך תשתית ראיות מנהליות מוצקה, שכן המלצת הוועדה ניתנה על סמך נתונים שהובאו בפניה וביניהם, העובדה כי המטפלת וילדיה חיו עם העותרת בביתה וכי התקיים קשר בין העותרת וילדי המטפלת. לעומת זאת החלטת המשיב והצבת התנאי שילדי המטפלת יוצאו מישראל, התעלמה מרכיבים אלו שהביאו את הוועדה להמליץ את שהמליצה.
טענות המשיב
9. לטענת המשיב יש לסלק את העתירה על הסף נוכח אי צירופה של המטפלת כעותרת ובהיותה עותרת רלוונטית המהווה חלק בלתי נפרד מהעתירה. בשל אי צירופה של המטפלת כעותרת ובהיעדר תצהיר מטעמה גם אין לתת כל משקל לטענות שנטענו מטעמה בנוגע לאפשרות יישום החלטת המשיב.
10. לגופו של עניין טען המשיב כי בהתאם לעיקרון ריבונות המדינה, אין לאדם שאינו אזרח ישראל זכות קנויה להיכנס בשעריה ושיקול הדעת בעניין זה הוא רחב ונתון בידי שר הפנים. התרחבות התופעה של העסקת עובדים זרים בישראל והתגברות תופעת שהייתם שלא כדין של עובדים זרים, חייבו קביעת מדיניות הכרוכה בשיקולים כלכליים, משקיים, חברתיים ותרבותיים, שמטרתה הגבלת הכניסה לישראל, הבטחת יציאת העובדים הזרים מישראל בתום תקופת הרישיון והכבדה על השתקעותם בישראל. עניינים אלה הוסדרו בעיקרם בחוק ובנהלים שנקבעו מכוחו. כך, סעיף 3א לחוק קובע כי שר הפנים רשאי להתיר שהייתו של עובד זר בישראל עד לתקופה מקסימאלית של 63 חודשים, תוך הארכת האשרה מדי שנה בשנה. מכאן, שלעובד הזר ולמעסיקו לא יכולה להיות ציפייה לגיטימית כי העובד ישהה בישראל תקופה כלשהי וודאי לא כזו העולה על 63 חודשים. אולם, בכדי לתת מענה לצורכיהם של מטופלים סיעודיים, החוק הוסיף וקבע בסעיף 3א(ב) הסדר מיוחד לעובד המועסק במתן טיפול סיעודי ולפיו רשאי שר הפנים אך לא חייב להאריך את שהייתו בישראל אף מעבר ל-63 חודשים בהתקיים תנאים מסוימים. בבוא שר הפנים להכריע בשאלת הארכת רישיון השהייה של עובד מעין זה, עליו לקחת בחשבון שורה של שיקולים וביניהם שיקולים הקשורים באפשרות שהעובד הזר ישתקע בישראל, אך זאת מבלי למנוע לחלוטין העסקת עובדים זרים, מקום בו היא חיונית. החשש מהשתקעותם של עובדים זרים מושתת כאמור על פגיעה אפשרית באינטרסים כלכליים, חברתיים ותרבותיים ולפיכך אין ספק כי הטעם של צמצום היקף העובדים הזרים השוהים בתחומי מדינת ישראל והמשתקעים בה הינו לתכלית ראויה.
11. אחד האמצעים להשגת תכלית זו הוא באי מתן אשרות עבודה בישראל למשפחות, להבדיל מבודדים ובמסגרת זו לא ניתן רישיון עבודה לעובדת זרה אשר ילדיה שוהים בישראל והיא מיצתה את תקופת השהייה המקסימאלית של 63 חודשים הקבועה בחוק. מדיניות זו הינה אמצעי סביר ומידתי והיא אושרה זה מכבר על ידי בית המשפט העליון. לטענת המשיב רציונאל זה חל אף במקרה בו העובדת הזרה ילדה במהלך שהותה בישראל והיא מבקשת להמשיך את שהותה לאחר שמיצתה את תקופת האשרה המקסימאלית ולפיכך המשיב הגביל את שיקול הדעת הנתון לו להארכת אשרה במקרה בו מתקיימים תנאי סעיף 3א(ב) לחוק, על ידי קביעת הנוהל. כך הנוהל המעודכן ליום 22.02.12 קובע כי עובדת זרה השוהה בישראל כדין וילדה במהלך התקופה בה רישיון העבודה שלה היה תקף, רשאית לבחור בין שתי חלופות. האחת, המשך שהייתה בישראל ללא ילדה. אז תוכל לצאת עם ילדה מישראל ולשוב לארץ בגפה במהלך תקופה של עד שנה ממועד הלידה, כאשר תקופת שהייתה בחו"ל תספר במניין החודשים המקסימאלי להארכת תוקף רישיון השהייה. במצב זה, בהתקיים התנאים הקבועים בסעיף 3א(ב) לחוק ניתן להאריך את אשרת השהייה אף מעבר לתקופה המקסימאלית. החלופה השנייה היא המשך שהייה ועבודה בישראל כאשר גם הילד שוהה בישראל, אך זאת רק עד תום מיצוי התקופה המקסימאלית הקבועה בחוק ומבלי שתינתן האפשרות להאריך את האשרה לפי סעיף 3א(ב) לחוק. נוהל זה לטענת המשיב הוכר כמידתי בבג"ץ ולאור התחזקות האפשרות כי עובדת שילדיה מצויים עימה תשתקע בישראל, איזון השיקולים מוביל להגבלה הקבועה בו.
12. המשיב הוסיף כי סעיף 3א(ב1) לחוק והנוהל להגשת בקשות לפיו כלל אינו מעניינינו. הסעיף והנוהל שמכוחו, באו ליצור חריג לחריג הקבוע בסעיף 3א(ב) לחוק ולאפשר מתן אשרה לעובד זר גם אם הוא לא הועסק במתן טיפול רצוף במשך שנה לאותו מטופל כדרוש בסעיף 3א (ב)(1) לחוק. ברי כי אין זה המקרה שלפנינו וכי הנוהל הרלוונטי במקרה זה הוא נוהל "עובדת זרה בהריון" כאמור, ואין לעוקפו על ידי פניה לנוהל שנקבע לצורך סעיף 3א(ב1) לחוק. אף על פי כן, לאור החלטת בית המשפט בתל-אביב הובא עניינן של העותרת והמטפלת בפני הוועדה אשר המליצה כי לפנים משורת הדין תינתן למטפלת אפשרות להמשיך לעבוד בישראל כל עוד תשהה בישראל ללא ילדיה, והמשיב אימץ המלצה זו בהחלטתו.
13. לטענת המשיב, לפי הוראות הנוהל החל במקרה זה, אין להאריך את רישיונה של המטפלת אשר בחרה להמשיך את שהייתה בישראל יחד עם ילדיה והיא כבר מיצתה מזמן את תקופת השהייה המקסימאלית. הוא הדגיש כי בעניינה של המטפלת החשש מפני השתקעותה בישראל אף מקבל משנה תוקף, שכן היא שהתה בישראל מזה למעלה מ- 14 שנים, ולשיקול זה ישנו משקל באיזון המתבקש בקבלת החלטה על הארכת רישיון עבודתה בישראל. כמו כן, היות ואכן אין להקל ראש בקשר הייחודי שנרקם בין העותרת והמטפלת, הוא עמד לנגד עיניי הוועדה והמשיב בקבלת החלטותיהם. לאורו של קשר זה גם החליט המשיב, לפנים משורת הדין ליתן למטפלת אפשרות נוספת להישאר בישראל ולטפל בעותרת. ואולם, מצבה הקשה של העותרת אינו יכול להתגבר על החשש מהשתקעות המטפלת בישראל ואינו יכול לחייב מתן אשרות לה ולילדיה.
14. לאור האמור, בנסיבות בהן היה מקום לדחות מכל וכל את בקשת העותרת, המשיב נתן למטפלת הזדמנות נוספת לפנים משורת הדין ולפיכך מדובר בהחלטה מאוזנת המצויה במתחם הסבירות. לטענת המשיב כאמור, אין לתת משקל לכל טענה מפיה של המטפלת כי אינה מוכנה להיפרד מילדיה ומכל מקום, היא רשאית להחליט כי היא מעדיפה לשוב לארצה עם ילדיה ולא להישאר בישראל בגפה. בחירתה להישאר בישראל אינה יכולה ליצור חובה להעניק לה או לילדיה אשרות שהייה בישראל.
דיון והכרעה