פתח דבר
1. תכנית מספר 11092א הוגשה ללשכת התכנון המחוזית ביום 6.7.09 על ידי רשות הטבע והגנים, הרשות לפיתוח ירושלים ועיריית ירושלים (משיבות 2 - 4 בהתאמה). המדובר בתכנית מפורטת להקמת גן לאומי - "גן לאומי מורדות הר הצופים", בשטח של כ- 730 דונם, מצידה המזרחי של האוניברסיטה העברית בהר הצופים, בין שכונת עיסאוויה לבין שכונת א-טור (להלן: התכנית). מליאת הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה (משיבה 1) דנה בתכנית, וביום 5.4.11 החליטה על הפקדתה בתנאים. בכלל התנאים, משלוח הודעות אישיות למינהלת הקהילתית של השכונות הנ"ל. משמולאו התנאים, פורסם דבר ההפקדה בעיתונות בימים 17.11.11 ו- 18.11.11. כמו כן פורסם דבר ההפקדה ברשומות ביום 19.12.11.
2. עותרת 1 היא עמותה רשומה בישראל החל משנת 1998, הפועלת להגנת זכויות האדם של פלסטינים בגדה המערבית ובירושלים המזרחית, בין היתר בתחום התכנון והבנייה. עותר 2 הוא מוכתר שכונת עיסאוויה, עותר 3 הוא תושב עיסאוויה ועותר 4 הינו תושב שכונת א-טור. עותרים 2-4 רואים עצמם כנפגעים מן התכנית. יוער, כי מתגובתה של משיבה 1 לעתירה עולה, כי הקרקע נשוא התכנית אינה מוסדרת ואינה רשומה, ומשכך, ככל שטוענים העותרים לבעלות על הקרקע, טעונה זכותם הוכחה.
ביום 26.12.11 פנו העותרים למשיבה 1 ודרשו כי ייערך תרגום לערבית של כל מסמכי התכנית, לרבות התקנון והנספחים, וכי תינתן ארכה להגשת התנגדויות עד לאחר שתסתיים פעולת התרגום. פנייה נוספת בעניין זה נשלחה למשיבה 1 ביום 9.1.12. מאחר ששתי הפניות לא נענו, הוגשה העתירה שלפניי.
3. משיבה 1 ביקשה ארכות להגשת תגובתה המקדמית לעתירה, וזו הוגשה לבסוף בתחילת ספטמבר 2012. במקביל הוגשה גם תגובתה של עיריית ירושלים (משיבה 4. יוער, כי משיבות 2 ו-3 לא הגישו תגובה מטעמן, אולם ב"כ משיבה 2 התייצבה לדיון בעל פה). בהסכמת משיבה 1, לנוכח הדחיות שהתבקשו, ניתן צו ארעי לפיו הוקפא המועד להגשת התנגדויות לתכנית, עד להחלטה אחרת
4. בדיון שהתקיים ביום 12.11.12 הסכימו ב"כ המשיבות לקיים דיון לגוף העתירה על יסוד התגובות המקדמיות שהוגשו, ועתה הגיעה עת ההכרעה.
עיקר טענות הצדדים
5. העותרים מסתמכים בעתירתם על הוראת סימן 82 לדבר המלך במועצה משנת 1922 (להלן: סימן 82), ממנו נובע כי העברית והערבית הן שפות רשמיות במדינת ישראל, והמקים חובת פרסום של "כל הפקודות, המודעות הרשמיות והטפסים הרשמיים של הממשלה" בשתי השפות גם יחד. על פי הנטען, תכנית היא "חיקוק", ופרסומה להתנגדות נעשה על ידי הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, שהיא "רשות ממשלתית". יש לפרש, אפוא, את סימן 82 פרשנות מרחיבה, ולהחיל חובת תרגום על כלל מסמכי התכנית.
לטענת העותרים, מעבר לתכליות הכלליות של חובת התרגום, שהן ההגנה על זכותם לשפתם והבטחת השוויון, הרי שתרגום מסמכי התכנית יאפשר להם לממש ביעילות את זכותם להתנגד לה ולהשמיע את טיעוניהם כנגדה.
6. המשיבות סבורות, כי מסמכי התכנית אינם בגדר "פקודה, מודעה רשמית או טופס רשמי" כמשמעותם בסימן 82, ולפיכך אין הוא מקים, כשלעצמו, חובת תרגום של כלל מסמכי התכנית. יתרה מזאת, חוק התכנון והבנייה, תשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבנייה) קבע הסדר ממצה בכל הנוגע לחובת הפרסום בערבית של דבר הפקדת תכנית. המדובר בהסדר מאוחר וספציפי, ולפיכך, גם אם תאמר שסימן 82 חל על דרך העיקרון על ענייננו, גובר חוק התכנון והבנייה על ההסדר הכללי שבסימן 82 ומסייגו.
אשר למימוש זכות הטיעון וזכות ההתנגדות, סבורות המשיבות כי הוראות חוק התכנון והבנייה משרתות כראוי תכליות אלה. הוראות החוק קובעות חובת פרסום (בכל אותם עניינים המחייבים פרסום) בעיתון המתפרסם בשפה הערבית במרחב תכנון מקומי שבו האוכלוסייה הדוברת ערבית מהווה לפחות עשרה אחוזים מכלל האוכלוסייה; בנוסף מחייבות הן פרסום הודעה בדבר הפקדת תכנית על גבי שלט שהכיתוב עליו יהיה גם בשפה הערבית במרחב תכנון מקומי שאוכלוסייתו הדוברת ערבית מהווה לפחות עשרה אחוזים מכלל האוכלוסייה; כך גם קובעות הן את תוכן הפרסום, היינו את הנתונים אשר יש לכלול בהודעה בדבר ההפקדה. דרך פרסום זו, כך לטענת המשיבות, יש בה כדי לאפשר לדוברי השפה הערבית להיוודע לדבר קיומה של תכנית מופקדת ולעיקריה, על מנת שיוכלו לשקול נקיטת פעולות נוספות מצידם, כגון בחינת התכנית בעצמם או בסיוע אנשי מקצוע. בהקשר זה מעירות המשיבות כי גם דוברי השפה העברית נזקקים לאנשי מקצוע על מנת להבין את משמעותה של תכנית ושל מסמכיה, הכוללים שרטוטים, מונחים, וסימנים מקצועיים שאינם נהירים להדיוטות. כך, למשל, נספח בינוי, נספח תנועה או נספח חנייה, כל אלה נכתבים מראש על ידי אנשי מקצוע, לשימושם של אנשי מקצוע. תרגומם לשפה הערבית לא יעלה ולא יוריד מבחינתם של העותרים, ולא יתרום דבר למימוש זכותם להתנגד ולהשמיע את טענותיהם.
עוד נטען על ידי המשיבות כי קבלת עמדתם של העותרים תיצור נטל כבד על רשויות התכנון ועל מגישי תכניות, ותביא לעיכוב משמעותי של הליכי התכנון. מאחר שאין חובה חוקית לתרגם את כלל מסמכי התכנית הכתובים בשפה העברית לשפה הערבית, יש להביא בחשבון השלכות אלה במכלול השיקולים הטעונים בחינה.
דיון והכרעה
7. מעמדה של השפה הערבית כשפה רשמית עוגן בסימן 82, שנותר בתוקפו גם לאחר קום המדינה (תוך ביטול מעמדה של השפה האנגלית כשפה רשמית, בהוראת סעיף 15(ב) לפקודת סדרי השלטון והמשפט, תש"ח-1948). זו לשונו של סימן 82:
"All ordinances, official notices and official forms of the Government and all official notices of local authorities and municipalities in areas to be prescribed by order of the High Commissioner, shall be published in English, Arabic and Hebrew. The three languages may be used, subject to any regulations to be made by the High Commissioner, in the Government offices and the Law Courts".
ובתרגום:
"כל הפקודות, המודעות הרשמיות והטפסים הרשמיים של הממשלה וכל המודעות הרשמיות של רשויות מקומיות ועיריות באזורים שייקבעו על פי צו מאת הנציב העליון יפורסמו באנגלית, בערבית ובעברית. בהתחשב עם כל תקנות שיתקין הנציב העליון אפשר להשתמש בשלוש השפות במשרדי הממשלה ובבתי המשפט".
מעמדה של השפה הערבית כ"שפה רשמית" גוזר, אפוא, חובות וזכויות של השלטון המרכזי וכלפיו, הנובעות באופן ישיר מסימן 82. מעבר לכך, עשוי מעמדה של השפה הערבית להשפיע על מכלול השיקולים שעל בעל הסמכות השלטונית לשקול, שעה שהוא מפעיל את סמכותו (כב' הנשיא ברק בבג"צ 4112/99 עדאלה המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל ואח' נ' עירית תל-אביב יפו ואח', פ"ד נו(5) 393). לשפה רשמית יש "מעמד נעלה ומיוחד" (כדברי השופט מ' חשין, כתוארו אז, ברע"א 12/99 מרעי נ' סאבק ואח', פ"ד נג(2) 128), אולם המדובר במונח "רב משמעי" ו"מעורפל" (כדברי כב' השופט חשין בפרשת עדאלה הנ"ל, פסקה 10). וכפי שכבר הוער, "המשפט הישראלי טווה חובות מפורשות מעטות יחסית סביב 'רשמיותה' של השפה" (א' סבן, הזכויות הקיבוציות של המיעוט הערבי-פלסטיני: היש, האין ותחום הטאבו, עיוני משפט כו(1), תשס"ב, 241, בעמ' 264. ראו, למשל, סעיף 46(ב) לחוק העמותות, תש"ם-1980, הקובע חובת פרסום בעיתון יומי בשפה הערבית של הודעה בדבר פירוק עמותה שרוב חבריה דוברי ערבית; סעיף 3(11) לחוק רשות השידור, תשכ"ה-1965, המורה לרשות השידור לקיים שידורים בשפה הערבית לצרכיה של האוכלוסייה הדוברת ערבית ולשם קידום ההבנה והשלום עם מדינות שכנות, והוראה דומה בסעיף 5(5) לחוק הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו, תש"ן-1990; תקנה 2(ב) לתקנות סדרי דין (המצאת מסמכים לשטחים המוחזקים), תש"ל-1969). ואכן, על אף חילוקי הדעות בין השופטים בפרשת עדאלה, נראה כי כל שופטי ההרכב (כב' הנשיא ברק והשופטים חשין ודורנר) לא השתיתו את הכרעתם על התובנה לפיה רשמיותה של השפה הערבית גוררת, באופן אוטומטי ובמישרין, חובת תרגום גורפת של כל מסמך "רשמי". גם העותרים מסכימים, כך נראה, כי חובת התרגום של כלל מסמכיה של תכנית אינה נגזרת באופן ישיר ומיידי מהוראת סימן 82, וכי נדרש מאמץ פרשני, על מנת לראות בסימן 82 מקור נורמטיבי להטלת חובת התרגום הנטענת. רוצה לומר, גם לשיטתם, סימן 82, כפשוטו, אינו מצמיח חובת תרגום - ודאי לא בהיקף הנטען - של כלל מסמכיה של תכנית שהוגשה לפי הוראות חוק התכנון והבנייה.
8. נפנה תחילה להוראות הרלוונטיות בחוק התכנון והבנייה. נקדים ונאמר, כי בענייננו אין חולק שחובת הפרסום והתרגום לשפה הערבית כפי שהיא קבועה בחוק זה, מולאה על ידי הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה.