השופט י' דנציגר:
ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בתל-אביב-יפו (השופטת ד"ר מ' אגמון-גונן) בעת"מ 2019/07 מיום 1.12.2011, במסגרתו ביטל בית המשפט את החלטת הוועדה המחוזית לתכנון ובניה, מחוז המרכז (להלן: הוועדה המחוזית) וקבע כי יש להחזיר את הדיון לוועדה המחוזית שתבחן באופן ענייני האם להעניק היתר לשימוש חורג בקרקע עבור המשיבה 1, גבעת האירוסים גן אירועים בע"מ (להלן: המשיבה).
תמצית עובדות המקרה
1. המקרקעין מושא העתירה מצויים בדרום העיר ראשון לציון בצמוד ל"גבעת האירוסים" (להלן: המקרקעין), והינם קרקע חקלאית מוכרזת כהגדרתה בתוספת הראשונה לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: החוק). על המקרקעין נבנה מבנה בהיתר לשימוש חקלאי בשטח של כ-500 מ"ר (להלן: המבנה), אשר שימש מראשית שנות השבעים כמסעדה. בשנת 1995 אישרו הוועדה המקומית לתכנון ובניה, ראשון לציון (להלן: הוועדה המקומית) והוועדה המחוזית בקשה להיתר בניה ולשימוש חורג במבנה ובהתאם לכך, החל משנת 1996 פעל במקום גן אירועים בבעלות המשיבה. באשר למצב התכנוני בשטח, על המקרקעין חלה תכנית מתאר מקומית רצ/1/1 (להלן: התכנית המקומית) אשר על פיה ייעודם של המקרקעין הינו חקלאי. ביום 12.11.2003 פורסמה למתן תוקף תמ"מ 21/3 (להלן: התכנית המחוזית) לפיה מצויים המקרקעין ב"אזור נופש מטרופוליני" המאפשר שימוש מותר בגן אירועים. הוראה שחשובה לענייננו קבועה בסעיף 7.6.2 לתכנית המחוזית, לפיו "תוכן תכנית מתאר מקומית או תכנית מתאר מחוזית חלקית, אשר תתייחס לכל האזור בשלמותו".
2. במהלך שנת 1998 פנו המשיבים 3-1 לוועדה המקומית בבקשה להארכת ההיתר לשימוש חורג במבנה הקיים במקרקעין (בגודל 500 מ"ר) לאולם אירועים וכן בבקשה לתוספת בניה של כ-526 מ"ר. לאחר מספר דיונים המליצה הוועדה המקומית על התרת השימושים כמבוקש. בהיות השטח קרקע חקלאית מוכרזת, הועברה הבקשה בצירוף המלצת הוועדה המקומית לוועדה המחוזית וכן לוועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים (להלן: הוועדה החקלאית), בהתאם לסעיף 7(ג) לתוספת הראשונה לחוק.
3. ביום 26.9.2000 אישרה הוועדה המחוזית את הבקשה לתקופה של חמש שנים בכפוף לאישורה של הוועדה החקלאית (להלן: ההחלטה הראשונה). בהתאם לכך, ביום 12.11.2000 העניקה הוועדה המקומית למשיבים 3-1 היתר בניה לתוספת המבוקשת. ואולם, ביום 2.7.2001 דנה הוועדה החקלאית בבקשה לשימוש חורג והחליטה לדחותה. המשיבים 3-1 הגישו ערר על החלטה זו לפני ועדת הערר לעניין קרקע חקלאית ושטחים פתוחים (להלן: ועדת הערר החקלאית), שביקשה מצידה את עמדתה של הוועדה המחוזית שנתבקשה לשקול בשנית האם אין מדובר בהיתר לשימוש חורג העולה כדי "סטיה ניכרת" מתכנית בהתחשב במגמות התכנון בשטח.
4. הוועדה המחוזית החליטה לחוות דעתה כמבוקש על ידי ועדת הערר החקלאית, זאת לאחר קבלת התייחסותה של הוועדה המקומית ועריכת סיור בשטח. בהתאם להחלטה זו, דנה הוועדה המקומית בבקשה להיתר לשימוש חורג וביום 6.2.2003 המליצה על אישור הבקשה.
ביום 5.8.2003 החליטה הוועדה המחוזית, בין היתר בשים לב לתקנות התכנון והבניה (סטיה ניכרת מתכנית), התשס"ב-2002 (להלן: התקנות) שפורסמו בסמוך לדיון בוועדה וכן בשים לב לכך שהתכנית המחוזית (תמ"מ 21/3) אושרה על ידי המועצה הארצית, כי מתן ההיתר לשימוש חורג יהווה "סטיה ניכרת" מתכנית (להלן: ההחלטה השניה).
5. על רקע זה קבעה ועדת הערר החקלאית כי החלטת הוועדה המחוזית מייתרת את הצורך להמשיך ולדון בערר שהגישו המשיבים 3-1 כנגד החלטתה של הוועדה החקלאית. עוד ציינה ועדת הערר החקלאית כי ממילא נראה שההיתר אכן יהווה "סטיה ניכרת" מתכנית כאמור וכי על כן אין לאשר את השימוש החורג. לבסוף, בבחינת למעלה מן הצורך הוסיפה הוועדה כי "ככל שהדבר נוגע לאישור הוועדה החקלאית אין היא רואה מניעה ליתן את האישור המבוקש".
6. על בסיס האמור בסיפא להחלטת ועדת הערר החקלאית נתגלעה מחלוקת בין הצדדים. המשיבים 3-1 סברו כי לפי קביעה זו, בצירוף החלטתה הראשונה של הוועדה המחוזית, אין כל מניעה בעדם מלקבל היתר לשימוש חורג. בהתאם לכך, ולנוכח חלוף מועד ההיתר לשימוש החורג על פי ההחלטה הראשונה, הגישו המשיבים 3-1 בקשה שניה למתן היתר לשימוש חורג - היא הבקשה מושא דיוננו. אלא שבינתיים, גיבשה הוועדה המחוזית עמדה עקרונית בסוגיית מתן היתרים חורגים לגני אירועים על רקע אישור התכנית המחוזית (להלן: מסמך המדיניות) ולאחר שניצבו לפתחה מספר תכניות ובקשות לשימוש חורג לגני אירועים.
7. הוועדה המקומית דנה בבקשה השניה מטעם המשיבים 3-1 והחליטה לאשרה ולהעניק להם היתר לשימוש חורג בשטח המבוקש (בהיקף כולל של כ-1,016 מ"ר) למטרת גן אירועים לתקופה של שלוש שנים, בכפוף לאישור הוועדה המחוזית והוועדה החקלאית. יוער כי במקביל יזמה הוועדה המקומית נקיטת הליכים פליליים כנגד המשיבים 3-1 נוכח העובדה שהשימוש החורג שבוצע על ידיהם לשם הפעלת גן האירועים, נמשך ללא היתר כדין.
8. ביום 25.6.2007 דחתה הוועדה המחוזית את הבקשה. הוועדה נימקה זאת בכך שעל פי התכנית המחוזית נדרש לתכנן את השטח עליו חולשת התכנית בשלמותו, ולהותיר את מרבית השטח למטרות שטחים פתוחים ונופש. בהתאם לכך ציינה הוועדה כי הבקשה אינה תואמת את העקרונות שנקבעו במסמך המדיניות, ולפיהם ניתן להקים באזור הנופש גן אירועים אך זאת רק לאחר שתוכן תכנית כוללת לאזור בכללותו. הוועדה הוסיפה כי על פי התכנית המחוזית סומן האזור שבמחלוקת כ"שטח ערכי" שיש לתכננו באופן מושכל לאחר בחינת הערכים "הסביבתיים והנופיים". עוד ציינה הוועדה המחוזית כי חשיבות השמירה על השטח הפתוח ועל רציפותו אף באה לידי ביטוי בהוראות תמ"א 35 אשר הגדירה את השטחים שבנדון כשטחים באזור בעל רגישות נופית סביבתית גבוהה ובאזור "רצועת נוף". כן נקבע כי על פי מסמך המדיניות, היתר לשימוש חורג יינתן רק למבנה שנבנה כדין, כאשר כאן פיתוחו נערך ללא היתר בניה כנדרש. כמו כן ציינה הוועדה כי הבקשה לשימוש חורג לגן אירועים בשטח חקלאי מהווה "סטיה ניכרת" מתכנית על פי התקנות ולפיכך אין להיעתר לה. בהקשר זה ציינה הוועדה המחוזית כי השטח הנדון מהווה חלק משטח חקלאי רחב היקף, וכי השימוש המוצע כרוך בהכשרת קרקע ובפעילות ב"שטחי חוץ, משטחי חניה, תאורה, מחייבת גישה לכביש בשטחי חקלאות וכד'. היקף הבניה המבוקש הינו כ-1,000 מ"ר בגובה של כ-6 מטרים, ובנוסף אליו שטחי חניה נרחבים".
טענות הצדדים לפני בית המשפט לעניינים מינהליים
9. כנגד החלטה זו עתרו המשיבים 3-1 לבית המשפט לעניינים מינהליים. לטענתם, קביעתה הקטגורית של הוועדה המחוזית לפיה ניתן יהיה להקים גן אירועים בשטח התכנית רק לאחר הכנתה של תכנית כוללת לכל האזור בשלמותו, הינה גורפת ובלתי סבירה. כן נטען כי החלטת הוועדה חוטאת לתכלית מוסד השימוש החורג, שנועד לתת מענה זמני וקונקרטי לתקופת ביניים קצובה ומוגדרת - עד שתסתיים מלאכת התכנון של השטח. על כך הוסיפו המשיבים 3-1 כי הוועדה המחוזית כלל לא בחנה כנדרש את נסיבותיה הפרטניות של הבקשה לשימוש חורג. עוד נטען על ידיהם כי שגתה הוועדה המחוזית בקובעה שהשימוש המבוקש מהווה "סטיה ניכרת" מתכנית, בשים לב לכך שהתכנית המחוזית מאפשרת, עקרונית, הקמת גני אירועים על השטח. הוועדה המקומית הצטרפה לטענות המשיבים 3-1, בהדגישה כי קבלת עמדת הוועדה המחוזית משמעה כי עד שתאושר תכנית מתאר מקומית לאזור כולו לא ניתן יהיה לפתח את המתחם כלל.
10. לעומתם, הוועדה המחוזית טענה כי השימוש החורג בבקשה זו מהווה "סטיה ניכרת", וכי במציאות התכנונית הקיימת - בטרם הסתיים ההליך התכנוני בשטח - חלה באזור התכנית המקומית הקיימת, לפיה ייעוד הקרקע הינו חקלאי, ועל כן אין לאשר את הבקשה. כן נטען כי אישור הבקשה יביא לקביעת עובדות בשטח, כאשר הכשרת גני האירועים באמצעות שימוש חורג תחתור תחת האינטרס התכנוני באזור, זאת בפרט כאשר עיקרון השוויון מחייב כי יוענקו היתרים דומים לגני אירועים נוספים. הוועדה המחוזית דחתה את הטענה לפיה היא לא דנה בבקשת השימוש החורג לגופה, והטעימה כי אין בכך שהעניקה למשיבים 3-1 בעבר היתר לשימוש חורג כדי לחייבה להעניקו בעתיד, בשים לב לשינוי שהתחולל במצב התכנוני בשטח.
11. במסגרת דיון מקדמי בעתירה הציע בית המשפט לעניינים מינהליים לצדדים הסדר פשרה, לפיו יוענק למשיבה היתר לשימוש חורג לתקופה של חמש שנים, בכפוף לכך שאם במהלך התקופה תאושר תכנית הנוגעת לאזור בו מצויים המקרקעין, תגיש המשיבה בקשה להיתר קבוע על בסיס התכנית. לעומת זאת, באם היתר כזה לא יתקבל, תפנה המשיבה את המקרקעין באופן מיידי. הוועדה המחוזית קיימה דיון במליאתה על מנת לבחון את הצעת הפשרה, וזימנה לשם כך את המשיבים 3-1. בהחלטתה מיום 25.8.2008 דחתה הוועדה המחוזית את ההצעה מטעמים שונים, החוזרים בעיקרו של דבר על טעמיה בהחלטתה מושא העתירה. על כן נדרש בית המשפט לעניינים מינהליים לפסוק במחלוקת בין הצדדים.
פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים
12. בפסק דינו סקר בית המשפט לעניינים מינהליים את הדין ביחס למתן היתרים לשימוש חורג, בציינו כי הפסיקה קבעה שאלו יוענקו במשורה, על יסוד שיקול דעתו של מוסד התכנון הדן בבקשה, כאשר לא יינתן היתר אם יש בכך משום "סטיה ניכרת" מתכנית, דהיינו: כאשר מתן ההיתר יביא לשינוי אופייה של הסביבה הקרובה. בית המשפט הטעים כי למוסד התכנון שיקול דעת להחליט האם להעניק היתר לשימוש חורג אם לאו, אף כאשר שימוש זה אינו מהווה "סטיה ניכרת" מתכנית.
13. באשר לסבירות ההחלטה דנן קבע בית המשפט כי נימוק הוועדה ולפיו לא תאושר הבקשה נוכח הקבוע בתכנית המחוזית אינו יכול לעמוד בעינו. לפי בית המשפט, השימוש החורג הוא כלי תכנוני חשוב שהוענק למוסדות התכנון במסגרת חקיקה ראשית (בסעיף 146 לחוק), ואשר יש בכוחו לתת מזור לצרכים תכנוניים שאין להם מענה בתכנית המתאר שחלה על השטח. בית המשפט קבע כי אין במסמך מדיניות פנימי של מוסד התכנון כדי למנוע את האפשרות ליתן היתר לשימוש חורג על פי נסיבותיו הפרטניות של כל מקרה ומקרה. על כן קבע בית המשפט כי היה על הוועדה המחוזית לבחון את הבקשה לשימוש חורג שהגישו המשיבים 3-1 לגופה.