האם הקמת מערכות סולאריות לייצור חשמל טעונה היתר בנייה?

האם הקמתן של מערכות סולאריות עוקבות שמש על הקרקע טעונות היתר בנייה? זו השאלה המרכזית העומדת לפנינו לדיון.משאלה זו נגזרת שאלת תוקפם של היתרי בנייה להקמתן של מערכות אלה, שהונפקו על ידי הועדה המקומית ללא הסכמת מינהל מקרקעי ישראל.

רקע

1.         בראשית שנת 2009 התיר מינהל מקרקעי ישראל באופן גורף למוסדות התכנון להנפיק היתרי בנייה להצבת מתקנים סולארים על גגות של מבנים המצויים על אדמות המינהל (אישור מיום 24.2.09 נספח ז2 לעתירת המינהל להלן - " אישור המינהל").

בשלהי שנת 2010 אישרה הממשלה את תוכנית מתאר 10/ד/10 - תוכנית המאפשרת, מן ההיבט התכנוני, הקמת מתקנים פוטו וולטאיים על גגות וחזיתות מבנים. כן מאפשרת התוכנית, במידה ולדעת מוסדות התכנון לא ניתן להקים מתקן זה על הגג או בחזית המבנה, לאשר הקמת המתקן בחלקה א' בישוב חקלאי (חלקה א' היא חלק מנחלה חקלאית המיועד בתוכנית תקפה למגורים, למבני משק של בעל זכויות בנחלה ולעיבוד חקלאי).

ביום 30.1.12 ניתנה החלטה מס' 1254 של המינהל, העוסקת בהקצאת קרקע למתקנים סולאריים. ההחלטה מתווה את מדיניות המינהל בכל הנוגע להצבת מתקנים סולאריים וקובעת כי לא יותר שימוש למתקני אנרגיה סולארית בחלקה א' למעט על גגות של מבנים קיימים (נספח כ' לעתירת המינהל).

2.         המתקנים הפוטו וולטאיםנשוא הדיון שלפנינו הם " מערכת ליצור חשמל הממירה ישירות אנרגיה סולארית לאנרגיה חשמלית, המותקנת על גבי משטח מוגבה מהקרקע, באופן המאפשר עקיבה [אחר השמש י.ו.] ומאפשר, לפחות חלקית, המשך השימוש במפלס הקרקע" (ראו סעיף 4.4 בתכנית מתאר ארצית  10/ד/10 למתקנים פוטו וולטאיים, נספח י"ט לעתירת המינהל. עוקבי השמש יקראו להלן - " טרקרים").

הטרקרים הנדונים הםבעלי הספק של 15 ק"ו וכוללים עמוד המחובר לקרקע המתנשא לגובה של כעשרה מטרים, עליו מורכב פאנל המכיל לוחות בשטח של כ- 87 מ'"ר אשר אמורים להסתובב בהתאם לזווית השמש (נספח ט' לעיקרי טיעון המינהל).

העתירות

3.         בפני שתי עתירות שהדיון בהן אוחד - עת"מ 25694-02-12 הוגשה על ידי גרינטופס בע"מ (להלן: "גרינטופס"), ועת"מ 50902-06-12 שהוגשה על ידי מדינת ישראל/מינהל מקרקעי ישראל (להלן: "המינהל", גרינטופס והמינהל יקראו להלן - העותרים).  

4.         עניינן של שתי העתירות בכ-50 היתרי בנייה להקמת מתקנים להפקת חשמל שהנפיקה הועדה המקומית לתכנון ולבניה-חוף הכרמל (להלן: "הועדה המקומית"), במהלך שנת 2011 לתושבי ישובים שבתחומה, הם המשיבים בשתי העתירות (להלן: " ההיתרים").

5.         גרינטופס - העותרת בעת"מ 25694-02-12, היא חברה העוסקת בהקמת מערכות סולאריות עוקבות שמש הם הטרקרים. גרינטופס הגישה עתירתה כנגד הועדה המקומית בדרישה שזו תבטל את ההיתרים, נגד הועדה המחוזית בדרישה שתורה לוועדה המקומית לבטל או להתלות את ההיתרים, נגד הרשות לשירותים ציבוריים חשמל על מנת שזו תורה לחברת החשמל שלא לחבר את המתקנים ולנתק את אלה שכבר חוברו, נגד המינהל בדרישה שיפעל לביטול ההיתרים, נגד חברת SLS וחברת G. System שהתקשרו עם משיבים 7-50 לשם הקמת המתקנים, בדרישה שימנעו מהקמת המתקנים, ונגד 43 מקבלי היתרים מן המושבים צרופה, מגדים, גבע כרמל, עופר ועין איילה.

אעיר כי גרינטופס היא גוף הפועל למטרות רווח ומתחרה עסקית במשיבות 5 ו-6 ומכאן עניינה בעתירה, בנוסף למטרה הציבורית של שמירה על שלטון החוק, כדבריה.

6.         המדינה/המינהל - העותר בעתירה 50902-06-12, מוסמך על פי חוק לנהל את הקרקעות מושא ההיתרים שהן אדמות מדינה,עותר כי בית המשפט יצהיר על בטלות שני היתרים שניתנו לעפרה ויעקב גרטל ממושב עין איילה שהם 2 מבין 43 מקבלי ההיתרים (להלן: " גרטל"), וכן יורה על הריסת שני המתקנים שהוקמו מכוח ההיתרים על ידי גרטל בחלקתם. כן עותר המינהל לבטל טפסי 4 שנתנה הועדה המקומית לגרטל, ולאסור על חברת החשמל לחבר את הטרקרים לרשת החשמל (אעיר כי טרקרים אלה כבר היו מחוברים לרשת החשמל עת הגיש המינהל את עתירתו ועת הגישה גרינטופס את עתירתה המתוקנת).

העובדות בתמצית

7.         בשנת 2011 חתמו המשיבים 7-50 בעתירת גרינטופס על זיכרון דברים עם חברת SLS(המשיבה 5), על מנת שזו תתקין בחלקותיהם טרקרים. במקביל, ובהתאם לתוכנית 10/ד/10, הגישו המשיבים בקשה לוועדה המקומית לקבלת היתר בנייה להצבת הטרקרים בחלקותיהם.

8.         בחודש אוגוסט 2011 הנפיקה הועדה המקומית לגרטל היתרי בנייה להקמת שני טרקרים. כחודשיים לאחר מכן הזמינה SLS את הציוד הנדרש מיצרנית הלוחות הפוטו-וולטאים המורכבים על הטרקר, בחודש פברואר 2012 הקימה SLS את הטרקרים בחלקת גרטל, ובחודש אפריל 2012 חוברו אלה לרשת החשמל על ידי חברת החשמל. עלות הקמת הטרקרים על ידי גרטל, בהתאם להצהרתם, הסתכמה בכ- 760 אלף ש"ח.

בין 14.11.2011 ל-14.12.2011, הנפיקה  הועדה המקומית היתרים להקמת טרקרים לכל יתר המשיבים.

9.         ביום 14.12.2011, לאחר מתן ההיתרים, פנה מהנדס המועצה האזורית חוף כרמל למנהל מחוז חיפה במינהל, וציין כי להבנת הועדה המקומית, ההסכמה הגורפת שנתן המינהל באישור המינהל מיום 24.2.09, להצבת מתקנים פוטו וולטאים על גבי גגות המבנים, חלה גם על טרקרים (נספח א' לתגובת המינהל).

בתשובה מיום 15.12.11 השיב מנהל המחוז כי אישור המינהל מיום 24.2.09 התייחס להיתרי בנייה להצבת מתקנים על גגות המבנים בלבד והאישור אינו מתייחס להקמת טרקרים על עמודים, אשר הקמתם מחייבת אישור מראש של המינהל, ועריכת עסקה כתנאי לאישור זה. בהתאם לבקשת המינהל, המציאה הועדה המקומית למינהל את רשימת בעלי ההיתרים לטרקרים, ממנה השמיטה בטעות את שמם של גרטל. על פי רשימה זו שלח המינהל מכתבים לבעלי ההיתרים בהם צויין כי בנייה ללא קבלת הסכמת המינהל מהווה עבירה. כמו כן, נדרשו בעלי ההיתרים להמציא למינהל את ההיתרים לצורך בחינתם.