- הבקשה שלפני הינה לביטול צו לסילוק מפגע, אשר הוצא על ידי מנהל מחוז ירושלים של המשרד להגנת הסביבה, מכוח סעיף 11ב לחוק למניעת מפגעים, התשכ"א-1961, בו הורה למבקשת ולמשיבים הפורמליים 2-3 לפעול להפסקת מפגע ומטרד רעש לאלתר, על ידי הפסקת העבודות באמצעות ציוד בניה כהגדרתו בתקנות, בין השעות 19:00 ל-07:00 למחרת ובין השעות 17:00 בערבי ימי מנוחה ל-07:00 למחרת יום המנוחה.
רקע כללי
2. במשך שנים מתבצעות עבודות לסלילת קו הרכבת המהיר מתל אביב לירושלים. המדובר בפרוייקט מורכב ורחב מימדים של סלילת תוואי הרכבת, הכרוך בעלויות תקציביות משמעותיות ובמורכבות תכנונית וביצועית גבוהה ביותר (ר' גם בג"ץ 1636/11
ראש המועצה המקומית מבשרת ציון נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה (פורסם במאגרים)).
3. מהבקשה אנו למדים, כי קטע הקו המחבר בין תל אביב לנמל התעופה בן גוריון כבר הוקם וקטע הקו שבין נתב"ג לבין מחלף לטרון נמצא בשלבי עבודה מתקדמים. בקטע שבין לטרון לבין ירושלים מצויות כעת העבודות בעיצומן. בקטע זה מתוכננות מנהרות באורך כולל של כ-25 ק"מ וגשרים באורך כולל של כ-3.5 ק"מ. "מנהרה 3", שהיא המנהרה הארוכה ביותר בקו ואורכה למעלה מ-11 ק"מ, הינה מאזור נחל יתלה במערב ועד לאזור רכס חלילים במזרח. מהפתח המזרחי של המנהרה מתוכנן לצאת גשר המוביל אל "מנהרה A3", שכרייתה כבר נסתיימה. ביסוד הקמת קטע הקו שבין לטרון לירושלים עומדות שורה של תוכניות מתאר ארציות מפורטות, מכוחן גם הוקם גוף מקצועי לשם בקרה ומעקב אחר התכנון המפורט והביצוע בפועל, המכונה "הגוף המאשר", ובו עוד ידובר בהמשך.
4. העבודות נשוא הצו הן העבודות המבוצעות לכריית חלק ממנהרה 3 ממזרח, באזור רכס חלילים. העבודות לכריית מנהרה 3 עמדו גם במוקד הדיון בעתירה שהגישו ראש המועצה המקומית מבשרת ציון ותושבי המקום לבית המשפט העליון. העתירה הוגשה כנגד החלטת הגוף המאשר של הוועדה הארצית לתכנון, הנוגעת לאופן כרייתה של המנהרה. על פי החלטת הגוף המאשר, כריית מנהרה 3 תתבצע כך ש-75% מן הכרייה תהיה ממערב למזרח באמצעות מכונת TBM (Tunnel Boring Machine) ו-25% מכריית המנהרה יתבצע מכיוון מזרח למערב בשיטת NATM. בשיטה זו מתבצעות העבודות באמצעות כלים מכניים או בקידוח ופיצוץ מבוקר. העותרים באותו הליך טענו כי אופן הכרייה עליו הוחלט יפגע באיכות החיים של תושבי מבשרת ציון, בין היתר, בשל מטרדי הרעש והאבק, ולפיכך ביקשו לבצע את הכרייה רק בשיטת ה-TBM. בית המשפט העליון, בפסק דינו מיום 11.5.11, דחה את העתירה וקבע, כי על אף ההבנה למצוקת העותרים ולפגיעתם מן המטרדים הנלווים לעבודת הכרייה, אין בידו להתערב בהחלטת "הגוף המאשר", שהוא הגוף המקצועי המוסמך שקיבל החלטתו לאחר קיום הליך סדור ותקין, ובכלל זה הליך התנגדויות בו נשמע גם קולם של העותרים. בית המשפט הוסיף וקבע כי סבירות ההחלטה ומידתיותה נלמדת גם מכך שהיא מהווה ביטוי לשקלולן של טענות העותרים במערך האיזונים, שכן מדובר ב-25% בלבד מפרוייקט כריית המנהרה שיבוצע ממזרח למערב (
בג"ץ 1636/11 הנ"ל).
הצו לסילוק המפגע
5. ביום 13.8.12 חתם מנהל מחוז ירושלים במשרד להגנת הסביבה, מר שוני גולדברגר, על "צו לסילוק מפגע לפי סעיף 11ב לחוק למניעת מפגעים, התשכ"א-1961" (להלן: "
הצו"). בצו פורטו התקנות עליהן הוא נסמך וצויין בו כי "
למרות פניות רבות אליכם על ידי גורמים רבים, ובכלל זה המשרד להגנת הסביבה..., להפסיק את עבודות הכלים הכבדים בשעות הלילה ובימי מנוחה, הדבר לא בוצע והמפגע ממשיך להתקיים". בצו מצויין עוד, כי ממצאי מדידות מפלסי רעש, שבוצעו במהלך החודשים יוני ויולי 2012, מעלים כי בשכונת רכס חלילים במבשרת ציון קיים מפגע רעש בשעות הלילה ובימי מנוחה. בחלק האופרטיבי שלו, קובע הצו כדלקמן:
"1. לאור האמור לעיל, בתוקף סמכותי לפי סעיף 11ב לחוק למניעת מפגעים, התשכ"א-1961, הריני מורה לכם לפעול להפסקת המפגעים לאלתר, ע"י הפסקת העבודות באמצעות ציוד כהגדרתו בתקנות מניעת מפגעים (רעש בלתי סביר מציוד בנייה), התשל"ט-1979, בין השעות 19:00 ל-7:00 למחרת, ובין השעות 17:00 בערבי ימי מנוחה ל-7:00 למחרת יום המנוחה.
2. צו זה ייכנס לתוקפו לאלתר, עם מסירתו.
3. לידיעתכם, אי קיום צו זה מהווה עבירה לפי סעיף 11 לחוק למניעת מפגעים, התשכ"א-1961, שהעונש המרבי בגינה הוא מאסר ששה חודשים, או קנס כספי של 202,000 ש"ח ליחיד וכפל קנס זה לתאגיד".
6. הצו נמסר למבקשת ביום 14.8.12 וביום 16.8.12 הוגשה בבית המשפט לעניינים מקומיים הבקשה שבנדון לביטול צו לסילוק מפגע וכן נתבקשה התליית הצו עד להכרעה בבקשה לביטול הצו. הבקשה הועברה לטיפולי בשל דחיפותה וביום 21.8.12 נערך דיון במעמד הצדדים ונשמעו טענותיהם לגופו של עניין.
7. בפתח הדיון הוצע לצדדים לבחון אפשרויות לצמצום והפחתת הרעש בשעות הלילה, באופן שיהלום הן את צרכי המבקשת והן את האינטרסים של התושבים הגרים בסמוך למקום ביצוע העבודות. המבקשת, רכבת ישראל בע"מ (להלן: "
המבקשת" או "
הרכבת"), היתה מוכנה לבחון נקיטת פעולות נוספות להפחתת הרעש והודיעה כי לא מוצו כל האפשרויות להגיע לעמק השווה. המשיב, מנגד, לא היה מוכן לערוך שקילה מחודשת של הצו והיקפו והציג עמדה לפיה בשעות הלילה כל רעש העולה על 5 דציבלים, שמקורו בהפעלת ציוד בניה, מהווה הפרעה אסורה על פי החוק, המחייבת אותו לפעול כפי שפעל.
טענות הצדדים
8. המבקשת טענה, כי בהוצאת הצו דבקו פגמים, שבכל אחד מהם די כדי להביא לביטולו. ראשית הצביעה המבקשת על קיומו של הגוף המאשר, אשר בין יתר מטרותיו לקבוע "אמצעים למזעור מפגעים סביבתיים בעת ביצוע התכנית לרבות רעש, רעידות ואבק". בגוף זה חבר גם נציג המשרד להגנת הסביבה, ובמסגרת דיוניו הוא נדרש לא אחת לסוגיית הרעש הנשמע במבשרת ציון מכריית מנהרה 3 וערך בדיקה מקיפה ויסודית בנושא, לאחריה קבע כי תוצאות הבדיקות תואמות את הקבוע בתקנות. בנסיבות אלה, כך נטען, עמדת המשרד להגנת הסביבה לוקה
באי חוקיות של ממש, שכן המינהל, על זרועותיו השונות, אינו רשאי להישמע בשני קולות סותרים: האחד מתיר את ביצוע העבודות בלילה, והאחר אוסר. כן נטען, כי הוצאת הצו לסילוק המפגע והחלתו לאלתר, הפתיעו את המבקשת, שמעולם לא נתבקשה התייחסותה לבדיקות עליהן מבוסס הצו. המבקשת טענה, כי המשרד להגנת הסביבה הפר את
זכות העיון ואת
חובתהשימוע, באשר לא נתן לרכבת זכות אמיתית להישמע בטרם ניתנה החלטתו, וביסס את החלטתו המינהלית על בדיקות שממצאיהן הוסתרו הן מן הרכבת והן מהגוף המאשר. עוד טענה המבקשת, כי הצו לוקה
בחוסר סבירותוהיעדר מידתיות. לטענתה, המשרד להגנת הסביבה לא שקל את כל השיקולים הרלוונטים ולא זו בלבד שלא ערך איזון ראוי בין השיקולים המתחרים, אלא שלמעשה לא ערך איזון כלל, שכן לנגד עיני מוציא הצו עמד שיקול אחד בלבד והוא ההפרעה הזמנית הנטענת למקצת תושבי מבשרת ציון. כן נטען, כי האמצעי שננקט אינו האמצעי שפגיעתו פחותה, ולמעשה זהו האמצעי הפוגעני ביותר שבנמצא, והוא אינו משקלל נכונה בין היתרונות שמקווה המשרד להגנת הסביבה להשיג לבין הנזק העצום הצפוי להיגרם בעקבותיו. המבקשת טענה, כי כל הבדיקות הידועות לרכבת מלמדות כי עבודות הלילה במנהרה 3 אינן מפרות את הוראות התקנות למניעת מפגעים (רעש בלתי סביר), תש"ן-1990, המהוות מדד יעיל, אובייקטיבי ומקובל לבחינת היווצרותו של מפגע רעש ורק הפרתן מקימה חזקה לקיומו של מפגע. לטענת המבקשת, אין לקבל את עמדתו של המשרד להגנת הסביבה, הנשענת על התקנות למניעת מפגעים (מניעת רעש), התשנ"ג-1992 ועל קריטריון סובייקטיבי ואינו מוגדר למונחים "הפרעה או מטרד" שבתקנות אלה. המבקשת טענה עוד
לאכיפה סלקטיבית, שכן לטענתה עד כה לא הוציא המשרד להגנת הסביבה צו דוגמת הצו שלפנינו להפסקת עבודות תשתית בהיקף רחב מימדים כמו של הקמת קו הרכבת ירושלים-ת"א, כאשר לא הוכחה הפרה של התקנות למניעת מפגעים (רעש בלתי סביר), תש"ן-1990. כמו כן, הצביעה המבקשת על קיומו של חשש למעורבותם של
שיקולים זריםבקבלת ההחלטה, וזאת נוכח דרך הילוכם של המתנגדים לתכנית שגובשה.
המבקשת טענה, כי מעת שניתן הצו הופסקו העבודות הליליות, שכן הצו הינו גורף ולא הובהר לה מהו מפלס הרעש בו עליה לעמוד, כך שהמשך העבודות מעמיד אותה בסיכון של הליכים פליליים. האיסור הקבוע בצו, כך נטען, עלול לגרום לעיכוב משמעותי ביותר בהשלמת קו הרכבת המתוכנן ולהסב נזק כבד - כלכלי, חברתי וסביבתי - למדינת ישראל ולציבור כולו.
9. בתגובתו של המשרד להגנת הסביבה (להלן: "
המשיב") נטען, כי המשיב פעל כדין כמצוות החוק, בלא משוא פנים ומבלי לפגוע בסמכותו של הגוף המאשר, גוף שאין לייחס לו מתן היתר למבקשת לפעול שלא כחוק או לפטור אותה מחובתה כחוק. לטענת המשיב, הצו לא קבע הפסקה גורפת של העבודות בשעות הלילה, אלא הורה על "הפסקת המפגעים", כאשר הכוונה לאיסור הפעלת ציוד כבד בשעות הלילה ובימי מנוחה, כמפורט שם, וככל שיש ביכולתה של המבקשת לנקוט באמצעים שיאפשרו המשך העבודות,
תוך ניטרול מפגעי הרעש (ההדגשה במקור - ע.א.), אין הצו עומד לה לרועץ ובאפשרותה להמשיך בעבודות הלילה. לטענת המשיב, התקנות למניעת מפגעים (רעש בלתי סביר), תש"ן-1990, והמדד שנקבע בהן, אינן רלוונטיות כלל לענייננו, שכן תקנה 9 לאותן תקנות מחריגה מתחולתן ציוד בניה. כאשר מופעל ציוד בניה, כך נטען, יש לעמוד בהוראה הכללית הקיימת בחוק בדבר מניעת רעש "אם הוא מפריע, או עשוי להפריע לאדם המצוי בקרבת מקום..."וכן בתקנות 5 ו-15 תקנות למניעת מפגעים (מניעת רעש), התשנ"ג-1992, האוסרות על גרימת רעש מחוץ לאזור מגורים הנובע מציוד בניה "אם אותו רעש גורם הפרעה או מטרד באזור המגורים". לשיטתו של המשיב, אמת המידה שנקבעה בתקנות והרלוונטית לענייננו היא אמת מידה סובייקטיבית של גרימת המטרד או הפגיעה באזור המגורים החשוף לרעש.
המשיב טען, כי עם ראשיתן של העבודות במתחם נשוא הבקשה החלו להתקבל אצלו עשרות רבות של תלונות מתושבי מבשרת ציון בדבר רעש בניה בשעות הלילה. בכך, לשיטתו של המשיב, היה די כדי לבסס את סמכותו לפעול כפי שפעל, אך מעבר לדרוש בוצעו על ידו בדיקות ניטור רצופות במשך חודש ימים, מהם עלה כי גם מבחינה אובייקטיבית המדובר ברעש מטריד, קרי פער העולה על רעש הרקע ב-5 דציבלים. המשיב טען, כי קודם להפעלת הסמכות פנה אל המבקשת פעם אחר פעם והתריע בפניה על הנסיבות שיאלצו אותו לפעול ומשלא נענו הדרישות להפסקת עבודות מרעישות, "אנוס" היה המשיב לפעול כמצוות החוק ולהוציא צו להפסקת המפגע לאלתר. אשר לטענות המבקשת לעניין הפרת זכות השימוע, טען המשיב כי "הנסיבות אינן מקימות זכות שימוע למבקשת" וממילא המבקשת לא שעתה לאף אחת מהפניות שהופנו אליה קודם להפעלת הסמכות.
המסגרת הנורמטיבית
10. החלטה בסוגיה שעל הפרק כרוכהבשאלהרחבה יותר הנוגעת לזכות לחיות בתנאים סביבתיים הולמים. תהליכי הקידמה, הפיתוח וריבוי האוכלוסין הולידו את הצורך במציאת האיזון הנכון בין מפגעים סביבתיים - שהם תוצר של תהליכים אלה -לבין הזכות לאיכות חיים. מפגעי רעש, שהם במוקד דיוננו, מהווים בעיה סביבתית מוכרת, שלה השלכות על איכות החיים והבריאות.