האם ראוי לצרף לעתירה מינהלית כמשיב, צד שלישי המבקש זאת בטענה שסעד ביניים שניתן במסגרתה מסב לו נזק ממשי, הגם שאין הוא טוען כי ייפגע מקבלת העתירה גופה? זו השאלה העומדת להכרעה בבקשה שלפניי, אשר החלטתי לדון בה כאילו ניתנה רשות והוגש ערעור לפי הרשות שניתנה.
תמצית העובדות וההליכים
ביום 30.8.2010 החליטה הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה תל אביב-יפו (להלן: הוועדה המחוזית) ליתן תוקף לתכנית "תפרי נווה צדק דרום" (תא/3501) (להלן: התכנית). התכנית מסיימת תקופת הקפאה תכנונית ארוכת שנים בשכונת נווה צדק בתל אביב (להלן: השכונה). נגד החלטה זו והחלטות נוספות שיש להן זיקה לאישור התכנית הוגשו ארבע עתירות לבית המשפט קמא. את העתירה הראשונה, להכללת מקרקעין נוספים בתחום התכנית ובעניין תוואי של דרך בתחומה, הגישו משיבים 9-7, בעלי דירות בשכונה (עת"מ 20409-12-10); את העתירה השנייה, להכללת מקרקעין נוספים בתחום התכנית ונגד התרת שימוש מלונאי ופיתוח ציר תנועה בתחומה, הגישו המשיבה 1, עמותת תושבים למען נווה צדק (להלן: העמותה) ואחרים (עת"מ 6716-12-10); אף את העתירה השלישית, המכוונת להחלטת יו"ר הוועדה המחוזית לסרב ליתן רשות ערר למועצה הארצית לתכנון ולבניה על החלטת הוועדה המחוזית לדחות התנגדויות לתכנית, הגישו העמותה ואחרים (עת"מ 6726-12-10); את העתירה הרביעית, המכוונת לאיסור על איחוד חלקות ולהוראות בדבר שימור מבנים שנקבעו בתכנית, הגישה המשיבה 10, מדיטרנה ייזום ובנייה בע"מ (עת"מ 6317-12-10).
תחילה העתירות נדונו במאוחד. ביום 28.7.2011 ניתן צו ביניים בכל ארבע העתירות, האוסר על רשויות התכנון לנקוט בכל הליך לאישור סופי של התכנית עד להכרעה בהן. ביום 6.12.2011 החליט בית המשפט קמא לפצל את הדיון באופן שהעתירות השלישית והרביעית ידונו בנפרד, ואילו העתירות הראשונה והשנייה יוסיפו להישמע במאוחד.
באותו יום הגישו המבקשים - קבוצת משקיעים פרטיים שרכשו זכויות במקרקעין שבתחום התכנית - בקשה להצטרף כמשיבים לעתירות. בקשת הצירוף נסבה על טענתם כי צו הביניים גורם להם נזק ממשי נוכח הקפאת המשטר התכנוני שבו נתונים נכסיהם.
בית המשפט קמא (כב' סגנית הנשיאה א' קובו) קבע כי המבקשים לא הצביעו בבירור מאיזו עתירה הם עתידים להיפגע ובאיזה אופן; וכי עמדת המבקשים, התומכים בתכנית, ממילא מיוצגת על ידי רשויות התכנון. נוכח האמור דחה בית המשפט קמא את הבקשה לצירוף. הבקשה שלפניי מכוונת להחלטה זו.
טענות הצדדים
המבקשים טוענים כי היה מקום לקבל את בקשתם להצטרף כמשיבים לעתירות, מאחר שצו הביניים פוגע בהם באופן ממשי. לטענתם, הקפאת התכנית מונעת מהם לקדם את פיתוח נכסיהם וגוזרת עליהם לשאת בעלויות מימון כבדות הנובעות מעיכוב הפיתוח.
המשיבים 6-1 ו-20-17 טוענים כי דין הבקשה להידחות על הסף, ולחלופין לגופה, ממספר טעמים ובהם: הבקשה הוגשה בחוסר ניקיון כפיים מאחר שהמבקשים לא ביססו את זכויותיהם הנטענות במקרקעין שבתחום התכנית; הבקשה לוקה בשיהוי מאחר שהוגשה לבית המשפט קמא כחצי שנה לאחר מתן צו הביניים; אין בחוק התכנון והבניה מנגנון המתיר צירוף צדדים כמשיבים להליכים משפטיים הכרוכים בהתנגדויות לתכנית; המבקשים לא הראו כי עשוי להיגרם להם נזק ממשי כתוצאה מהעתירות; ואין למבקשים זכות כלשהי מכוח תכנית שטרם אושרה סופית. עוד נטען כי במסגרת הבקשה דנן מעלים המבקשים טענה חדשה שלפיה הם משלמים ריבית בגין הלוואה שלקחו למימון רכישת הזכויות במקרקעין.
לטענת המשיבה 10, העותרת בעתירה הרביעית, עניינם הבלעדי של המבקשים בביטול צו הביניים. כיוון שהדיון בעתירות פוצל מאז שהמבקשים הגישו את בקשת הצירוף, לשיטתה אין מקום לצרפם כמשיבים לעתירתה. בצד האמור, אין היא מתנגדת כי תינתן למבקשים זכות טיעון לעניין צו הביניים שהוצא.
המשיבים 16-11, גורמי התכנון הרלוונטיים, מציינים כי ככלל אין מקום לכך שכל בעל זכויות במקרקעין יצורף כעניין שבשגרה כצד להליך המשפטי העוסק בתכנית שחלה - בין היתר - על מקרקעין שבהם יש לו זכויות. בצד האמור מציינים הם כי משהועלתה בקשה קונקרטית להשמיע טענות ביחס לפגיעה קונקרטית, הם מציעים כי בית משפט זה יורה על קיום עיון חוזר בבקשה למתן צו ביניים בבית משפט קמא, וכי לאחר שהמבקשים והצדדים האחרים ישמיעו טענותיהם תינתן החלטה חדשה לעניין צו הביניים.
המשיבים 9-7, העותרים בעתירה הראשונה, מצטרפים לעמדת המשיבים 6-1 ו-20-17.
דיון והכרעה
תקנה 6(א) סיפה לתקנות בתי משפט לעניינים מינהליים (סדרי דין), התש"ס-2001 (להלן: התקנות) קובעת כי כל מי שעלול להיפגע מקבלת עתירה מינהלית יהיה משיב בה. תקנה 6(ב) קובעת כי בית המשפט רשאי להורות על צירופו של משיב בכל שלב משלבי הדיון. הסדר זה זהה באופיו להסדר החל בעניין צירוף משיבים לעתירות לבית משפט זה בשבתו כבית משפט גבוה לצדק (עע"ם 9168/05 טווקולי נ' מנהל אגף רישוי ופיקוח, פסקה 4 (לא פורסם, 22.5.2008)). כידוע, אי קיום החובה מכוח תקנה 6(א) לצרף כמשיב את כל מי שעלול להיפגע מהעתירה עלול להקים עילה לסילוק עתירה על הסף (השוו: בג"ץ 1901/94 לנדאו נ' עיריית ירושלים, פ"ד מח(4) 403, 415 (1994) (להלן: עניין לנדאו)). עם זאת יש מקרים שבהם צירוף כל הגורמים הרלוונטיים מעורר קושי. כך, למשל, במקרה שהעותר אינו יודע שצד שלישי מסוים עלול להיפגע מהעתירה או שצירוף כל הצדדים שעלולים להיפגע ממנה כרוך במשאבים רבים באופן שעלול לסכל את הגשתה (בג"ץ 702/05 בצרה נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה, פסקה 6 (לא פורסם, 3.6.2007)). במקרים מעין אלה לא תימחק העתירה על הסף בגין אי צירוף כל המשיבים הרלוונטיים; אך מי שעלול להיפגע ממנה רשאי לבקש להצטרף אליה כמשיב. כפי שנקבע ברע"א 1502/11 חזקיהו בע"מ נ' הרפנס, פסקאות 7, 9 (לא פורסם, 14.8.2011) (להלן: עניין חזקיהו) - שם דן השופט (כתוארו אז) א' גרוניס באמות המידה לדיון בבקשת צד שלישי להצטרף לעתירה לפי תקנה 6(ב) האמורה - בית המשפט יאזן בין מידת הפגיעה שהעתירה עלולה לגרום למבקש, לבין מידת הסרבול והארכת הדיון שייגרמו כתוצאה מהצירוף. בית המשפט עשוי לדחות בקשה לצירוף אם הפגיעה הנטענת במבקש מזערית; אם יש יסוד להניח כי המבקש אינו מעוניין לטעון בבית המשפט; או כאשר אחד המשיבים האחרים לעתירה יציג באופן הולם את טענותיו (עניין לנדאו, שם).
על רקע תשתית נורמטיבית זו נפנה לבחינת השאלה דנן, דהיינו: אם ראוי להיענות לבקשה של צד שלישי להצטרף כמשיב לעתירה, מקום שזיקתו אליה - הפגיעה שעתידה להיגרם לו - נובעת מהחלטת ביניים, ולא מהסעדים הסופיים המבוקשים בעתירה. להשקפתי, יש להשיב לשאלה זו בחיוב. הכללים האמורים לעניין צירוף משיבים לעתירה מקורם בכללי הצדק הטבעי, המחייבים להעניק למי שעלול להיפגע מקבלת העתירה הזדמנות להציג את עמדתו וטענותיו קודם שתינתן החלטה (בג"ץ 353/67 אגד בע"מ נ' שר התחבורה, פ"ד כב(1) 332, 336 (1968); בג"ץ 84/82 הסתדרות פועלי אגודת ישראל נ' השר לענייני דתות, פ"ד לז(1) 813, 816 (1983)). הצירוף אף נועד לסייע לבית המשפט להכריע על סמך תשתית עובדתית רחבה יותר (עניין חזקיהו, בפסקה 8). ובלשונו של השופט י' זמיר בעניין לנדאו:
"חס וחלילה לבית המשפט לפגוע בזכויותיו של אדם, או להרשות לאחר לפגוע בזכויותיו של אדם, בלי שניתנה לאותו אדם הזדמנות נאותה להציג את ענינו בפני בית המשפט. ושנית, מי שנוגע לעניין, ועלול להיפגע מצו של בית המשפט, אין כמוהו להציג את הצד שכנגד, כדי שבית המשפט יוכל לבסס את החלטתו על תמונה שלמה ואמינה של המצב" (שם).
טעמים אלה נכונים גם ביחס למי שעלול להיפגע מהחלטת ביניים שניתנת במסגרת עתירה, אף אם אין בסעד הסופי המבוקש כדי לפגוע בו. בין כך ובין כך, מן הראוי ליתן לו את יומו בבית המשפט, כפוף ליתר המבחנים לצירוף בעלי דין.
מן הכלל אל הפרט
המבקשים טוענים כי צו הביניים המורה על הקפאת התכנית מסב להם נזקים כבדים. מדובר - לכאורה - בפגיעה ממשית באינטרס הראוי להגנה, ודי בכך כדי להקים את הזיקה הנדרשת לצורך צירוף להליכים דנן על מנת לאפשר להם להציג את טענותיהם לעניין צו הביניים קודם להכרעה. לכך יש להוסיף כי בענייננו הצירוף אינו צפוי לסרבל באופן ממשי את הדיון בהליכים, מאחר שמדובר בשלושה מבקשים שעניינם בעתירות משותף ומוגבל לסעד שניתן בבקשה לצו ביניים. נוסף על כך, האינטרס של המבקשים - בעלי זכויות במקרקעין שהקפאת התכנית מסבה להם נזק (ואין אני מביע עמדה בשאלה אם מדובר בנזק בר תביעה) - אינו מיוצג בידי בעל דין אחר, ומשכך ראוי לאפשר להם לטעון טענותיהם במסגרת הבקשה לצו ביניים.