ערעור כנגד וועדת ההתנתקות ובקשה לפיצוי לפנים משורת הדין

השופטת א' חיות:

זהו ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים (הנשיאה מ' ארד) בו נדחתה עתירה שהגישו המערערים לביטול החלטת הוועדה המיוחדת לפי חוק יישום תכנית ההתנתקות, תשס"ה-2005 (להלן, בהתאמה: המשיבה או הוועדה המיוחדת ו-חוק יישום תכנית ההתנתקות או החוק) הדוחה את בקשתם לתשלום מיוחד לפנים משורת הדין לפי סעיף 137(ב)(2) לחוק.

טרם שנפרט את העובדות הרלבנטיות לעניינם הפרטני של המערערים נעמוד על התשתית הנורמטיבית העומדת בבסיס הערעור דנן, המעלה שאלות בעניין גדר הסמכות ושיקול הדעת של הוועדה המיוחדת לפי חוק יישום תוכנית ההתנתקות.

המסגרת הנורמטיבית

1.       חוק יישום תוכנית ההתנתקות אשר התקבל בכנסת ביום 16.2.2005 נחקק על רקע התוכנית המדינית-ביטחונית-לאומית להתנתקותה של מדינת ישראל מאזור חבל עזה ומאזור צפון השומרון, עליה הכריז ראש הממשלה דאז, אריאל שרון בדצמבר 2003 (להלן, בהתאמה: שטח הפינוי ו-תוכנית ההתנתקות). תוכנית ההתנתקות התקבלה בהחלטת ממשלה מס' 1996 מיום 6.6.2004, והפינוי יצא לפועל ביום 15.8.2005.

מטרותיו של חוק יישום תוכנית ההתנתקות הוגדרו בסעיף 1 לחוק כדלקמן:

"חוק זה מטרתו להסדיר את העניינים שלהלן, לשם יישום תוכנית ההתנתקות:

(1) פינוי ישראלים ונכסיהם מחבל עזה ומשטח בצפון השומרון, בהתאם להחלטות הממשלה;

(2) מתן פיצויים הוגנים וראויים, בנסיבותיו המיוחדות של העניין, מאוצר המדינה לזכאים לכך לפי חוק זה;

(3) סיוע לזכאים לכך לפי חוק זה בתהליך הפינוי והמעבר למקומות מגורים ותעסוקה חדשים.

(4) העתקת מקומות מגורים של קבוצות מתיישבים והעתקת אגודות שיתופיות התיישבותיות למקומות חלופיים, לפי הוראות חוק זה".

בהתאם כולל החוק הוראות שעניינן חובת פינוי השטח; סמכות כוחות הבטחון; דרך הפינוי; הוראות בעניין בטלות זכויות לגבי מקרקעין בשטח המפונה; וחובת מסירת החזקה במקרקעין. בצד הוראות אלה קובע פרק ה' לחוק הוראות בדבר פיצוי כספי למפונים, לעובדים, לבעלי עסקים שניהלו את עסקם באזור הפינוי ולגורמי תשתית, מוסדות ציבור ואגודות שיתופיות שפעלו בו. הפיצוי הכספי על פי החוק כולל רכיבים שונים ובהם מענקים, שיפוי והלוואות בתנאים מיטיבים, ובעיקרו הוא ניתן בגין נכסים מוחשיים (למעט ראשי נזק מסוימים ומוגדרים שעניינם פיצוי בגין נזק לא ממוני, כגון מענק בשל ותק ודמי הסתגלות). "היום הקובע" לעניין הזכאות לפיצוי נקבע כמועד החלטת הממשלה על דבר תוכנית ההתנתקות, דהיינו יום 6.6.2004.

כמו כן הוקמה בחוק יישום תוכנית ההתנתקות מינהלת הביצוע, שנועדה לרכז את הטיפול במפונים (המינהלה לסיוע למתיישבי חבל עזה וצפון השומרון - להלן: מינהלת סל"ע אשר בהחלטת ממשלה מיום 15.11.2009 שונה שמה ל"מינהלת תנופה") ונקבעו בו תפקידיה וסמכויותיה. עוד הוקמו על פי החוק ועדת הזכאות והוועדה המיוחדת, כמנגנון להכרעה בתביעות פיצויים.

חוקתיותו של חוק יישום תוכנית ההתנתקות נדונה בהרחבה בבג"ץ 1661/05 המועצה האזורית חוף עזה נ' ראש הממשלה, אריאל שרון, פ"ד נט(2) 481 (להלן: עניין המועצה האזורית חוף עזה)) והוא אושר בעיקרו, למעט ארבע הוראות הנוגעות למתן פיצוי למפונים אשר נקבעו כבלתי חוקתיות (עמ' 744-745 לפסק-הדין. לניתוח וביקורת על פסק הדין ראו: גיא זיידמן והלל סומר "בית המשפט העליון וההתנתקות - בעקבות בג"ץ המועצה האזורית חוף עזה נ' כנסת ישראל" משפט וממשל ט 579 (תשס"ו) (להלן: זיידמן וסומר); מור יוגב וניר סרבטקה "התנתקות מפסקת ההגבלה? - בעקבות בג"ץ 1661/05 המועצה האזורית חוף עזה נ' כנסת ישראל" הארת דין ג(2) 99 (תשס"ו)).

2.       בפסק הדין בעניין המועצה האזורית חוף עזה עמד בית משפט זה על כך שהכלל הבסיסי בפיצוי על נזק הינו החזרת המצב לקדמותו, וכי מטרתו של הפיצוי ככזה היא "להעמיד את הנפגע באותו מצב בו היה נתון בעת הפגיעה, לולא הפגיעה" (שם, 591). אולם, כך הדגיש בית המשפט, לעיתים העמדת הנפגע באותו המצב היא בלתי אפשרית, ובמקרים כאלו, עימם נמנה הפיצוי בגין הפינוי על פי תוכנית ההתנתקות, יש להעמיד את הניזוק במונחים כספיים קרוב למצב בו היה נתון בעת הפגיעה בזכות לולא הפגיעה. בית המשפט ציין בהקשר זה כי "פיצוי 'מלא', פיצוי 'נאות', פיצוי 'הוגן', החזרת המצב לקדמתו - כל אלה חד הם" ועוד קבע כי משמעות יישומו של עקרון זה בהקשר דנן הינה כי:

"יש להעניק לישראלי המפונה מהשטח המפונה אותו סכום בכסף, אשר יאפשר לו לבנות מחוץ לשטח המפונה את ביתו, עסקיו ושאר מערכות יחסיו שנפגעו בשל הפינוי, וזאת בתנאים דומים לתנאים שהיו לו בשטח המפונה, תוך 'קיזוז' טובות הנאה שניתנו ושהיו קשורות לטיבו של השטח המפונה" (שם, 592).

          הפיצוי הכספי האישי העיקרי אשר נקבע בחוק יישום תוכנית ההתנתקות ניתן לכל "בעל זכות בבית מגורים" כהגדרתו בחוק, ובהקשר זה ניתן ככלל פיצוי על פי ערך הכינון מחדש באזור הייחוס, כלומר - הסכום הכספי הדרוש לרכישה או להקמה מחדש של נכס דומה לנכס שפונה באזור בתחומי ישראל, הדומה לאזורים שפונו. לעומת זאת הפיצוי הכספי העסקי לבעלי עסקים שעסקם היה פעיל במועד הקובע, אינו מבוסס על ערכי כינון מחדש של העסק בתחומי מדינת ישראל, ועל פי סעיף 64 לחוק נתונה בידי הזכאי לפיצוי עסקי הברירה לתבוע פיצוי לפי שווי הנכסים או לפי השווי הפיננסי של העסק (אלא אם התקופה הקובעת לגבי אותו זכאי היא שנה אחת בלבד, שאז רשאי הזכאי לתבוע פיצוי רק בהתאם לשווי הנכסים). המסלול הפיננסי מבוסס על שיטה מקובלת בתורת המימון להערכת שווי חברות ומדמה רכישת "עסקים חיים" בין קונה מרצון למוכר מרצון. מסלול זה מתאים לעסקים רווחיים ושיטת החישוב על פיו מבוססת על הרווח התפעולי של העסק (לניתוחו של מסלול זה ראו עניין המועצה האזורית חוף עזה, 657-662).

המסלול הנכסי, בו כפי שיפורט להלן נקטו המערערים בערעור דנן, נועד לפיצוי עסקים אשר אין להם רווח תפעולי; לעסקים אשר היחס בין הרווח התפעולי שלהם להשקעה נמוך מן הסטנדרט המצדיק ניהול עסק; לעסקים בתחילת דרכם; או לעסקים שהשקיעו כספים רבים שעדיין לא באו לידי ביטוי ברווחי העסק (שם, 662). אופן הפיצוי על פי שווי הנכסים מפורט בחלק א' לתוספת השלישית לחוק יישום תוכנית ההתנתקות, ורכיבי הפיצוי לפיו מפורטים בסעיף 2 לתוספת הנ"ל כדלקמן:

"(א) הפיצוי לפי שווי הנכסים יכלול רכיבים אלה בלבד, שהיו בשטח מפונה: