השופט שמואל צור
1. בפנינו בקשת צד בסכסוך קיבוצי שהוגשה לנו כערכאה ראשונה, לפי סעיף 25(1) ל
חוק בית הדין לעבודה, תשכ"ט-1968. הבקשה הוגשה על ידי ההסתדרות הכללית וארגון רבני השכונות והיא למתן סעד זמני להקפיא את הוצאתם לגמלה של רבני השכונות ולמתן צו הצהרתי קבוע לפיו חל על רבני השכונות סעיף 3.3 לנספח ג' להסכם הקיבוצי מיום 6.9.88 כהסדר ייחודי ומכוחו אין לכפות על רבני השכונות פרישה מאולצת לגמלאות על פי הגיל הקבוע ב
חוק שירות המדינה (גמלאות)
[נוסח משולב], תש"ל-1970. עוד מבוקש כי כל פעולה לכפות על הרבנים פרישה מאולצת היא בבחינת הפרת ההסכם הקיבוצי והפרת נוהג החל על הצדדים וכי הסדר הפנסיה של רבני השכונות אינו מגביל את חובת פרישתם לאור אופי עבודתם המיוחד הקבוע בהסכם הקיבוצי.
2. הבקשה מבוססת בעיקרה על הוראות הסכם קיבוצי מיוחד מיום 6.9.88 בין ממשלת ישראל, מרכז השלטון המקומי, שלוש הערים הגדולות וחבר המועצות הדתיות ובין ההסתדרות הכללית של העובדים המיוצגת על ידי הסתדרות הפקידים ונציגי איגוד הרבנים (נספח מב/1 לבקשה; להלן-
"ההסכם הקיבוצי"). הוראות ההסכם הקיבוצי נועדו לחול על רבני ישראל המכהנים במועצות הדתיות (רבני שכונות) ובהתיישבות (רבני התיישבות) ועיקרו הוא יצירת דירוג ייחודי ועצמאי לרבנים הללו תוך קביעת סולם שכר ותפקוד כקבוע בהסכם ובנספחיו. אין אני צריך לעמוד על פרטי ההסכם הקיבוצי שהרי אלה אינם שנויים במחלוקת ואינם נוגעים לענייננו.
3. סעיף 2.2 להסכם הקיבוצי מגדיר את תפקידו של רב, לאמור - "
רב המכהן באחד מהתפקידים המנויים בנספח ג' להסכם זה" ואותו נספח קובע רשימה של תפקידי רבנים במועצות הדתיות ובשכונות. בהמשך אותו נספח נקבעו דרישות התפקיד לרב, דרכי מינויו (במינוי או במכרז) ובסעיף 3.3 לנספח נקבעה תקופת המינוי, כלומר - תקופת הכהונה של הרבנים. בפרט זה נקבע בנוסח המודפס של ההסכם כי תקופת הכהונה לרבנים במועצות הדתיות ובהתיישבות היא "
עד הפנסיה" אלא שבצידה של הוראה זו הוספו, בכתב יד, המילים "כמקובל עד היום". טענתם המרכזית של המבקשים היא כי תוספת זו בכתב יד נועדה לעגן בהסכם הקיבוצי נוהג הקיים מן העבר לפיו לא חל על הרבנים גיל הפרישה הקבוע בחוק וכי הם זכאים להמשיך בתפקידם גם לאחר גיל זה, ככל שהם מעוניינים בכך.
לעומתם, טוענים המשיבים כי לא ניתנה הסכמתם להסרת מגבלת גיל הפרישה של הרבנים וכי התוספת בכתב יד שהוספה לסעיף 3.3 לנספח ג' להסכם הקיבוצי הוספה שלא על דעתם. לטענת המשיבים, על רבני השכונות, כמו גם על רבני ההתיישבות, חלים הסדרי הפנסיה הרגילים המחייבים אותם לפרוש בגיל הפרישה הקבוע בחוק (בעבר גיל 65 וכיום גיל 67).
פירוט טענות הצדדים
4. לטענת המבקשים ההסכם הקיבוצי הינו הסדר מיוחד ומיטיב ולכן גובר על חוקת העבודה לעובדי הרשויות המקומיות (להלן -
חוקת העבודה). לטענתם, קיימת התייחסות מפורשת בהסכם הקיבוצי לעניין גיל הפרישה בסעיף 3.3 לנספח ג' שלו לפיו "תקופת המינוי - עד הפנסיה - כמקובל עד היום". לטענתם, מדובר בחלק בלתי נפרד מההסכם המביע במפורש את רצונם והסכמתם של הצדדים להסכם להמשיך ולשמר את המצב כפי שהיה ערב החתימה על ההסכם, היינו - הימנעות מהוצאה כפויה של רבנים לפנסיה. כן טוענים המבקשים כי העובדה שבמשך שנים נהנים הרבנים מהסדר פנסיה שאינו מגביל את חובת פרישתם לגיל הקבוע בחוק הגמלאות, מעיד כי כוונת הצדדים ואומד דעתם היה כזה בפועל הן על פי הקבוע בהסכם והן על פי הנוהג. לעניין זה מסתמכים המבקשים על תצהירו של ח"כ זבולון אורלב, מי שכיהן בתקופת החתימה על ההסכם כמנכ"ל המשרד לענייני דתות.
5. המבקשים מוסיפים וטוענים כי הסדר הפרישה המעוגן בהסכם קיבוצי בוצע בפועל במשך שנים רבות וקיימת התאמה בין הכתוב בהסכם לבין התנהגות הצדדים. לטענתם, נקיטת פעולה חד צדדית של המשיבים בהוצאת הרבנים לגמלאות, מהווה הפרת ההסכם הקיבוצי. עוד טוענים המבקשים כי גם אם יתקבלו טענות המשיבים ותיווצר סתירה בין ההסכמים בנוגע למועד הקובע לפרישתם לגמלאות של רבני השכונות, עדיין תעמוד למבקשים הזכות לקיום ההוראה שהיא לטובת העובד, מכח הוראות סעיף 23 ל
חוק הסכמים קיבוציים, התשי"ז-1957. עוד נטען כי התנהלותם החד צדדית של המשיבים מהווה פגיעה קשה ביותר בכבודם, במעמדם ותדמיתם של רבני השכונות ואינה מתיישבת עם התנהגות ראויה של צד להסכם בכלל ושל רשות מנהלית במסגרת יחסי עבודה בפרט. כן נטען כי בפעולותיהם אלה ביטלו המשיבים הלכה למעשה את הסעיפים בהסכם הקובעים את דרך פרישת רבני השכונות וקבעו חד צדדית כי פרשנותם שלהם היא הקובעת, תוך התעלמות מהמבקשים כצד להסכם קיבוצי ומהוראותיו בעניין יישוב חילוקי דעות.
6. לטענת המבקשים, המשיבים לא קיימו את הוראות ההסכם הקיבוצי ופעלו בניגוד לכללי המשפט המנהלי. כן נטען כי המשיבים פעלו בניגוד לעקרון חובת תום הלב והגינות ביחסי עבודה אישיים או קיבוציים ובדרך שאינה מקובלת בקיום חיוב הנובע מחוזה, בהתאם לסעיף 39 ל
חוק החוזים (חלק כללי), תשל"ג-1973. על המשיבים, כך לטענתם, חלה חובת תום לב מוגברת, הן כצד ליחסי עבודה קיבוציים והן כרשות ציבורית.
7. אשר למאזן הנוחות טוענים המבקשים כי הוא נוטה בבירור לטובתם. לטענתם, הנזק התדמיתי שעשוי להיגרם לרבנים בקהילתם הינו בלתי הפיך, במידה ולא תופסק פעולת המשיבים להוצאתם הכפויה לגמלאות. הרב השכונתי, לטענתם, מהווה כתובת ודוגמה לקהילה בה הוא משרת ועלול לאבד את מעמדו זה. לטענתם, לא יגרם כל נזק למשיבים אם יתקבלו הסעדים המבוקשים.
8. לטענת חבר המועצות הדתיות, השאלה העומדת לפתחו של בית דין זה הינה משפטית הנוגעת לפרשנות החקיקה וההסכם וכן של יישום עקרונות של שיוויון ותקנת הציבור. לטענת חבר המועצות הדתיות, בעלי הדבר העיקריים במחלוקת שנתגלעה הינה המשיבים 3 ו-4 (להלן -
המדינה) והמבקשים. לטענתם, על אף היותם צד להסכם, אין בידם לתרום לעניין כוונת הצדדים בכל הנוגע לניסוח סעיף 3.3 לנספח ג' להסכם שכן הנציג החתום מטעמם על ההסכם הלך לעולמו. עם זאת, כך לטענת חבר המועצות הדתיות, צודקים המבקשים בטענתם, לפיה לא היתה במועצות הדתיות קודם לחתימת ההסכם ולאחריו כל הקפדה על מועד יציאה לפנסיה של רבני שכונות. כן נטען כי תמוה שהוראה כה מהותית לעניין היציאה לפנסיה נרשמה בכתב יד בנוסח "כמקובל עד היום" ולא עוגנה בהסכם בצורה ברורה וחד משמעית.
9. חבר המועצות הדתיות טוען כי אי יציאת רבני שכונות לפנסיה במועד הקבוע בחוק, ימנע מכוחות רבניים ראויים לתפוס את מקומם במסגרות הרבנויות המוניציפאליות ולרענן את המערכת. עוד נטען כי אין בסיס לטענת המבקשים כי רבני השכונות נהנים מהסדר של פנסיה בדומה לזה של רבני הערים. לטענתם, גיל הפרישה לרבני ערים נקבע בדבר חקיקה מיוחד [
תקנות שירותי הדת היהודיים (בחירת רבני עיר), תשס"ז-2007], בו הוגבלה פרישה של רב עיר (הממונה על רבני השכונות) לגיל 70, תוך קביעת הארכה נוספת מקסימלית עד גיל 75 המותנית בהחלטה מיוחדת של מועצת הרבנות הראשית.
כמו כן נטען כי אין בסעיף 11 להסכם, שעניינו מנגנון ליישוב חילוקי דעות, להועיל בנסיבות העניין שכן המקרה הנדון עוסק במקרה משפטי עקרוני שמעורבות בו שאלות סבוכות של חוק, פרשנות ומדיניות, שראוי כי בית הדין יכריע בהן.
10. לטענת מרכז השלטון המקומי השאלה העומדת להכרעה היא פרשנות סעיפים 10(א) ו-10(ב)(1) לחוק גיל פרישה, תשס"ד-2004 (להלן -
חוק גיל הפרישה), זאת לאור הקבוע בסעיף 12 לאותו חוק. סעיף 10 לחוק גיל פרישה קובע בסעיף קטן (א) כי הוראות החוק יחולו על אף האמור בכל הסכם, וסעיף קטן (ב)(1) קובע כי על אף הוראות סעיף קטן(א), ניתן בהסכם לקבוע כי הגיל שבהגיעו אליו ניתן לחייב עובד לפרוש מעבודתו יהיה גבוה מגיל פרישת חובה. סעיף 12 קובע כי אישה שנקבע לגביה בהסכם שנכרת טרם חקיקת חוק גיל פרישה, גיל פרישה הגבוה מגיל הפרישה לפי החוק, יהיה לגביה הגיל שנקבע בהסכם. לטענת מרכז השלטון המקומי, סעיף 12 לחוק גיל פרישה מלמד כי הוראה בהסכם שנכרת טרם חקיקת החוק, הקובעת גיל פרישה לגבר הגבוה מהקבוע בחוק, הינה חסרת תוקף. כן נטען כי סעיף 12 לחוק גיל פרישה מלמד כי הוראת סעיף 10(ב)(1) באותו חוק מתייחסת להסכם שייחתם ממועד כניסתו לתוקף של החוק ואילך ואינה חלה על הסכם בעניין גיל פרישה שנחתם לפני כניסת חוק גיל פרישה לתוקף.
11. לעניין סעיף 11 להסכם הקיבוצי העוסק ביישוב חילוקי דעות, טוען מרכז השלטון המקומי כי סעיף זה אינו עוסק בחילוקי דעות בעניין פרשנות הוראה בהסכם הקיבוצי ועל כן אין מקום להידרש לו. עוד נטען כי אם יימצא כי הוראה בהסכם הקובעת גיל פרישה לגבר העולה על גיל פרישת החובה שבחוק גיל פרישה ממשיכה לחול למרות האמור בחוק גיל פרישה, רק אז יידרש בית הדין לפרשנות שיש לתת למילים "עד הפנסיה - כמקובל עד היום".
12. לטענת המדינה, גיל הפרישה המחייב את רבני השכונות הוא גיל 67, זאת לאור ההסכמים הקיבוציים החלים על רבני השכונות ולאור חוק הגמלאות וחוק גיל פרישה החלים עליהם. בהקשר זה טוענת המדינה כי המועצות הדתיות המעסיקות את רבני השכונות כפופות להוראות סעיף 29 ל
חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן -
חוק יסודות התקציב) המחייב כי תנאי שכרם והעסקתם של רבני השכונות לא יחרוג מהנהוג בקרב כלל עובדי המדינה, אלא באישור שר האוצר. סמכות זו הואצלה לממונה על השכר (להלן -
הממונה). לטענת המדינה, משעה שהוראות חוק הגמלאות וחוק גיל פרישה מחייבות את עובדי המדינה, כמו גם את כלל עובדי השירות הציבורי לפרוש בגיל פרישה חובה, הרי שהוראה זו חלה גם על רבני השכונות. כל פרשנות אחרת, כך נטען, פוגעת באינטרס הציבורי ועומדת בניגוד להוראות סעיף 29 לחוק יסודות התקציב.
13. לטענת המדינה אין בכוחה של התוספת "כמקובל עד היום", שהוספה בכתב יד לסעיף 3.3 של נספח ג' להסכם הקיבוצי, כדי לגבור על לשונו של ההסכם ורוחו. לטענתה, בהסכם מופיעה הוראה עקרונית הקובעת במילים חד משמעיות כי על רבני השכונות חלה חוקת העבודה. חוקת העבודה מחילה על הרבנים את חוק הגמלאות. לפיכך, כך לטענת המדינה, ככל שביקשו הצדדים להסכם לגבור על הוראה עקרונית זו בהסכם, היה עליהם לציין זאת במפורש. בנוסף טוענת המדינה כי בשעה שהממונה על השכר אישר את ההסכם, הוא ראה לנגד עיניו את פרישתם של רבני השכונות בגיל הפרישה הקבוע בחוק. הממונה, כך נטען, מעולם לא אישר ולא הייתה לו כוונה לאשר הסדרי פרישה לרבנים החורגים מהנהוג בשירות המדינה ועל פי דין. כמו כן טוענת המדינה כי רבני השכונות מועסקים על ידי המועצה הדתיות, שהוקמו מכוח
חוק שירותי הדת היהודיים [נוסח משולב], התשל"א-1971 והן נתונות לפיקוח המשרד לשירותי דת. בנוסף, המועצות הדתיות מהוות גוף מתוקצב הנתון לפיקוחו של הממונה על השכר מכוח חוק יסודות התקציב.
14. המדינה טוענת כי בסעיף 79 לחוקת העבודה החלה על רבני השכונות כאמור בסעיף 9 להסכם, נקבע שחוק הגמלאות הוא ההסדר החקיקתי הקובע את תנאי הפרישה של עובדי הרשויות המקומיות. לטענתה, סעיף 18 לחוק הגמלאות, מפנה לחוק גיל פרישה בו נקבע בסעיף 4 כי גיל 67 הוא גיל פרישת חובה. עוד מדגישה המדינה כי טרם מועד כניסת חוק גיל פרישה לתוקף עמד בתוקפו
חוק גיל פרישה שווה לעובדת ולעובד, התשמ"ז-1987, אשר הגדיר בסעיף 1 כי גיל פרישה הוא הגיל שבהגיעו אליו חייבים עובד או עובדת לפרוש מעבודתם. מכאן, כך לטענת המדינה, הקביעה הפוזיטיבית בסעיף 18 לחוק הגמלאות עמדה בעינה גם לפני כניסת חוק גיל פרישה לתוקף.
15. לטענת המדינה לא ניתן לקבל את טענת המבקשים כי סעיף 3.3 להסכם מהווה הוראה הסכמית ייחודית המחריגה את רבני השכונות מתחולת חוק הגמלאות וחוק גיל פרישה. לטענתה, על פי הפסיקה, אישור הממונה מכוח סעיף 29 לחוק יסודות התקציב צריך להינתן באופן מפורש ולא די ב"חזקה" שהאישור ניתן. לחיזוק טענה זו נסמכה המדינה על תצהירו של הממונה דאז מר יעקב דנון (מש/6) לפיו הוא אישר את ההסכם אך ורק על בסיס הנחה כי גיל פרישתם של רבני השכונות יעמוד על גיל פרישת החובה כקבוע בדין. מכאן, שפרשנות המבקשים למילים "כמקובל עד היום" נוגדת את סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, בהיותה חורגת מן הנהוג בקרב כלל עובדי המדינה ולא קיבלה את אישורו של הממונה.