הנשיאה ד' ביניש:
פתח דבר
1. עניינן של העתירות שלפנינו במדיניות המוסד לביטוח לאומי לפיה בעלות או שימוש ברכב שוללים את הזכאות לגמלת הבטחת הכנסה. תחילה כוונו העתירות כנגד מכלול הסדרים שביטאו מדיניות זו, כפי שהיו בתוקף בשנת 2004, אז הוגשה העתירה הראשונה (בג"ץ 10662/04). לאחר שניתן בעתירות המקוריות צו-על-תנאי, תוקן חוק הבטחת הכנסה, תשמ"א-1980 (להלן: חוק הבטחת הכנסה או החוק) והמדיניות שנתקפה בעתירות עוגנה בסעיף 9א לחוק. בעקבות התפתחות זו ביקשו העותרים והעותרות רשות לתקן את עתירותיהם, וכך היה. העתירות המתוקנות שלפנינו תוקפות את חוקתיותו של סעיף 9א(ב) לחוק הבטחת הכנסה. הטענה המרכזית המועלית בעתירות היא כי סעיף 9א(ב) קובע חזקה חלוטה לפיה רואים במי שבבעלותו או בשימושו כלי רכב כמי שיש לו הכנסה בגובה הגמלה, ולפיכך נשללת זכאותו לגמלת הבטחת הכנסה. חזקה זו, מכוחה נשללת הגמלה, נטען בעתירות, פוגעת פגיעה שאינה חוקתית בזכות למינימום של קיום אנושי בכבוד.
העותרות והעותרים
2. העותר בבג"ץ 10662/04 הוא נשוי ואב לחמישה ילדים. מחודש אוקטובר 2001 קיבל העותר גמלת הבטחת הכנסה. העותר הגיש למוסד לביטוח לאומי (להלן: המל"ל) בקשה לאשר לו שימוש ברכב לצורך הסעת ביתו העיוורת מבלי שהדבר יביא לשלילת גמלת הבטחת ההכנסה לה היה זכאי באותה עת. בקשתו סורבה מאחר שהעותר לא הוכיח צורך רפואי מהסוג המאפשר לפי החוק להחזיק רכב ובד בבד לקבל גמלת הבטחת הכנסה. לעותר הצטרפו ארגון סאות אלעאמל - להגנת זכויות עובדים ומובטלים וארגון עדאלה - המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי (להלן: עדאלה), שגם ייצג את העותרים בעתירה זו.
3. העותרות בבג"ץ 3282/05 הן חמש נשים, אימהות חד-הוריות, שעקב הוראת סעיף 9(א) לחוק הבטחת הכנסה לעניין הבעלות או השימוש ברכב, וקודם לו עקב ההוראה המקבילה בתקנות הביטוח הלאומי, נשללה מהן גמלת הבטחת הכנסה. עקב כך, נדרשו העותרות 3-1 להשיב את הסכומים שקיבלו כגמלה מהביטוח הלאומי, נדחתה תביעת העותרת 4 לגמלה, וקוזזו כספים מגמלתה של העותרת 5. לעותרות הצטרפו עמותת מחויבות לשלום ולצדק חברתי ועמותת איתך - משפטניות למען צדק חברתי (להלן: עמותת איתך), שגם ייצגה את העותרות בעתירה זו. העותרת בבג"ץ 7804/05 הייתה אף היא במועד הגשת העתירה אם חד-הורית, וגמלת הבטחת הכנסה נשללה ממנה בפסק דינו של בית הדין הארצי לעבודה, לאחר שהוברר כי היא מנהלת משק בית משותף עם בעלה לשעבר וכי היא עושה שימוש תכוף ברכבו.
4. כל אחת מהנשים העותרות שלפנינו מגוללת סיפור חיים קשה ומורכב. כולן אמהות חד-הוריות שנטל הפרנסה והדאגה לילדים רכים בשנים רבץ עליהן במועד הגשת העתירה. חלק מהעותרות התפרנסו בדי עמל מעבודות שהשכר המשתלם בעבורן הינו זעום, וחלקן האחר לא התפרנס כלל והתקיים מגמלת הבטחת הכנסה ו/או מדמי מזונות בלבד. בעתירתן טענו העותרות כי השימוש ברכב איפשר להן לצאת לעבוד ואף הוזיל לחלקן את עלויות הנסיעה בהשוואה לתחבורה ציבורית. העותרת 1, אם חד-הורית לשניים ובעלת מוגבלות שמיעה, נדרשה לרכב לצורך טיפול בילדיה ולצורך סחיבה ושינוע של הציוד שנדרש לה לעבודתה; שלילת השלמת ההכנסה שקיבלה מהמל"ל הובילה אותה לטענתה לוותר על הרכב בו החזיקה ולהפסיק לעבוד. אולם משהתברר לאחר מכן שהיא עושה שימוש ברכב של הוריה כשלוש פעמים בחודש, נשללה ממנה גמלת הבטחת ההכנסה כליל, באופן שהותיר אותה ואת ילדיה להתפרנס מדמי מזונות וקצבת ילדים בלבד, בסכום כולל של 1,841 ש"ח לחודש. העותרת 2 התגוררה בעת הגשת העתירה ביישוב מרוחק, הנעדר שירותי תחבורה ציבורית, ונזקקה לרכב לצריכת שירותים בסיסיים של מזון, בריאות וחינוך לבנה, הסובל ממחלה כרונית. במהלך השנים עבדה וקיבלה השלמת הכנסה לפי חוק הבטחת הכנסה. כשהתברר שהיא עושה שימוש קבוע ברכב המצוי בבעלות אימה, נשללה ממנה הגמלה רטרואקטיבית וחובה למל"ל הועמד על כ-114,000 ש"ח. גם העותרת 3 נזקקה לרכב בשל העדר תחבורה ציבורית תדירה למקום מגוריה. בתקופה בה נזקקה לגמלת הבטחת הכנסה קרס העסק שבבעלותה, היא התגרשה מבעלה, והייתה מטופלת בתינוקת בת שנה. גם ממנה נשללה הגמלה כשהסתבר שהיא עושה שימוש ברכב של בעלה לשעבר. ההחלטה לשלול ממנה את הגמלה אילצה אותה בסופו של דבר להעתיק את מגוריה למקום מגורים מרכזי בו יכלה להסתדר ללא שימוש ברכב. באשר לעותרת 4, נטען כי נסיעה בתחבורה ציבורית הייתה מחייבת אותה להחליף ארבעה קווי אוטובוס בכל נסיעה למקום עבודתה, ולטלטל באמצעי התחבורה השונים את ילדתה, בעת הרלוונטית תינוקת בת שנה. תביעתה של העותרת לגמלת הבטחת הכנסה נדחתה בשל הרכב שהועמד לרשותה על ידי משפחתה, שמימנה את מרבית הוצאותיו. גם העותרת 5 נדרשה לרכב על מנת להגיע למקום עבודתה - בתי כלא שונים בצפון הארץ שאינם נגישים בתחבורה ציבורית. כל עוד השתמשה ברכבו של אביה, ובשל נכותו הרפואית של האב, לא נשללה ממנה גמלת השלמת הכנסה. לאחר שמכר אביה את רכבו והעותרת עברה להשתמש ברכבו של אחד ממכריה, נשללה ממנה גמלת השלמת הכנסה. שלילת הגמלה אילצה אותה להתפטר מעבודתה ולהגיש תביעה לגמלת הבטחת הכנסה מלאה. תביעה זו אושרה והעותרת 5 קיבלה גמלת הבטחת הכנסה במשך תקופה, עד שלא נזקקה לה עוד.
5. העותרת בבג"ץ 7804/05 הייתה במועד הגשת העתירה גרושה ואם לילדה קטנה. גמלת הבטחת הכנסה נשללה ממנה לאחר שהמל"ל בא לכלל מסקנה שהיא מנהלת משק בית משותף עם בעלה לשעבר (דבר שאינו שולל לכשעצמו זכאות לגמלת הבטחת הכנסה, אך מחייב בדיקת זכאות התא המשפחתי ככזה); ובהתאם הועמד חובה למל"ל על כ-17,000 ש"ח. לאחר מכן הוברר כי העותרת גם עשתה שימוש תכוף ברכבו של בעלה לשעבר, ובבית הדין האזורי לעבודה נקבע כי אף שאין די ראיות לקיום משק בית משותף, יש לשלול מהעותרת את הגמלה מחמת השימוש ברכב. בית הדין הארצי הסכים עם בית הדין האזורי במסקנותיו לגבי השימוש ברכב, אך הוסיף, למעלה מן הצורך, כי מכלול הראיות מצביע אף על ניהול משק בית משותף (עב"ל 300/03 אדית עידן - המוסד לביטוח לאומי (לא פורסם, 15.3.2005)). בעתירתה מלינה העותרת כנגד ההסדר הקבוע בחוק ומבקשת כי נבטל את פסק דינו של בית הדין הארצי לעבודה.
התשתית הנורמטיבית
טרם נפרט את הטענות המרכזיות המועלות על ידי הצדדים בעתירות שלפנינו נעמוד על התשתית הנורמטיבית הצריכה לעניין.
תכליות חוק הבטחת הכנסה
6. חוק הבטחת הכנסה, במסגרתו נקבע ההסדר הנתקף בעתירות, נחקק בשנת 1980. הוראותיו המסועפות טוות את רשת המגן האחרונה העומדת לתושבי המדינה הנחשפים למצב של מחסור קיומי. תכליתו המרכזית של החוק היא לתמוך בתושבי המדינה הנקלעים למצב בו אין ביכולתם לספק לעצמם את צרכיהם הבסיסיים. כפי שנקבע בדברי ההסבר להצעת חוק הבטחת הכנסה, "מטרת החוק המוצע היא להבטיח לכל אדם ומשפחה בישראל, שאין בכוחם לספק לעצמם הכנסה הדרושה לקיום, את המשאבים לסיפוק צרכיהם החיוניים" (ה"ח 1417 מיום 30.9.1979, תש"ם, בעמ' 2 (להלן: הצעת חוק הבטחת הכנסה); ראו עוד: אברהם דורון וג'וני גל "מערכת הבטחת ההכנסה בישראל בפרספקטיבה בין-ארצית משווה" 58 בטחון סוציאלי 5, 6-5 (2000) (להלן: דורון וגל); לפירוט כלל מערכות הרווחה העומדות לאוכלוסיה הנזקקת ראו רות בן ישראל בטחון סוציאלי ב 899-898 (2006) (להלן: בן ישראל)). יישומה של תמיכה זו נעשה באמצעות גמלה דיפרנציאלית, המותאמת לגילו ולמצבו המשפחתי של מבקש הגמלה. החל משנת 2006 נגזרת הגמלה מסכום בסיסי המעודכן מידי שנה בהתאם לשיעור עליית המדד במשק, דבר המאפשר לה להתעדכן ולהתאים עצמה בהתאם למצב הכלכלי ויוקר המחיה בישראל (ראו, הגדרת "הסכום הבסיסי" בסעיף 1 לחוק הבטחת הכנסה ושיעורי הגמלה הקבועים בתוספת השניה לחוק; בעבר התבצע העדכון לפי השכר הממוצע במשק - ראו סעיף 1 לחוק; בן ישראל, בעמ' 872).
7. הנחת היסוד הגלומה בחוק היא כי הדרך המרכזית להשגת והבטחת קיום אנושי בכבוד היא עבודה. הנחה זו משתקפת בשני היבטים משלימים של החוק: ראשית, גמלת הבטחת הכנסה ניתנת רק למי שאינו מסוגל לפרנס את עצמו בכוחות עצמו. אופייה של הגמלה, בהגדרה, הינו שיורי: היא מוענקת רק לתושב המדינה שאינו מקבל הכנסה מספקת מעבודה, מגמלאות או ממקור מכניס אחר, ואין לו משאבים מספקים להעמיד לצורך קיומו הבסיסי (הצעת חוק הבטחת הכנסה, בעמ' 3-2). שנית, הפן המשלים של מתן הכנסה חלופית בידי הפרט, הוא מניעת מצב בו הכנסה זו הופכת בעצמה תמריץ שלילי ליציאה לעבודה. תכלית הגמלה היא לקיים את הפרט בתקופת הביניים בה הוא מוצא עצמו מחוסר משאבים, אך לא למנוע ממנו לשוב ולהשתלב בשוק העבודה. נהפוך הוא, המדינה מעוניינת לעודד את תושביה לצאת לעבוד, ולא להישאר נזקקים ותלויים בתמיכת הציבור לאורך זמן. החוק שואף אפוא להבטיח כי הגמלה תהא תחליף זמני - ולא קבוע - לעבודה (ראו והשוו: דורון וגל, בעמ' 8, 24-23; אריה לייב מילר "דיני הבטחת הכנסה בישראל בהשוואה למשפט במערב-גרמניה" שנתון משפט העבודה א 91, 93-92 (1989); בן ישראל, בעמ' 845-843). יצוין כי לצד גמלת הבטחת ההכנסה, שנועדה לסייע למי שלא מסוגל לפרנס עצמו, חוק הבטחת הכנסה מאפשר גם קבלת גמלת השלמת הכנסה, שנועדה לסייע לפרטים שהצליחו להשתלב בשוק העבודה, אולם הכנסתם נמוכה ואינה מספיקה לצורך קיום בסיסי.
8. מעקרונות אלה נגזרים שני המבחנים העיקריים הקובעים את זכאותו של אדם לגמלה: מבחן ההכנסות ומבחן התעסוקה. מבחן ההכנסות, העומד במרכזן של העתירות שלפנינו, מתווה כללים לכימות והערכה של הכנסתו של תובע הגמלה. מטרתו לבחון האם עומדת לתובע הכנסה מספקת על מנת למלא את צרכי החיים הבסיסיים, או שמא זקוק הוא לגמלה. הכללים בדבר בחינת ההכנסות השונות, כימותן וההתחשבות בהן בהחלטה בדבר מתן גמלה מעוגנים בפרק ד' לחוק ובתקנות הבטחת הכנסה, התשמ"ב-1982 (בן ישראל, בעמ' 874-872; דב"ע מג/04-162 חביב דהן - המוסד לביטוח לאומי, פד"ע טו 351 (1984)). המבחן התעסוקתי מתנה את הזכאות לגמלה בכך שהתובע עשה כל מאמץ אפשרי מצידו למצוא עבודה שיש בצידה הכנסה, העולה על סכום הגמלה (ובלשון החוק, שהוא מיצה את כושר השתכרותו). לפיכך, על התובע להיות מחוסר עבודה מספקת או בלתי כשיר לעבודה (לפי רשימת פטורים הקבועים בסעיף 2(א) לחוק ובתוספת הראשונה); וככל שיש ביכולתו לעבוד, עליו להיות נכון לקבל כל עבודה המוצעת לו על ידי שירות התעסוקה ואשר תואמת את מצב בריאותו וכושרו הגופני (בן ישראל, בעמ' 880; עב"ל 232/99 אדית אורי נ' המוסד לביטוח לאומי, פד"ע לח 157, 168-163 (2002); דיון מס' מא/91-3 אוזיאס מאיר - שירות התעסוקה, פד"ע יג 61 (1981)). הנה כי כן, תכליתו של מבחן התעסוקה כפולה: יש בו כדי לוודא כי מבקש הגמלה אכן נזקק לסיוע מהמדינה ואינו בוחר בחיים של אבטלה מרצון, ובד בבד הוא מפנה את הפרט לקבל סיוע במציאת עבודה, ובכך משפר את סיכוייו לצאת ממעגל העוני והדלות ולהתקדם לעבר הגשמה ופרנסה עצמית. המבחן התעסוקתי נותן אפוא ביטוי לתכליתו השנייה של החוק, לפיה תמיכת המדינה בפרט מיועדת להיות הסדר זמני, שבזכותו ולאחריו יוכל הפרט להתאושש ולעמוד על רגליו שלו.
9. נוסף על שני מבחנים מהותיים אלה קובע החוק גם תנאים של תושבות וגיל. תנאי התושבות ממקד את גבולותיה של רשת המגן החברתית לתושבי המדינה, המחזיקים במעמד תושבות במשך שנתיים רצופות לכל הפחות. תנאי הגיל מגביל את הגמלה לתושבים שגילם עולה על 25 שנה, מתוך הנחה כי בגיל צעיר יכול אדם בדרך כלל להתפרנס כדי מחייתו בכוחות עצמו או שהוא עודנו סמוך על שולחנו של אחר - בעיקר בני משפחתו - ועל כן, אין לראות בו כמי שזקוק לתמיכת המדינה. לצד כלל זה נקבעו חריגים המאפשרים מתן גמלה גם למי שגילו צעיר מגיל הסף. חריגים אלה מטיבם נועדו ליתן מענה למצבים בהם נסיבות חייו של התובע מעידות כי אין ביכולתו להתפרנס בכוחות עצמו, על אף גילו הצעיר.
השלכות הבעלות או השימוש ברכב על הזכאות לגמלה
10. על רקע התכליות של חוק הבטחת הכנסה נחקקו הוראות החוק הקובעות את הנפקות של בעלות או שימוש ברכב לעניין הזכאות לגמלה. הפרק המרכזי הדן בגמלה ובשיעורה הוא פרק ג' לחוק הבטחת הכנסה. סעיף 5(ב), המצוי בפרק ג' לחוק, קובע:
שיעור הגמלה
הגמלה לזכאי שיש לו הכנסה תהיה בסכום השווה להפרש שבין הגמלה, שהיה זכאי לה לפי סעיפים קטנים (א) או (ה) לולא ההכנסה, לבין ההכנסה.