העליון: אין חובה לספק לישובים לא חוקיים של בדואים חיבור פרטי למים.

השופטת (בדימ') א' פרוקצ'יה:

1.             ערעור זה מעלה את השאלה באיזו מידה עומדת לבדואים המתגוררים במקומות ישוב בלתי-חוקיים בנגב זכות משפטית לתבוע מהמדינה להתקין בעבורם נקודות חיבור פרטיות למים בבתיהם במקום מושבם הבלתי-חוקי, כאשר במצב הקיים מסופקים להם מים במסגרת שני מנגנוני אספקה חלופיים: האחד - באמצעות מרכזי מים המצויים בסמיכות לישובי קבע, מהם ניתן לרכוש מים ולהובילם למקום המושב באופן עצמאי, והשני - בדרך של פנייה לוועדת הקצאה של מי שתייה, שבסמכותה להמליץ על חיבור תושבי כפרים לא מוכרים לחיבורי מים פרטיים בעקבות פניות ספציפיות, ומשיקולים הומניטריים מיוחדים.

2.             זהו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית הדין לענייני מים (כב' השופט ר' שפירא, ונציגי הציבור ג' הרמלין וש' שטרייט), שדחה את בקשות המערערים, בדואים המתגוררים בנגב, לבטל את החלטת נציב המים (כתוארו קודם לתיקון חוק המים, התשי"ט-1959 (להלן: חוק המים)) שלא לספק להם נקודות חיבור פרטיות למים במקום מושבם הבלתי-חוקי.

רקע עובדתי כללי

3.             המערערים הם שישה אזרחים, תושבי כפרים לא מוכרים באיזור הנגב, שהגישו בקשות לוועדה להקצאת מי שתייה לאשר להם חיבור מים פרטי לבתיהם בנקודות שונות לאורך קווי המים של חברת 'מקורות' באזור. כל אחד מהמערערים הגיש את הבקשה בשמו ובשמן של כמה משפחות נוספות, כך שכל אחת מהבקשות הוגשה, למעשה, בידי כמה עשרות אנשים, כולם אזרחים בדואים המתגוררים בהתיישבויות בלתי-חוקיות בנגב.

4.             המשיבים הם מנהל הרשות הממשלתית למים ולביוב (להלן: מנהל הרשות) ומינהל מקרקעי ישראל - שהם הגורמים המינהליים המעורבים באישור חיבורם של יחידים לנקודות חיבור פרטיות למים בישובים בלתי-חוקיים. הליך אישור חיבור פרטי למים כרוך בהגשת בקשה ל-'ועדה להקצאת מי שתייה' (להלן: ועדת המים), היא ועדה מיוחדת הפועלת על בסיס הומניטרי בתוך מינהלה ייעודית לקידום המגזר הבדואי בישראל. לאחר הגשת הבקשה, מתקיים בוועדה בירור באשר לצורך ולאפשרות לתת אישור חריג לחיבור פרטי למים לבית המבקש בישוב בלתי-חוקי. בתום הבירור, הוועדה מעבירה את המלצתה למנהל הרשות, המהווה הגורם המוסמך לפי חוק המים לאשר חיבור מסוג זה.

5.             ברקע ההליך שבפנינו עומדת התמודדותה של המדינה עם תופעת ההתיישבות הבלתי-חוקית של בדואים בנגב, ומדיניותה הכוללת של הממשלה בנושא זה. הפזורה הבדואית בישראל מרוכזת בעיקר בנגב. קרוב למחצית מבני הפזורה מתגוררים בישובי קבע שהוקמו על ידי ממשלות ישראל לדורותיהן, במסגרת תכנית כוללת שעוצבה לענין זה. המחצית האחרת של בני הפזורה מתגוררים באתרים בלתי-חוקיים, המכונים גם 'כפרים לא מוכרים'. מדובר בהתיישבויות לא מוסדרות ולא מוכרות, בחלקן חדשות, שהוקמו בלא תוכניות, ובלא כל התאמה למתחייב מכח חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה), על כל הנובע מכך. במקרים רבים, מדובר גם בהסגת גבול לקרקעות בבעלות המדינה או בבעלותם של פרטים. צורת התיישבות זו מעוררת קשיים ניכרים במישורים שונים, ובכלל זה בתחום אספקת השירותים החיוניים לתושבי אותם כפרים. המדיניות הכללית של הממשלה, והשלכותיה על הפזורה הבדואית בנגב, היא שאלה רחבה ומורכבת שנילוות לה השלכות בהיבטים רבים (בג"ץ 528/88 אביטן נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד מג(4) 297 (1989); בג"ץ 1991/00 אבו-חמאד נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה (לא פורסם, 26.7.2007); בג"ץ 6672/00 אבו-כף נ' שר הפנים (לא פורסם, 5.11.2002); עע"מ 8354/04 האגודה לסיוע והגנה על זכויות הבדואים בישראל נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה (לא פורסם, 25.1.2006); בג"ץ 2778/05 המועצה האזורית רמת הנגב נ' ראש הממשלה (לא פורסם, 19.11.2007); לעיון ביקורתי, ראו מרואן דלאל "חברה, כלכלה ומשפט: הרהורים ביקורתיים" זכויות כלכליות חברתיות ותרבותיות בישראל 941, 962­-976 (יורם רבין ויובל שני עורכים, 2004); Ronen Shamir, Suspended in Space: Bedouins Under the Law of Israel, 30 Law & Soc'y Rev. 321 (1996)). לא נעסוק בהליך זה בשאלות המדיניות הכלליות הנוגעות לפזורה הבדואית, אלא במידה שהדבר אוצל במישרין על הסוגיה הספציפית הנדונה בענייננו.

6.             חיבורם של הכפרים הלא מוכרים בנגב למקורות מים נדון בעבר בבג"ץ 3586/01 המועצה האזורית לכפרים הלא מוכרים בנגב נ' שר התשתיות הלאומיות (לא פורסם, 16.2.2003) (להלן: בג"ץ 3586/01). בהליך זה נפסק, כי הדרך הנאותה לבירור זכויותיהם של תושבי הכפרים הבלתי-מוכרים בנגב לקבלת נקודות חיבור פרטיות של מים לבתיהם היא בדרך של הגשת בקשות אינדיווידואליות ונקודתיות על ידי קבוצות המונות עשר משפחות לפחות המופנות לוועדת המים, המוסמכת להמליץ למנהל הרשות בענין חיבור פרטי למים. אם בהליך זה בפני הוועדה לא יבואו על סיפוקם, יוכלו מגישי הבקשות להשיג על החלטות מנהל הרשות בפני בית המשפט המוסמך.

7.             בעקבות בג"ץ 3586/01, הגישו המערערים בענייננו בקשות פרטניות לוועדת המים, במטרה לקבל אישור לחיבור פרטי של בתיהם למקורות המים. נציגי ועדת המים דנו בבקשות המערערים, ואף ערכו סיור במקום מושבם, במטרה לבחון את מצבם ואת הצורך הנקודתי, ככל שהוא קיים, לחברם לנקודות מים פרטיות. הוועדה החליטה להמליץ למנהל הרשות לדחות את בקשותיהם של מערערים 1-2, ו-4-6. עם זאת, הוועדה המליצה לקבל את בקשתו של המערער 3, ולחברו בחיבור פרטי לנקודה משותפת עם קבוצת מבקשים נוספת, ולרשום את החיבור האמור על שמה של אותה קבוצה.

8.             מנהל הרשות אימץ את המלצות ועדת המים, והחליט, בהתאמה, שלא לחבר את המערערים 1-2, ו-4-6, לנקודות מים פרטיות, וכן לאשר למערער 3 חיבור פרטי למים במשותף עם קבוצת מבקשים, שהחיבור יירשם על שמה. שיתוף זה עם הקבוצה נעשה מטעמים טכניים. על החלטת מנהל הרשות הגישו המערערים ערר לבית הדין למים, מכח הוראות חוק המים.

הערר, ופסק דינו של בית הדין למים

9.             בערר, טענו המערערים כי נפלו פגמים בהחלטת מנהל הרשות. ראשית, נטען כי מנהל הרשות לא הפעיל שיקול דעת עצמאי בקבלו את ההחלטה. כן נטען, כי ההחלטה ניתנה תוך התייחסות לשיקולים זרים, וכי היא פוגעת בזכות יסוד של המערערים לקיום בכבוד. לבסוף טענו המערערים, כי הם מופלים לרעה לעומת המתיישבים ב"חוות הבודדים", שלהם אושרה ההתחברות למתקני התשתיות השונות.

10.          בית הדין למים דחה את הערר. זו תמצית טעמיו:

          ראשית, ציין בית הדין כי הערר הוגש באיחור, ובענין זה, גם כשהוא עומד לעצמו, יש כדי להביא לדחייתו. עם זאת, בית הדין דן גם לגופו של ענין, וקבע, כי הזכות למים היא רכיב בזכותם של המערערים לבריאות ולכבוד, וכי קיימת חובה של המדינה לספק להם מים כדי להגשים את זכותם זו. עם זאת, נקבע כי באיזון שבין הזכות למים מצד אחד, לבין אינטרס הציבור בקיום מדיניות תכנון ואכיפת חוקי התכנון, מצד שני, גובר אינטרס הציבור על פני אינטרס המערערים, ומשכך אין לקבל את הערר.

          בית הדין הדגיש, כי בעצם הקמת המבנים הלא חוקיים בהם יושבים המערערים יש כדי להשמיט את טענותיהם בערר, שכן לא ייתכן כי יד אחת של המערערים תפעל להקמת ישובים לא חוקיים, ובידם השניה הם יתבעו כי המדינה תכיר בישובים אלה בעקיפין, באמצעות חיבורם הפרטי לתשתיות המים. כמו כן, בית הדין דחה את טענות ההפלייה שהעלו המערערים, וכן את טענתם לפיה החלטת מנהל הרשות התקבלה תוך התפרקות מחובת שיקול הדעת החלה עליו. לאור האמור, הגיע בית הדין למסקנה כי החלטת מנהל הרשות שלא לאשר את חיבורי המים הפרטיים של המערערים, למעט מערער 3, שבקשתו לרישום אושרה, הינה סבירה ואין להתערב בה. על החלטת בית הדין למים הגישו המערערים ערעור זה.

טענות הצדדים

11.          אלה טענות המערערים בערעור:

          ראשית, לטענתם, הם לא פעלו בשיהוי, מאחר שלא קיבלו לידיהם מעולם את החלטת מנהל הרשות, אלא קיבלו רק מכתבים מנציגי ועדת המים, שהודיעו להם כי מנהל הרשות דחה את בקשותיהם, ועל כן לא ידעו מהו המועד האחרון להגשת הערר. כן הם מפנים לחוסר בהירות בסעיפים 31 ו-34 של חוק המים ביחס למועד הנדרש להגשת הערר.

            שנית, נטען כי מנהל הרשות קיבל את החלטתו בלא שהפעיל שיקול דעת עצמאי, אלא שימש 'חותם גומי' להחלטות ועדת המים, ולכן דין החלטתו להתבטל.