כללי
1. העותרת, התנועה לחופש המידע (להלן - "העותרת"), ביקשה בעתירתה להורות למשיבים 1 ו- 2, משרד הבריאות והממונה על חופש המידע במשרד הבריאות (להלן - "משרד הבריאות", או "המשיב" ו"משיבה 2"), למסור לידיה מידע שעניינו פערים בקבלת שירותי רפואה,
בחתך לפי קופות החולים השונות, המוצג בדו"ח "תוכנית מדדי איכות לרפואת הקהילה בישראל עבור השנים 2003-2005", מחודש אפריל 2006 (להלן - הדו"ח).
המידע המבוקש - "פרויקט המדדים הלאומי"
2. הדו"ח (וכן דו"ח דומה משנת 2007) הוא פרי תוכנית הידועה כ"מערכת המדדים הלאומית", או "פרויקט המדדים הלאומי". על פי האמור בדו"ח (עמ' 11 לגרסת הדו"ח שפורסמה לעיון הציבור), מדובר בתוכנית שתחילתה ביוזמה מחקרית של אוניברסיטת בן גוריון, "בשיתוף ארבע קופות החולים בישראל, בתמיכת ההסתדרות הרפואית ובחסות המכון הלאומי לחקר מדיניות הבריאות ושירותי הבריאות בישראל". יוזמה זו אומצה בהמשך על ידי משרד הבריאות, ש"הכריז על פעילות זו כתוכנית לאומית, קבועה וממוסדת" (שם). "המוטיבציה לתוכנית" היא, בין היתר, ללוות ולהעריך את השפעת חוק ביטוח בריאות ממלכתי, תשנ"ד-1994, המבטיח סל שירותי בריאות אחיד ורחב לכלל התושבים, על איכותם יעילותם ועלותם של שירותי הרפואה בישראל (שם). ועדת ההיגוי של התוכנית, שמינה מנכ"ל משרד הבריאות בחודש דצמבר 2003, כוללת נציגים בכירים של המשרד ושל הגופים האחרים הלוקחים חלק בפרויקט.
3. מטרת הפרויקט היא, בין היתר, "לעודד שיפור איכות הרפואה בקופות החולים ולהגביר עקב כך את הבריאות ושביעות הרצון של המבוטחים" (עמ' 14 לדו"ח), "לשפר את איכות שירותי רפואת הקהילה בישראל באמצעות מדידת ביצועים מתמשכת" ו"
לספק מידע לציבור (ההדגשה לא במקור - מ.א) ולקובעי מדיניות בנושא האיכות של שירותי הבריאות בישראל" (ר' עמ' 11 לדו"ח). כל זאת, באמצעות, "הקמת מערכת מדדים עבור רפואת הקהילה בישראל, אשר תאפשר הערכה מתמשכת של רמת הטיפול מול יעדים לאומיים ובינלאומיים".
4. המידע בדו"ח "מקורו בנתונים המצויים בארבע קופות החולים הפועלות בישראל. נתוני השנים 2003-2005 נמסרו על ידי הקופות מיוזמתן ומרצונן. החל משנת 2004 נתבקשו הקופות על-ידי משרד הבריאות להמשיך למסור את המידע הנדרש לתכנית באופן קבוע והן נענו לבקשה ברצון..." (עמ' 14 לדו"ח.
5. לצורך השגת המטרות האמורות, הוחלט לבחון מספר מדדים, המתייחסים לתחום איכות הטיפול הרפואי. תוצאות המדדים כפי שבאו לידי ביטוי בדו"ח מבוססות, כאמור, על נתוני קופות החולים "ומוצגות עבור כלל אוכלוסיית המבוטחים, ועבור קבוצות אוכלוסייה שונות, כגון קבוצות גיל ומצב כלכלי חברתי. הצגת המדד על פי קבוצות אלו נועדה להצביע על הבדלים באיכות הטיפול בין הקבוצות, ולבחון האם ניתן שירות שוויוני והוגן למבוטחים" (עמ' 13 לדו"ח).
6. קבוצות הגיל שנבחנו לעניין כל מדד, נבחרו על דעת צוות מומחים לתחום הרלוונטי. מצבם הכלכלי-חברתי של הנבדקים, נבחן על פי זכאות לפטור או הנחה מאגרת שירותי בריאות.
7. לצורך המחשת הדברים יצוין כי במסגרת הדו"ח נבחן, בין היתר, מהו שיעור האוכלוסייה, לפי קבוצות גיל שונות, שחוסן נגד שפעת ומהו הפער לעניין זה בין זכאים לפטור מאגרת שירותי בריאות לכלל האוכלוסייה (נמצא כי בעלי פטור חוסנו פחות באופן משמעותי); מהו שיעור האוכלוסייה שביצע בדיקת ממוגרפיה ומהו הפער לעניין זה בין כלל האוכלוסייה לבין בעלי פטור (נמצא פער של כ- 8% לרעת בעלי הפטור); מהם הפערים בתחלואה במחלות הסוכרת והאסתמה בין קבוצות גילאים שונות לבין כלל האוכלוסייה ובין בעלי פטור לבין כלל האוכלוסייה (נמצא כי קיימים פערים לרעת בעלי הפטור) ועוד.
8. הדו"ח כולל גם - ונושא זה יידון בהמשך - התייחסות לנושא פרסום המידע הכלול בו לציבור הרחב:
"דו"ח זה מבטא את מחויבותה של מערכת הבריאות בישראל למתן דין וחשבון ציבורי במטרה להבטיח שהיעדים הבריאותיים של האוכלוסייה מושגים על הצד הטוב ביותר.
ישנה חשיבות נוספת בחשיפת המידע המובא בדו"ח זה לציבור הרחב, שכן הוא שותף פעיל ומרכזי בתהליך הקליני המתבטא בתוצאות המדדים. בכוחו להביא לשיפור בכל תחומי הטיפול והשירות המוצגים במדדים על ידי יתר מודעות ואחריות אישית לבריאותם, אשר יתבטאו בהיענות לטיפול הרפואי המוצע, עריכת הבדיקות המומלצות בתדירות הרצויה, ושימוש נכון בשירותים השונים שמציעה מערכת הבריאות" (עמ' 14 לדו"ח).
ההליכים שקדמו להגשת העתירה
9. ביום 4.1.07 פנתה העותרת למשיבה 2 וביקשה כי יועבר לידיה המידע האמור, קרי, מידע המוצג בדו"ח, שעניינו פערים בקבלת שירותי רפואה, בחתך לפי קופות החולים השונות.
10. ביום 8.1.07 השיבה משיבה 2 לעותרת כי אין באפשרותה למסור לידיה את המידע המבוקש. משיבה 2 סיפקה שני טעמים לסירוב. הטעם האחד הוא ש"סעיף 22 לחוק זכויות החולה מבטיח חיסיון מלא, גם בפני בית המשפט, לנתונים הנאספים במסגרת פעילות לשיפור איכות". הטעם השני הוא שלפי סעיף 9(ב)(7) לחוק חופש המידע, רשות ציבור אינה חייבת לגלות מידע שאי גילויו היה תנאי למסירתו לידיה ושגילויו עלול לפגוע בהמשך קבלת המידע. לדברי משיבה 2, "המידע שהתקבל מקופות החולים ... עונה על שני סעיפים אלה".
העתירה
11. בעתירתה, שכוונה במקור כלפי משרד הבריאות בלבד, ובכתבי טענות נוספים מטעמה שהוגשו בהמשך, טענה העותרת כי הדו"ח, בגרסתו הגלויה לעיון הציבור, מפרט פערים בין השירותים הרפואיים שמהם נהנים תושבים ממעמד סוציו-אקונומי נמוך (המוגדרים, כאמור, כמי שזכאים לפטור או הנחה מאגרת שירותי בריאות), לבין השירותים הרפואיים שמהם נהנית כלל האוכלוסייה. מדובר, לשיטת העותרת, במידע בעל חשיבות ציבורית רבה. עם זאת, הדו"ח, בגרסתו הגלויה האמורה,
אינו מפרט את המידע שבידי הרשות באשר לשיעור הפערים בקבלת שירותי רפואה הקיימים בין קופות החולים השונות. פירוט זה, המאפשר לבחון את ביצועיה של קופת חולים זו או אחרת אל מול הרמה הארצית, כלול, לדברי העותרת, בדו"ח מפורט יותר, שהופץ לקובעי מדיניות, לרבות משרד הבריאות וקופות החולים. מידע השוואתי זה, מבקשת העותרת לחשוף לציבור במסגרת העתירה.
12. במסגרת טיעונה המשפטי, עמדה העותרת על חשיבותם של עקרונות גילוי ושקיפות ועל חשיבות הזכות למידע בחברה דמוקרטית. העותרת הוסיפה כי הנטל לשכנע בקיומו של אינטרס נוגד, שיש בו כדי למנוע גילוי מידע שבידי הרשות לציבור, מוטל על כתפי הרשות, ובמקרה הנוכחי לא הרימה הרשות את הנטל האמור.
13. לטענת העותרת, גילוי המידע לציבור לגבי פערים בקבלת שירותי רפואה בחתך לפי קופות החולים צפוי להניב תועלת ציבורית רבה, בין היתר במישור של קידום הזכויות לבריאות ולשוויון ובלימת תהליכים של הפיכת שירותי הרפואה מזכות, למצרך שיש לשלם עבורו. הדבר יאפשר לציבור ללמוד האם הפערים הקיימים בין תושבים ממעמד סוציו-אקונומי נמוך, לבין כלל האוכלוסייה, מאפיינים רק או בעיקר חלק מקופות החולים, או שהם משותפים לכלל קופות החולים. כמו כן, פרסום המידע צפוי לעורר דיון ציבורי בנושא, לאפשר לצרכני קופות החולים בחירה מושכלת יותר בין קופות החולים ולהגביר את התחרות בין קופות החולים.