השופטת (בדימ') א' פרוקצ'יה:
1. זו בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו (כב' השופטת ה' גרסטל) בו נדחה ערעורם של המבקשים על החלטת ועדת הערר לזכאות מכוח חוק פיצוי נפגעי אסון טבע, התשמ"ט-1989 (להלן: חוק פיצוי נפגעי אסון טבע, או החוק). המבקשים נימנים על המגזר החקלאי בישראל, ומונים 3,753 איש ממגדלי הפירות וההדרים.
2. חורף 1991-1992 התאפיין באירועי טבע קשים וחריגים אשר פגעו באופן קשה בענף החקלאות בישראל. אירועים אלו הוכרזו על ידי ממשלת ישראל כאסונות טבע לפי חוק פיצוי נפגעי אסון טבע, ומכוח הכרזה זו הפכו אלפי חקלאים לזכאי פיצוי מכח החוק. במסגרת הליכי הפיצוי שהתנהלו מכח החוק, נפסקו לזכאים סכומי פיצוי שונים שהתבססו על הנזקים שספגו, ואשר הוכרו כבני-פיצוי מכוח החוק ותקנות פיצוי נפגעי אסון טבע (קביעת זכאות לפיצויים ושיעורם), התשנ"ב-1991 (להלן: תקנות פיצוי נפגעי אסון טבע, או התקנות), על פי קריטריונים שהותוו על ידי ועדת זכאות שהוקמה מכוח החוק. בעת קבלת כספי הפיצוי, הוחתמו החקלאים על כתבי ויתור בהם הצהירו כי אין להם עוד כל תביעה נוספת כלפי המדינה. לאחר תקופה, התברר לחקלאים כי סכומי התשלום שהועברו לידם שיקפו את ערכם הנומינלי בשנת 1992, בלא שערוך וזאת אף שבפועל הועברו הכספים לידיהם רק בחלוף תקופה ארוכה לאחר מכן, וביחס לחלקם אף כעבור מספר שנים. פניית החקלאים לוועדת הזכאות בבקשה לשערך את סכומי הפיצויים כדי שישקפו את שוויים הריאלי נדחתה, והוא הדין בוועדת הערר ובערכאת הערעור עליה. השאלות האם עומדת לחקלאים זכות לשערוך הפיצוי שקיבלו, והאם, בהיבט הדיוני, הם רשאים לממש זכות זו לאחר חלוף תקופה ארוכה מאז קיבלו לידיהם את הפיצוי, הן העומדות בבסיס הליך זה.
התשתית החקיקתית
3. חוק פיצוי נפגעי אסון טבע במתכונתו המקורית, שהיא הרלבנטית לשנים 1991-1992, קבע מנגנון פיצוי לחקלאים המבוסס על נזק לנכס חקלאי שכתוצאה ממנו נגרם אובדן הכנסה, וכל זאת עקב תופעת טבע חריגה, אשר האמצעים המקובלים בחקלאות למניעתה ולטיפול בה נתגלו כבלתי-יעילים, ואשר הממשלה הכריזה עליה כעל אסון טבע לענין החוק.
הכרזת הממשלה על אסון טבע מקימה זכות פיצוי למי שסבל נזק מן הסוג המוגדר בחוק עקב אסון הטבע, וזאת בתנאים ובשיעורים שנקבעו בחוק ובתקנות שהותקנו מכוחו. בתקנות נקבעו תנאים למתן פיצוי, סייגים לנזקים הניתנים לפיצוי (תקנות 4 ו-5) וכן נקבעו שיעורי הפיצוי על פי סוגי הנכסים החקלאיים הנוגעים בדבר (תקנה 6). הוקמה ועדת זכאות אשר תפקידה לקבוע זכאות ולהעריך את סכומי הזכאות לפיצוי שיוענקו לכל ניזוק, בהתאם לחוק ולתקנות (תקנה 2). כן הוקמה ועדת ערר, אשר בפניה ניתן לערור על החלטת ועדת הזכאות (תקנה 18). במהלך השנים, בוצעו תיקונים מהותיים בחוק, אשר צמצמו באופן ניכר את זכאות החקלאים לפיצוי, וזאת נוכח הנטל התקציבי הרב הכרוך במתן פיצוי מכח החוק.
חשוב לציין כי בעוד שנוסחו המקורי של החוק אינו כולל הוראות כלשהן בדבר שערוך הפיצוי, התיקון משנת 2006 כולל הוראות הצמדה של סכום הפיצוי ביחס לכל סכום ששולם לאחר תום שישה חודשים ממועד הכרזת הממשלה על אסון טבע (סעיף 3א(ג) לחוק).
רקע עובדתי
4. בחורף 1992-1991 פקדו את ישראל תופעות אקלימיות קשות, חריגות באופיין ובעוצמתן. הן הסבו נזקים קשים לגידולי הפירות וההדרים, וכן לגידולים חקלאיים נוספים. בעקבות זאת, הכריזה ממשלת ישראל על אסון טבע מכח סמכותה על פי חוק פיצוי נפגעי אסון טבע. בעקבות ההכרזה, הוקמה ועדת זכאות מכוח החוק, אליה הגישו החקלאים הודעות נזק כמתחייב על פי החוק.
5. הליך העבודה התנהל כך שהוועדה קבעה תעריפי פיצוי מתאימים לכל סוג גידול או ענף חקלאי. תעריפים אלו נקבעו באמצעות הפנייה לתחשיבים שנערכו על ידי משרד החקלאות. התחשיבים בוצעו בערכי שנת 1992, ועל פיהם נקבעו תעריפי הפיצוי. לאחר קביעת התעריפים הכלליים, חושבה זכאותו הספציפית של כל חקלאי על ידי צוות מטעם הקרן לנזקי טבע בחקלאות בע"מ, חברה ממשלתית העוסקת בביטוח נזקי טבע, אשר הוסמך לכך על ידי ועדת הזכאות.
6. עם התקדמות עבודת הוועדה והצוות שפעל מטעמה, החלו להישלח לחקלאים, בשלבים ובצורה מדורגת, מכתבים מטעם הקרן. למכתבים אלה צורף "כתב ויתור - חשבון סופי", וצויין בהם סכום הפיצוי לו זכאי החקלאי. החקלאי נדרש לחתום על כתב ויתור, לפיו הוא מאשר כי הפיצוי שנשלח אליו מהווה "סילוק סופי ומוחלט של הפיצוי המגיע לו". לטענת המבקשים, לא ניתן היה ללמוד מהמכתב אם סכומי הפיצוי חושבו על בסיס נומינלי או משוערך. כמו כן, לטענתם, בחלק מהמכתבים נוספה הערה המציינת כי לחקלאי שמורה הזכות לערור על סכום הפיצוי בפני ועדת ערר, וזאת תוך 30 יום מיום שנמסרה לו ההחלטה.
7. משחתמו החקלאים על כתבי הויתור, הועברו סכומי הפיצוי לחשבונם. מאחר שמכתבי הקרן לחקלאים נשלחו בצורה מדורגת ונפרשו על פני מספר שנים, בהתאם לקצב עבודתם של הוועדה והצוות הטכני מטעמה, גם סכומי הפיצוי הועברו לזכאים השונים בהדרגתיות, וביצוע התשלומים השתרע על פני מספר שנים. במקרים חריגים, כתב הויתור נשלח, והתשלום בוצע, רק במהלך שנת 1996. המדינה ציינה בתשובתה כי התפרשות התשלומים על פני תקופה ארוכה נבעה הן מכך שנוספו חקלאים למאגר הזכאים עקב הכרזות נוספות על אסונות טבע שאירעו בשנים 1994 ו-1995, והן בשל הליכי ערר שונים שנקטו החקלאים. אין חולק, כי כל התשלומים שהועברו לחקלאים, לרבות תשלומים ששולמו רק בשנת 1996, חושבו בשיטה נומינלית, על סמך תחשיבי נזק שהתבססו על ערכי שנת 1992, וללא כל שערוך לערכם הריאלי במועד התשלום בפועל. כפי שצויין לעיל, הוראות החוק אותה עת לא כללו הוראות כלשהן לענין שערוך.
8. ביום 10.7.1994 ניתן פסק דין בבית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו (כב' השופט א' וינוגרד) בעניינו של חקלאי אחד אשר נוכח כי סכומי הפיצוי ששולמו לו מתבססים על הערכה נומינלית, ותבע לשערכם לערכם הריאלי במועד התשלום (ע"ש 242/94 (מחוזי ת"א) פרחי אורי שתיל בע"מ נ' מדינת ישראל - משרד החקלאות (לא פורסם, 10.7.1994) (להלן: ענין שתיל)). בית המשפט קבע באותו ענין כי על המדינה מוטלת חובה לשלם לחקלאי פיצוי ריאלי, למרות שהחוק אינו מטיל במפורש חובה כזו, והורה למדינה לשערך את הפיצוי, כך שישקף את שוויו הממשי. יש לציין כי פסק הדין קובע קביעה נורמטיבית כללית בדבר חובת שערוך הפיצוי, ואינו מעוגן רק בנסיבות האינדיבידואליות לתובע באותו ענין.
המדינה לא ערערה על פסק דין זה.
9. סביר להניח, כי הקביעה העקרונית בפרשת שתיל בדבר חובת שערוך הפיצוי הובילה לפנייה מחודשת של המבקשים לוועדת הזכאות, אשר היא העומדת בבסיס ההליך שבפנינו. מגדלי הפירות פנו לוועדת הזכאות באוגוסט 1995 ומגדלי ההדרים פנו מצידם בפברואר 1996, וביקשו כי הוועדה תפעל לשערוך כספי הפיצוי שהוענקו להם, ותקבע את הסכום הסופי המגיע להם על פי ערכים ריאליים.
10. ביום 15.2.1996 (בענין מגדלי הפירות) וביום 18.4.1996 (בענין מגדלי ההדרים) החליטה ועדת הזכאות לדחות את פניות החקלאים. הנמקתה היתה כי כל החקלאים חתמו על כתבי ויתור, ובכך קיבלו על עצמם את החלטת הוועדה, ואין להתיר להם לסגת מכך. כמו כן, הם לא הגישו עררים על החלטותיה במועדים הקבועים לכך בדין, ולכן אין להיזקק לטיעוניהם. אי-העמידה במועדים להגשת העררים שללה, לגישת הוועדה, את זכותם הדיונית של החקלאים להעלות טענות ביחס להיקף הפיצוי ששולם להם.
11. בעקבות החלטות ועדת הזכאות, פנו המבקשים בערר לוועדת הערר. הם עשו כן ביום 15.12.1996, לאחר בירורים שערכו במחלקת הבג"צים בפרקליטות המדינה.
בהחלטה מיום 16.12.1999 דחתה גם ועדת הערר על הסף את טענות המבקשים. בהחלטתה, היא קבעה כי בנסיבות הענין אין לראות בכתב הויתור עליו חתמו החקלאים משום "מתן החלטה" התוחם את החקלאים למסגרת המועד של 30 הימים שנקבעה בתקנות לצורך הגשת ערר. תחת זאת, קבעה, כי יום מתן פסק הדין בענין שתיל, הוא המועד הקובע לענין זה. עוד היא קבעה, כי לאור העובדה שהחקלאים לא היו מודעים לחישוב הנומינלי שעל פיו הוערך הפיצוי, ומאחר שתשלום הפיצוי נפרש על פני מספר שנים, ראוי היה מבחינה מהותית להאריך את המועד הקבוע בתקנות להגשת ערר. עם זאת, מהמועד בו נודע למבקשים דבר מתן פסק הדין בענין שתיל ועד לפנייה לוועדת הערר חלפה למעלה משנה, או לכל הפחות תשעה חודשים, וזאת לאחר ניכוי פרק הזמן שחלף לצורך פניית המבקשים לפרקליטות המדינה לשם בירורים מוקדמים בטרם פנו לוועדת הערר. הוועדה קבעה, כי פרק זמן זה חורג מגבולות הסביר ולכן לא ניתן להאריך את המועד להגשת הערר, ולפיכך דין הערר להידחות על הסף.
12. על החלטה זו של ועדת הערר הגישו המבקשים ערעור לבית המשפט המחוזי.