השופטת רונית רוזנפלד
פתח דבר
1. המערערות, שהן חברות העוסקות בתחום השמירה האבטחה והניקיון, הגישו בקשתן לפי הוראת סעיף 10א לחוק העסקת עובדים על ידי קבלני כוח אדם תשנ"ו- 1996 (להלן- "
חוק קבלני כוח אדם" או
"החוק") לקבל רישיון לעסוק כ"
קבלן שירות". על החלטת מנהלת אגף הרישוי במינהל הסדרה ואכיפה במשרד התעשייה המסחר והתעסוקה (להלן-
המנהלת) מיום 28.12.2010, לפיה נדחתה בקשתן, סב הערעור שלפנינו, בו מעלות המערערות טענות רבות כנגד תקינות הליך קבלת ההחלטה, השיקולים העומדים בבסיסה, וסבירותה.
הוראות הדין והתשתית העובדתית הרלוונטית
2. ההסדרים כפי שנקבעו בחוק קבלני כוח אדם, עד לתיקון שהתקבל בו לאחרונה, נגעו בעיקרו של דבר
לקבלני כוח אדם. בסעיף 10א, שהתקבל במסגרת תיקון מס' 6 לחוק, נקבע כי הוראותיו של חוק קבלני כוח אדם בסעיפים 2-9 והוראות נוספות, יחולו לגבי "קבלן שירות", בשינויים המחויבים, ובשינויים נוספים כפי שמפורט בהוראת הסעיף. "
קבלן שירות" כהוראת ההגדרה שבתיקון הינו "
מי שעיסוקו במתן שירות באחד מתחומי העבודה המפורטים בתוספת השנייה באמצעות עובדיו אצל זולתו". הוראותיו של החוק המוחלות על פי התיקון על קבלן שירות, הינן בעיקרו של דבר ההוראות המסדירות חובת רישוי. הוראות אלה חלות על פי התוספת השנייה לחוק על קבלן שירות בתחום השמירה האבטחה והניקיון. אף שהוראת התיקון פורסמה עוד בחודש יולי 2009, תחולת התיקון היא מיום 1.1.2010.
3. ביום 6.4.2010 הגישו המערערת 1 (להלן-
כוח עוצמה), והמערערת 2 (להלן-
תנופה כוח אדם) בקשתן לקבלת רישיון קבלן שירות.
כוח עוצמה ציינה בבקשתה כי היא חברה העוסקת בתחומי השמירה והאבטחה ואילו
תנופה כוח אדם הציגה עצמה כמי שעוסקת בתחום הניקיון. המערערת 3 (להלן-
תנופה 1997) הגישה בקשתה לרישיון ביום 26.7.2010.
ביום 11.10.2010 הודיעה המנהלת למערערות על כוונתה שלא להיעתר לבקשתן למתן רישיון קבלן שירות, והזמינה אותן להשמיע טענותיהן בכתב בקשר לכך. במכתבה פירטה המנהלת את התשתית העובדתית והמשפטית עליה היא נסמכת. המערערות הגישו טיעוניהן בכתב לפני המנהלת, וביום 28.12.2010, כחודשיים לאחר שהוגשה עמדת המערערות, ניתנה החלטת המנהלת הדוחה את הבקשה לרישיון.
עיקרי ההחלטה מושא הערעור
4. בהחלטתה, מציינת המנהלת, כי בבקשות שהגישו המערערות לרישיון מופיעים מר אהוד שחם, מר אור שחם, והגב' שושנה שחם כמנהלים ובעלי מניות במערערות, אלא שלפי מקבץ של ראיות מנהליות שהוצגו לפניה, בפועל, המערערות מנוהלות על ידי מר מרדכי שחם. בכך שלא הוצגה עובדה זו בפני המנהלת יש משום הצגת מידע כוזב המצדיק סירוב מתן רישיון, וזאת בהתאם להוראת סעיף 6(א)(1) לחוק קבלני כוח אדם.
בהמשך לכך, נסמכת המנהלת בין השאר על הוראת סעיף 3(א)(3) לחוק, לפיו לא יינתן רישיון למבקש לעסוק כקבלן שירות, אם בחמש השנים שקדמו לבקשת הרישיון הורשע מבקש הרישיון או ממלא תפקיד בכיר בעסקו בעבירה, שמפאת חומרתה או נסיבותיה, אינו ראוי לעסוק כקבלן שירות. המנהלת מפנה בהחלטתה לכך שהמערערות, כמו גם מי שמנהלן בפועל, מר מרדכי שחם, הורשעו במהלך 5 השנים שקדמו לבקשת הרישיון בעבירות מתחום דיני המיסים ומתחום דיני העבודה. המנהלת מפרטת בהחלטה את ההליכים השונים שהתנהלו כנגד המערערות וכנגד מר מרדכי שחם. לפי החלטתה, העבירות מושא ההליכים השונים הן כאלה שחומרתן ונסיבותיהן, בהצטברותן, מצביעות על המערערות כמי שאינן ראויות לעסוק כקבלני שירות.
עוד קבעה המנהלת בהחלטתה, כי המערערות הפרו חובות מהותיות המוטלות עליהן מכוח חוק, הסכם קיבוצי או חוזה עבודה. בקשר לכך מציינת המנהלת כי כנגד כל אחת מן המערערות הוגשה שורה של הליכים משפטיים הנוגעים להפרת זכויות עובדים. המנהלת מפנה בהחלטתה להליכים שונים. משכך, לאור הוראת סעיף 6(א)(6) לחוק קבלני כוח אדם, גם מטעם זה אין להיעתר לבקשתן למתן רישיון.
בנוסף מצוין בהחלטה, כי כנגד המערערות 1 ו-2 ונגד בעליהן הוגש לאחרונה כתב אישום המייחס למר מרדכי שחם ולחברות שבשליטתו שורה של עבירות מס חמורות המתייחסות לשנים 2005-2009.
הערעור
5. נקדים ונאמר, כי בד בבד עם הגשת הערעור הגישו המערערות בקשה לעיכוב ביצוע ולמתן סעד ביניים המאפשר להן לנהל את עסקיהן. בהחלטת השופט פליטמן (כתוארו אז) מיום 19.1.2011, נקבע כי הבקשה לסעד ביניים תידון במעמד הדיון בערעור. בתום הדיון הופנו הצדדים לבחינת אפשרות של הסדר, ונקבע כי "
בינתיים יישאר המצב על כנו".
עיקר הטענות שבערעור
6. לטענת המערערות, החלטת המנהלת אינה סבירה, אינה מידתית והיא פוגעת פגיעה קשה ובלתי מוצדקת בחופש העיסוק. המערערות מצביעות על היות ההסדר החקיקתי לעניין רישוי קבלני שירות הסדר חדש, המשנה מיסודו את המצב הקיים בתחום. לטענתן, לא נקבעה בחוק הוראת מעבר, ולא הובהר כיצד יש לבחון את עניינן של חברות העוסקות בתחום מזה שנים. המערערות העוסקות בתחומי השמירה והאבטחה (כוח עוצמה) והניקיון (תנופה) זה עשרות שנים, יצרו מערך שלם של התחייבויות לעובדים, ספקים וצדדים שלישיים, והשקיעו משאבים רבים ברכישת ציוד ובהכשרת עובדים. בהחלטת המנהלת הדוחה את בקשתן נגרם להן, ולכל המערך הנסמך עליהן, נזק רב. במסגרת ההחלטה על המנהלת ליתן דעתה לכך שמדובר בעסק קיים. בהעדר תקופת מעבר נחשבת החלטת המנהלת כהחלטה שרירותית הלוקה בחוסר סבירות קיצוני.
המערערות טוענות כנגד הימנעות המנהלת מלהפעיל שיקול דעתה לפי הוראת סעיף 7 לחוק קבלני כוח אדם, שלפיו נתונה לשר האפשרות להורות, במקרה של אי חידוש רישיון או ביטולו, כי רשאי הקבלן להמשיך ולהעסיק את העובדים שהעסיק אצל זולתו ערב הביטול, "
אם נוכח שהדבר דרוש לשם הגנה על העובדים ובהתחשב בנסיבות ביטול הרישיון או התלייתו או אי חידושו".
המערערות סבורות כי הלכה למעשה הוחלו עליהן הוראות החוק כאילו היו קבלני כוח אדם. מנימוקי ההחלטה עולה כי נבחנו אך שיקולים העוסקים במישור של תשומות כוח אדם מבלי לתת משקל להיבטים נוספים, המעידים על תקינות התנהלותן אל מול הרשויות השונות. על כך מעידים אישורים שונים שניתנו להן על ידי הרשויות המוסמכות לצורך הגשת מועמדות למכרזים, היעדר הרשעות קודמות, אישור מכון התקנים על עמידתן בדרישות התקן ועוד. לגישתן של המערערות, רישיונות שקיבלה בעבר
כוח עוצמה לעסוק בשמירה ניתנו לה לאחר שנבדק נושא שמירת זכויות העובדים אצלה.
עוד טוענות המערערות כי הוראת סעיף 6(6) לחוק קבלני כוח אדם אינה חלה עליהן בהיותה מתייחסת למי שהפר חובה מהותית מהחובות המוטלות עליו על פי חיקוק, לאחר שניתנה לו התראה על כך מאת השר. הוראה זו אינה מתאימה לנסיבות המקרה, בו לא ניתנה התראה כאמור. בנסיבות אלה מן הדין היה לאמץ אמצעי שפגיעתו בחופש העיסוק של המערערות פחותה, כגון, מתן רישיון על תנאי, לתקופה בה תיבחן התנהלותן של המערערות.