השופטת מ' נאור:
1. הוועדה המקומית תכנון ובניה חדרה (להלן: הועדה המקומית) ומדינת ישראל - מחלקת עבודות ציבוריות (להלן: מע"צ ויחד: המבקשות), הגישו בקשות רשות ערעור על חיובן בתשלום פיצויים למשיבים 1-2 (להלן: המשיבים) לפי סעיף 197(א) לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן: החוק). בהתאם להחלטות כב' השופטת ד' ביניש מיום 19.12.02 ומיום 6.1.2003, ניתנה רשות ערעור בבקשות על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים (כב' השופטת ר' חפרי-וינוגרדוב), בעמ"נ (חיפה) 423/01, והן נדונו בפנינו כערעורים לאחר מתן פסק הדין בעע"מ 2775/01 שרגא ויטנר נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה "שרונים" (טרם פורסם), (להלן: פרשת ויטנר), בה הוכרעה השאלה מתי ייחשבו מקרקעין כמקרקעין הגובלים בתחומה של תוכנית פוגעת, לצורך תביעת פיצויים לפי סעיף 197(א) לחוק.
העובדות
2. המשיבים הינם בעלי זכויות במקרקעין הידועים בחלקה 39 בגוש 10025. על חלק מהמקרקעין מופעלת תחנת דלק ולצידה שירותים נוספים (להלן: המקרקעין). בחלק הצפוני צמודים המקרקעין לרחוב צה"ל בעיר חדרה, המכונה דרך 32. דרך 32 מתנהלת ממערב למזרח. הקצה המזרחי של דרך 32 שימש ככביש המחבר בין חדרה לבין כביש ארצי מספר 65, הוא כביש נחל עירון (ואדי ערה), המוכר גם ככביש עוקף חדרה צפון, בכיכר שליד תחנת הרכבת והיציאה המזרחית מן העיר לכיוון עפולה. בנקודה שממזרח לתחנת הדלק פנתה דרך 32 צפונה, והתחברה אל כביש 65 המקביל לה ומצוי מצפון לה. במצב זה מוקמה תחנת הדלק בדרכם של היוצאים מן העיר חדרה לכיוון מזרח (תשריט "מצב ישן", מוצג מ/1 למוצגי המשיבים).
3. בעקבות הליכים תכנוניים הועתקה נקודת החיבור שבין דרך 32 לכביש 65 מערבה, באופן שהפנייה צפונה בכביש 32 כדי להתחבר לכביש 65 נותקה, והחיבור לכביש 65 מתבצע ממערב לתחנת הדלק באמצעות כביש חדש. כתוצאה מהעתקת נקודת החיבור כאמור, המבקשים להגיע לכביש 65 ממערב, באזור זה, אינם נזקקים עוד לדרך 32 החולפת על פני תחנת הדלק (תשריט "מצב חדש", מוצג מ/2 למוצגי המשיבים).
רקע תכנוני
4. ביום 22.8.76 אושרה תכנית מתאר ארצית לתחנות דלק, תמ"א 18, אשר איפשרה הקמת תחנת דלק במקרקעין. בשנת 1984 פורסמה למתן תוקף תכנית מתאר מקומית, חד/718 אשר נועדה לשנות את היעוד של חלק מהמקרקעין, באופן בו תתאפשר הקמת תחנת הדלק, הכוללת שירותי דרך ומסעדה. עובר לאישור תכנית חד/718 עמדה בתוקפה תכנית מתאר ארצית לדרכים (להלן: תמ"א 3), אשר אושרה בשנת 1976, בה נקבע כי חלק מדרך 32, העובר מצפון למקרקעין, מהווה דרך ראשית המחברת את העיר חדרה מכביש מספר 4 לכביש 65, בצומת חדרה מזרח.
5. ביום 2.1.97 פורסם למתן תוקף שינוי מספר 38 לתמ"א 3. בתכנית זו נקבעה הוספת מחלף חדש על כביש 65, בסמוך לצומת חדרה מזרח. ביום 11.11.98 פורסמה למתן תוקף תכנית מתאר מקומית חד/1020 שעניינה הקמת מחלף חדרה מזרח (להלן: תכנית חדרה). התכנית קובעת את העתקת נקודת החיבור שבין דרך 32 לכביש 65 מערבה מתחנת הדלק וכן ניתוק הקצה המזרחי של דרך 32 מכביש 65, בסמוך לאחר המקום בו היה החיבור לכביש. גבולה של תכנית חדרה אינו משיק לגבולות המקרקעין, אלא מרוחק מהם בכ-240 מ' לאורך דרך 32. לאמור, המקרקעין אינם מצויים פיזית בתחום הקו הכחול של תכנית חדרה ואף אינם גובלים בתחומה של התכנית.
6. ביום 21.5.98, הגישו המשיבים עתירה מנהלית (עת"מ (חי) 15/98 (להלן: העתירה הראשונה)), בה ביקשו להצהיר כי תכנית חדרה חסרת תוקף, אלא אם כן יאושר על ידי המועצה הארצית לתכנון ולבניה שינוי לתמ"א 3, באופן בו דרך 32 תיגרע מהתכנית. בעקבות משא ומתן שהתנהל בין המשיבים לבין הוועדה המחוזית ומע"צ, נחתם הסכם פשרה בין הצדדים שלפיו התחייבה מע"צ לא לבצע כל עבודה על פי תכנית חדרה שיש בה כדי לנתק את דרך 32 מכביש 65, ללא אישור המועצה הארצית לתכנון ובניה. ניתן תוקף של פסק דין להסכם הפשרה ביום 12.7.98 (השופט ש' ברלינר).
7. ביום 26.1.99 פורסם למתן תוקף שינוי מספר 57 לתמ"א 3- קטע דרך מספר 65 מצומת חדרה מזרח ועד כביש מספר 4 (להלן: תכנית שינוי 57 לתמ"א 3). השינוי בוצע בעקבות הסכם הפשרה אליו הגיעו הצדדים, כאמור. תמ"א 3 תוקנה, באופן שבוטל מעמדו של קטע מכביש 65 כ'דרך ראשית', הכולל, בין היתר, את הקטע של דרך 32, הגובל במקרקעי המשיבים, קטע הכביש הפך ל'דרך מקומית'.
8. כתוצאה מיישום ההליכים התכנוניים הוקם מדרום לכיכר, ממזרח לתחנת הדלק, קיר תומך המונע התחברות מדרך 32 לכביש 65, באופן שדרך 32 הפכה לדרך ללא מוצא. לא ניתן עוד לעבור מדרך 32 לכביש 65. הקיר התומך הוקם בקצה המזרחי של דרך 32 כקילומטר מהמקרקעין וכך נחסמה למעשה הגישה לתחנת הדלק ממזרח; הכניסה והיציאה אליה אפשריים מכיוון כביש 65 רק ממערב.
עד כאן הרקע לדיון שבפנינו.
ההליכים נשוא הבקשות
9. המשיבים הגישו תביעת פיצויים כאמור בסעיף 197(א) לחוק. לטענתם, ניתוק דרך 32 והפיכתה מדרך ראשית לדרך מקומית-עירונית ללא מוצא, גרמה לפגיעה קשה וקיצונית במקרקעין שלהם. תביעתם נדחתה על ידי הוועדה המקומית בנימוק שהמקרקעין אינם כלולים בתחום תכנית חדרה ואינם גובלים בה, והמשיבים אינם בעלי זכות תביעה לפי החוק. על דחיית תביעתם הגישו המשיבים ערר לוועדת הערר המחוזית.
10. ועדת הערר המחוזית דחתה את הערר. הוועדה קבעה כי המקרקעין אינם גובלים בתחומי תכנית חדרה, אך גובלים הם בתחומי תכנית שינוי 57 לתמ"א 3. ואולם, שינוי הגדרת דרך 32 מדרך ראשית למקומית אינו מקנה, כשלעצמו, זכות לתביעת פיצויים. הוועדה קבעה כי הכרה בתביעה כאשר המקרקעין הנפגעים מתכנית (תכנית חדרה) שאינה חלה עליהם ואינם גובלים בה, רק משום שתכנית אחרת (תכנית שינוי 57 לתמ"א 3) בה הם גובלים, שלובה בתכנית הראשונה מבחינה תכנונית, מהווה הרחבה יריעת הוראת סעיף 197(א) לחוק מעבר לתחום הראוי. עוד קבעה הוועדה כי מדובר בנזק שאינו בר פיצוי, שכן אין מדובר בפגיעה בתכונותיהם המקרקעיות של המקרקעין, אלא בנזק כלכלי מובהק שנגרם כתוצאה מהקטנת תנועת הלקוחות הפוטנציאליים העוברת ליד תחנת הדלק. על החלטה זו הגישו המשיבים ערעור לבית המשפט לעניינים מנהליים בחיפה ובו חזרו על טענותיהם שהועלו בפני ועדת הערר, לפיה תכנית חדרה ותכנית שינוי 57 לתמ"א 3 הינן "מהלך תכנוני אחד", שהמקרקעין גובלים בו. כן טענו כי הנזק שנגרם להם הינו נזק בר פיצוי.
פסק הדין של בית המשפט קמא
11. בית המשפט קיבל את טענת המשיבים לפיה תכנית שינוי 57 לתמ"א 3 פורסמה לצורך אישור תכנית חדרה בעניין ניתוק דרך 32; עובדתית, נזקקה תכנית חדרה, שהיא תכנית מתאר מקומית, לתכנית שינוי 57 לתמ"א 3, שהיא תכנית מתאר ארצית, כדי לבצע את ניתוקה של דרך 32 ממזרח לתחנת הדלק. עוד קבע בית המשפט כי קיים רצף בפועל בין תחומי שתי התכניות, ומהותית, קיים ביניהם קשר הדוק. לפיכך קבע כי יש לראות בשתי התכניות מהלך תכנוני אחד. מאחר ותכנית שינוי 57 לתמ"א 3 גובלת במקרקעין, יש לראותם כגובלים גם בתכנית חדרה, באופן המעמיד למשיבים זכות לפיצוי מכח סעיף 197(א) לחוק - מסקנה המתחייבת גם מהוראת סעיף 3 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו.
12. בית המשפט קבע עוד כי מדובר בפגיעה עקיפה שנגרמה למקרקעין כתוצאה מניתוק דרך 32 מכביש 65. אשר לסוג הנזק שנגרם למשיבים, אבחן בית המשפט את המקרה שבפניו מע"א 650/83 הועדה המקומית לתכנון ולבניה נ' מלאכי קורן, פ"ד מ(3), 640 (להלן: פרשת קורן). קורן היה בעל זכויות במקרקעין עליהם הוקמה תחנת דלק. קורן טען שהמקרקעין שלו, אשר לא נכללו בתכנית בניין ערים שפורסמה ואף לא גבלו בה, נפגעו על ידי התכנית אשר הביאה לשינוי בדרכי התעבורה באזור בו נמצאת תחנת הדלק, שכן בעקבות יישומה על נוסעים המבקשים להגיע לתחנת הדלק לסטות מדרכם כ-600 מ'. בית משפט זה קבע יש בשינויים התכנוניים שנעשו השלכה עקיפה על תחנת הדלק שכן מספר המכוניות הנוסעות בכביש הגובל עם התחנה פחת, אך זהו נזק כלכלי שנגרם בעקיפין ואינו בר פיצוי, שכן אינו מהווה פגיעה במקרקעין ככאלה. בית המשפט קמא קבע בענייננו, כי בניגוד לפרשת קורן, המקרקעין גובלים פיזית בתכנית שינוי 57 לתמ"א 3 וכי כתוצאה מיישום התכנית נחסם אחד מבין שני כיווני הגישה לתחנת הדלק. במצב זה, כך קבע, הוגבל השימוש המלא במקרקעין וההנאה המלאה מהם, וזאת בניגוד למצב העובדתי בפרשת קורן. בית המשפט הגיע לתוצאה זו גם על סמך פסק הדין שניתן בע"א 1188/92 הועדה המקומית לתכנון ולבניה נ' גלעד ברעלי, פ"ד מט(1), 463 (להלן: עניין ברעלי), שכן לא ראה מקום לקבל את האבחנה בין פגיעה עקיפה שמשמעה רעש העולה מכביש ומוריד את ערך הדירה, אשר נדונה בעניין ברעלי, לבין פגיעה שמשמעה יצירת מחסום חלקי בפני גישה לתחנת הדלק וממנה אל ומכביש 65. לפיכך הורה על ביטול החלטת ועדת הערר ועל החזרת הערר אליה לדיון בתביעת הפיצויים גופה.
13. על פסק דין זה, הגישו המבקשות בקשות רשות לערער. בבקשותיהן טענו כי אין מדובר במקרקעין הגובלים בתכנית פוגעת וכי הנזק שנגרם למשיבים אינו בר פיצוי לאור פסק הדין שניתן בפרשת קורן. בית משפט זה עיכב את ביצועו של פסק הדין של בית המשפט קמא והבקשות נדונו בפנינו, כאמור, כערעורים לאחר שניתן פסק הדין בפרשת ויטנר.