השופטת (בדימ') א' פרוקצ'יה:
1. המערערות הן חברות העוסקות ביזמות בניה (להלן גם היזם). משיבים 1-3 הם עיריית יבנה, ראש העיריה, והוועדה המקומית לתכנון ובניה (להלן גם גורמי העיריה). היזם וגורמי העיריה כרתו ביניהם הסכם שעניינו היטלי ההשבחה והפיתוח שישולמו על ידי המערערות בקשר למיזם בניה מסוים. הסכמים ברוח דומה - כך התברר במסגרת ההליך שנערך בפנינו - הם בבחינת נוהג מקובל במערכות היחסים שבין הרשויות המקומיות לבין יזמי בניה בתחומן. המערערות טוענות שהוראות ההסכם הנוגעות לתשלום היטלי ההשבחה והפיתוח נגועות באי-חוקיות ובכפייה, ולכן הן בטלות. האם טענה זו בדין יסודה? ואם התשובה לשאלה זו היא בחיוב, מה התוצאות המשפטיות הנובעות מההתקשרות האמורה? מה השלכותיה של הפרקטיקה המשתקפת מההתקשרות האמורה לנוהגים שהשתרשו בשלטון המקומי כולו? אלה הן הסוגיות העולות בהליך זה.
מבוא מושגי
כדי לבחון את הסוגיות העולות בהליך זה, ראוי להבהיר את משמעותם של מספר מושגי יסוד העומדים ברקעו. מושגים אלה הם - היטל השבחה, היטלי פיתוח מוניציפליים, והסכמי פיתוח של מינהל מקרקעי ישראל (להלן: המינהל).
2. היטל השבחה הוא תשלום חובה אשר מוטל מכוח חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה). ההיטל משולם בגין אישור תכנית, מתן הקלה, או התרת שימוש חורג - והכל, כאשר כרוכה בהם עליה של שווי המקרקעין (סעיף 1(א) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה (להלן: התוספת השלישית)). ההיטל משולם לוועדה המקומית לתכנון ובניה (סעיף 196א לחוק התכנון והבניה). שיעורו של ההיטל הוא מחצית משווי ההשבחה (סעיף 3 לתוספת השלישית). החייב בתשלום ההיטל הוא הבעלים או החוכר לדורות של מקרקעין (סעיף 2 לתוספת השלישית). החבות בהיטל ההשבחה נוצרת עם קרות האירוע הגורם לעליית שווי המקרקעין, אך התשלום אינו חייב להיות מיידי: יש לשלם את ההיטל לא יאוחר ממועד ה"מימוש" של זכות המקרקעין שהושבחה (סעיף 7 לתוספת השלישית). "מימוש" משמעו, בקוים כלליים, קבלת היתר לבניה או לשימוש במקרקעין, או התחלת שימוש בהם בפועל, בעקבות השינוי התכנוני; או העברת הזכות במקרקעין על דרך של מכירה או החכרה לדורות (סעיף 1(א) לתוספת השלישית).
3. היטלי פיתוח הם תשלומי חובה אשר נגבים על ידי רשויות מקומיות בזיקה לפעולות שאותן הן מבצעות להתקנתן ולאחזקתן של תשתיות מוניציפליות חיוניות. מערכות התשתית הרלבנטיות העיקריות הן מערכות המים, הביוב, הניקוז והדרכים הציבוריות (עפר שפיר אגרות והיטלי פיתוח ברשויות מקומיות כרך א 43-47 (מהדורה שניה, 2005) (להלן: שפיר היטלי פיתוח)). היטלי הפיתוח מוטלים, מכוח חוקי עזר מקומיים, על בעל המקרקעין (שם, כרך א, בעמ' 77-89). מיזמי בניה בעלי היקף ניכר מחייבים, מעצם טיבם, השקעה ניכרת בתשתיות. נוהג נפוץ הוא, כי עבודות התשתית הכרוכות בפרויקט מסוים מוצאות לפועל על ידי היזם האחראי לפרויקט.
4. הסכמי פיתוח של המינהל הם הסכמים שאותם כורת המינהל עם יזמים אשר מקימים מיזמי בניה על מקרקעי ישראל. ההסכמים שהמינהל נהג לכרות בתקופה הרלבנטית לענייננו הם דו-שלביים: בשלב ראשון, המינהל מעמיד את המקרקעין לרשות היזם לתקופה של שנים ספורות, לשם ביצוע עבודות בניה במקרקעין. במהלך השלב הראשון משלם היזם למינהל דמי שימוש במקרקעין. בשלב שני, המתרחש בתנאי שהיזם קיים את חובותיו על פי השלב הראשון, המקרקעין מוחכרים ליזם לדורות. דמי החכירה משולמים בתשלום מהוון המחושב על פי שיעור מסוים משווי הקרקע (גדעון ויתקון דיני מקרקעי ישראל כרך א 608-612 (מהדורה רביעית, 2009) (להלן: ויתקון מקרקעי ישראל)).
בשלב הראשון של חוזה פיתוח מן הסוג המתואר, היזם אינו נחשב, בדרך כלל, חוכר לדורות (רע"א 85/88 "קנית" - ניהול השקעות ומימון בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה רמת-גן, פ"ד מב(4) 782 (1989) (להלן: ענין קנית)). על כן, בתקופת השלב הראשון ניתן לגבות תשלום בגין השבחת המקרקעין מן המינהל בלבד, בתורת הבעלים על הקרקע. טיב התשלום בגין ההשבחה שהמינהל מחוייב בו שונה מזה המוטל על גורמים אחרים (סעיף 21 לתוספת השלישית). תשלום זה המוטל על המינהל מכונה "חלף היטל השבחה", והוא מבוסס על 10% מן התמורה שמקבל המינהל בעד השימוש במקרקעין (ויתקון מקרקעי ישראל, כרך ב, בעמ' 838-841; אהרן נמדר היטל השבחה, פסקה 712 (2007) (להלן: נמדר היטל השבחה)).
על רקע הבהרות מושגיות אלה, נעבור לפרטי המקרה נשוא הערעור.
עובדות הפרשה
5. שתי המערערות הן חברות העוסקות בייזום וביצוע מיזמי בניה. הן גבשו תכנית להקמת מיזם בניה רחב-היקף בשטח המושב בן-זכאי. לשם ביצוע תכניתן, הן רכשו, ביום 7.4.1996, זכויות מן המושב במקרקעין הממוקמים בשטחו. המקרקעין שעליהם אמור לקום המיזם הם מקרקעי ישראל. התכנית שחלה על המקרקעין בעת הארועים נשוא הערעור היא תב"ע יב/במ/220/ב (להלן: תכנית ב'). באותה תקופה פעלו המערערות במגמה להביא לאישורה של תב"ע יב/במ/220/ג (להלן: תכנית ג'). תכנית ג' אמורה היתה להרחיב באופן משמעותי את היקף הבניה המותרת בשטח המיזם. הנסיונות להביא לאישורה של תכנית ג' לא נשאו פרי אלא כעבור שנים ארוכות, ורק בחודש מרץ 2010 (י"פ 6073 מיום 24.3.2010, בעמ' 2384).
6. המערערות בקשו להוציא לפועל את המיזם במתווה של החלטה מספר 611 של מועצת מקרקעי ישראל (להלן: החלטה 611). מתווה זה כרוך בהטבה משמעותית עבור בעל הזכויות במקרקעין. על פיו, דמי החכירה המהוונים אשר ישולמו למינהל בגין המקרקעין עומדים על 51% בלבד משוויים, במקום השיעור הרגיל של 91%. בעת פניית המערערות למינהל, היה ידוע כי החלטה 611 עומדת להיות מוחלפת בהחלטה אחרת של המינהל, היא החלטה 727, אשר במסגרתה לא היו המערערות זוכות בהטבות דומות. נוצר, אפוא, מימד של לחץ זמן, מבחינת המערערות, להתקשר עם המינהל מהר ככל האפשר בהסכם פיתוח, כדי להספיק ולזכות בהטבות הצפונות בהחלטה 611.
ביום 13.5.2001 הודיע המינהל על הסכמתו העקרונית לתכניתן של המערערות. על פי הודעתו, הסכמה זו מותנית בהמצאת שורת מסמכים בתוך 60 יום. בין השאר, התבקשו המערערות להמציא את אישורן של הרשויות המוסמכות בעיריה, כי לא תהיינה להן תביעות כלפי המינהל לתשלום היטל השבחה או היטלי פיתוח ביחס לשטח המיזם.
7. המערערות פנו לגורמי העיריה בבקשה לקבל את האישורים המתוארים. בין הצדדים התפתח משא ומתן לגבי התנאים שבהם יסכימו גורמי העיריה לספק את האישורים. ביום 15.7.2001 נכרת הסכם בין המערערות לעיריה (להלן: ההסכם הראשון), שאלה עיקריו:
לענין היטל השבחה - נקבע כי המערערות ישלמו "מקדמה על חשבון היטל השבחה לעיריה גם אם טרם הגיע מועד תשלומו לפי חוק". שיעורו של היטל ההשבחה יימסר להכרעתו של שמאי מכריע. ההשבחה תחושב על יסוד תכנית ג', אשר טרם אושרה אותה עת. המערערות תשלמנה 30% משיעור ההיטל עם עריכת השומה, ואת יתרתו כתנאי להוצאת היתרי בניה. אם תכנית ג' לא תאושר תוך 12 חודשים, יוחזר למערערות ההפרש בין שיעור ההיטל כפי שחושב (על פי תכנית ג'), לבין שיעור ההיטל המגיע על פי תכנית ב', שהיתה בתוקף אותה עת.
לענין היטלי פיתוח - המערערות יוציאו לפועל את עבודות הפיתוח הנדרשות בגין הפרויקט, על פי רשימת עבודות מפורטת שצורפה להסכם. הן תופטרנה מתשלום היטלי פיתוח, למעט היטל ביוב בשיעור 50%, אגרת הנחת צנרת מים בשיעור 50%, ותשלום מסוים בגין התקנת מדי מים.
כנגד כל אלה, קבע ההסכם הראשון, כי העיריה תאשר כי לא תהיינה לה כל דרישות כלפי המינהל בגין היטלי השבחה ופיתוח. אישורים אלה נמסרו למינהל ביום 19.7.2001 (להלן: האישורים).
8. הצדדים להסכם החלו בהליכי שומה בפני השמאי המכריע. המערערות בקשו להעלות בפני השמאי המכריע השגות שונות על עצם חבותן בהיטל השבחה. גורמי העיריה התרעמו על כך. ביום 20.6.2002 שיגרו גורמי העיריה מכתב למינהל, בו נאמר כי בעקבות התנהלותן של המערערות, המפרות את הסיכומים שהושגו בין הצדדים, יש לראות את האישורים שמסרו גורמי העיריה למינהל כבטלים. המינהל הודיע למערערות כי בנסיבות אלה הוא לא יוכל להמשיך בהליכים לכריתת הסכם הפיתוח (מכתב מיום 23.7.2002).
9. על רקע התנהלות זו, הודיעו המערערות לגורמי העיריה, כי הן מסכימות, "בדלית ברירה", לדרישותיהם בענין היטל ההשבחה (מכתב מיום 30.7.2002). ביום 22.8.2002 כרתו המערערות והעיריה הסכם נוסף (להלן: ההסכם השני; שני ההסכמים יחד ייקראו להלן גם ההסכם). ההסכם השני מאשרר את תוקפו של ההסכם הראשון, ומוסיף עליו רשימה של הנחות שיחולו במסגרת השומה המוסכמת: השומה לא תעסוק בסוגיות משפטיות; היא תניח כי המערערות חייבות בתשלום היטל ההשבחה כאילו אושרה תכנית ג'; השומה תתבסס על התאריך הקובע של 31.5.1999, הוא המועד שאליו מתייחסת השומה מטעם גורמי העיריה; ולא ייטען במסגרת השומה כי ייעודה הבסיסי של הקרקע, לצורך חישוב ההשבחה, לא היה חקלאי, או כי הקרקע אינה חייבת בהיטל בהיותה מקרקעי ישראל. עוד נאמר בהסכם השני, כי הסכמת הצדדים לו "הינה מתוך רצון חופשי והבנה הדדית בין הצדדים, ולא תיטען כל טענה של אילוץ מצד כלשהו כלפי זולתו לגבי הסכמה זו".