השופט ע' פוגלמן:
1. לפנינו שני ערעורים על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל-אביב (כבוד סגנית הנשיא ד' פלפל), אשר דחה תביעה של בעלי קרקע למתן פיצוי בהתבסס על הסכמות שהושגו - לטענתם - בינם לבין העירייה עובר להפקעת המקרקעין. התביעה נתקבלה בכל הנוגע לפיצוי בגין דמי שימוש בנכס בתקופה מסוימת. המערערים בע"א 8570/09 (להלן: המערערים) טוענים שההסכמות האמורות הינן בבחינת הסכמות חוזיות מחייבות, שהיה על בית המשפט לאכפן. עיריית ראשון לציון (המערערת בע"א 8580/09, להלן: העירייה) חולקת על פסיקת דמי השימוש.
רקע
2. המערערים היו בעלים של שבעים וחמישה אחוזים מנכס הנמצא ברחוב רוטשילד 17 בראשון לציון (להלן: הנכס, או המקרקעין), אשר מצוי בתחום שיפוטה של העירייה. על רקע רצונה של העירייה לשנות את ייעודו של הנכס מאזור מסחרי לשטח ציבורי פתוח, התנהלו בין המערערים לבין העירייה מגעים לרכישת הנכס, שבמסגרתם נדונה, בין היתר, סוגית התמורה עבורו. בפגישה שהתקיימה בתחילת שנת 2002, אשר בה נכח גם ראש העיר, הוסכם - לטענת המערערים - כי שיעור התמורה יעמוד על שני מיליוני דולר ארה"ב. ואכן, בהמשך לכך, בחודש יוני 2002, העבירה העירייה למערערים טיוטת הסכם, אשר לפיו יינתן להם פיצוי בגין הפקעת הנכס, בדמותם של נכסים חלופיים (להלן: טיוטת ההסכם, או הטיוטה). הטיוטה לא נחתמה מעולם. יצוין, כי ערב מסירת הטיוטה, בחודש יוני 2002, התקיימה בין הצדדים פגישה שבסיכומה נכתב, בין השאר, כי "הנושא יובא לאישור ההנהלה והמועצה". אף בטיוטת ההסכם עצמה נכתב כי "הסכם זה טעון אישור מועצת העיריה ואשור שר הפנים או מכוחו והוא יהא תקף רק לאחר אשורו כאמור".
כחודשים לאחר מסירת הטיוטה, העבירו המערערים את הנכס לחזקת העירייה. לטענתם, ההעברה נעשתה על-בסיס ההסכמות שהושגו בינם לבין העירייה באשר לרכישת הנכס בשיעור ובאופן האמורים, ועל-יסוד הנחתם כי האישורים הנדרשים לא ימנעו את מימוש הרכישה. לאחר העברת הנכס לידי העירייה, פורסמה בסוף שנת 2002 הודעה על אישור תכנית רצ/3/40/1, אשר מטרתה שינוי ייעודם של המקרקעין מאזור מסחרי לשטח ציבורי פתוח והריסת המבנה. כחודש לאחר מכן, פרסמה העירייה הודעה על הפקעת הנכס (להלן: ההפקעה הראשונה), לפי סעיפים 5 ו-7 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 (להלן: פקודת הקרקעות). במהלך חודש פברואר 2003, הובאה לראשונה טיוטת ההסכם לאישור מועצת העיר. לאחר שבחנה את הסוגיה, סברה מועצת העיר כי הנכס הוערך ביתר, ומשכך החליטה להעביר את הנושא לבדיקת שווי נוספת שתיעשה על-ידי שמאי חיצוני. בעקבות זאת, ובהמשך למגעים נוספים שהתנהלו בין הצדדים, הובהר למערערים כי עומדות להם שתי חלופות: האחת, לקבל את הנכס בחזרה לידיהם; החלופה השנייה, היא להמשיך בהליך בכפוף להערכה מחודשת של שווי הנכס. המערערים הודיעו כי הם מבקשים לקבל את המגרשים החלופיים המפורטים בטיוטת ההסכם, או לחלופין להחזיר את הנכס לידיהם. בנסיבות אלה השיבה העירייה בשנת 2004 את הנכס לידי המערערים, וכחודש לאחר מכן פרסמה הודעת חזרה מן ההפקעה הראשונה. על רקע האירועים האלה, הגישו המערערים לבית המשפט המחוזי, את תביעתם לאכוף את החוזה אשר נכרת, לשיטתם, בינם לבין העירייה, ולפצותם בגין הנזק שנגרם להם. כעשרה חודשים לאחר הגשת התביעה, ביום 18.5.2005, פרסמה העירייה הודעה חדשה נוספת לפי סעיפים 5 ו-7 לפקודת הקרקעות, בדבר הפקעת הנכס (להלן: ההפקעה השנייה). כשנתיים לאחר מכן הרסה העירייה את המבנה שהיה על המקרקעין ובנתה במקום כיכר ציבורית.
3. למען שלמות התמונה יצוין, כי עשרים וחמישה האחוזים הנותרים (שאינם בבעלות המערערים) היו בבעלות אחיו של המערער 2, אשר הצטרף במקור לתביעה שהוגשה לבית המשפט המחוזי, אך הגיע להסכם פשרה עם העירייה ונמחק מן ההליך.
פסק דינו של בית המשפט המחוזי
4. בית המשפט המחוזי נדרש תחילה לשאלה האם נכרת הסכם מחייב בין המערערים לבין העירייה. נקבע, כי ראש העיר אמנם מוסמך עקרונית להתקשר בחוזה מטעם העירייה, אך במקרה זה, ההסכם לא נחתם בהתאם לדרישות סעיף 203 לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: פקודת העיריות), אשר לפיו תוקפו של חוזה הכולל התחייבות כספית מטעם העירייה מותנה בחתימת ראש העיר וגזבר העיר ובצירוף חותמת העירייה. כמו כן נפסק, כי לא נתקיים התנאי ההכרחי בדבר אישור מועצת העירייה לשם מתן תוקף להסכם. תנאי זה, כך נקבע, נכלל מפורשות בטיוטת ההסכם. בנסיבות אלה, נפסק כי לא השתכלל בין הצדדים הסכם מחייב, וממילא לא קמה למערערים זכות לפיצוי מכוחו.
5. בית המשפט המחוזי הוסיף ובחן אם יש להשיב את הקרקע לידי המערערים. נקבע, כי המקרקעין הופקעו כדין ומטרת ההפקעה כבר מומשה משנהרס המבנה שהיה על הקרקע והוקמה הכיכר הציבורית. הכרעתו של בית המשפט בהקשר זה נשענה, בין היתר, על כך שההפקעה הראשונה בוטלה על רקע גירעון תקציבי שאליו נקלעה העירייה. לאחר מכן פורסמה ההודעה בדבר ההפקעה השנייה, ובהמשך - בחודש נובמבר 2007 - הודיע ב"כ המערערים לעירייה, כי לדידם החזקה בנכס הועברה לידי העירייה כבר מספר שנים קודם לכן, והנכס עומד לרשותה. בעקבות המכתב מומשה ההפקעה על-ידי תפיסת המקרקעין, הריסת המבנה שהיה בנוי עליהם והקמת גן ציבורי. משכך, נפסק כי המקרקעין הופקעו כדין ומטרת ההפקעה מומשה. בנסיבות אלה, כך נקבע, אין מקום להשיב את הנכס לידי המערערים באשר "סעד זה אינו רלבנטי עוד".
6. בית המשפט הוסיף ופסק כי אין להידרש לטענות שהועלו לראשונה בסיכומים, שאינן נזכרות בכתבי הטענות, ובכלל זה טענות בנושא פיצויים מכוח דיני הפקעה. אף לטענות המערערים באשר לפיצוי בגין ירידת ערך הנכס לא ראה בית המשפט להידרש, וזאת מן הטעם שהמערערים "העלו טענתם זו בשורה וחצי... ומבלי לפרט מהו הבסיס המשפטי מכוחו הם עותרים לפיצוי ברכיב זה ואף לא הציגו ולו ראשית ראיה להוכחת הסכום הנתבע".
7. לבסוף, נדרש בית המשפט המחוזי לסוגיית הפיצוי בגין אבדן דמי שכירות. נפסק, כי יש לפצות את המערערים בגין הפסד דמי השכירות בתקופה שבין העברת החזקה בנכס לעירייה (15.8.2002), ועד למועד השבתו לידי המערערים (18.3.2004). שיעור הפיצוי נאמד על-בסיס חוזה שכירות אשר נחתם בין המערערים לבין בנק לאומי עובר למסירת הנכס לידי העירייה (להלן: הסכם השכירות), וזאת בהסתמך על תצהירו של המערער 2, כי הסכום הנתבע מבוסס על הסכם השכירות. הפיצוי הועמד, אפוא, על סך של כ-14,000 דולר ארה"ב לחודש, בהתאם לשער היציג נכון ליום 21.1.1996 (הוא השער האחרון שפורסם עובר לחתימת הסכם השכירות, וזאת בהתאם לאמור בהסכם), כך שסך הפיצוי הועמד על 830,718 ש"ח. עוד נקבע, כי אין הצדקה לפיצוי המערערים בגין התקופה שבין מועד השבת הנכס לידיהם ועד למועד הגשת התביעה, שכן הנכס היה בחזקתם בתקופה זו.
על פסק דינו של בית המשפט המחוזי הוגשו הערעורים שלפנינו.
טענות הצדדים בערעורים שלפנינו
8. עיקר טענותיהם של המערערים נוגעות להסכמות החוזיות שהושגו - לשיטתם - בינם לבין העירייה באשר למכירת הנכס ושוויו. לטענתם, התנהלות הצדדים עובר להפקעה הראשונה עלתה כדי שכלול חוזה ביניהם, אשר יש בכוחו לחייב את העירייה לפצותם בשיעור ובאופן שסוכם. המערערים אף סבורים, כי לנוכח התנהגותה של העירייה במקרה זה, יש מקום להגמיש את התוצאה הנובעת מאי-קיומה של הדרישה הצורנית הקבועה בסעיף 203 לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: פקודת העיריות). בהקשר זה מתייחסים המערערים, בין היתר, לפסק הדין שניתן בע"א 6705/04 בית הרכב בע"מ נ' עיריית ירושלים (לא פורסם, 22.1.2009) (להלן: פרשת בית הרכב), שם נקבע כי במקרים מסוימים, עשוי עקרון תום-הלב לרכך את התוצאה הנובעת מאי-מילוי הדרישה הצורנית הקבועה בסעיף 203 לפקודת העיריות. כמו-כן טוענים המערערים, כי בנסיבות העניין עולה התנהלותו של ראש העיר כדי הבטחה מינהלית, ואף מן הטעם הזה יש לאכוף את ההתחייבות לפיצוי.
9. לצד טענות אלו, מבקשים המערערים לבחון את הקביעות העובדתיות העומדות בבסיס הכרעתו של בית המשפט המחוזי באשר לחוקיות ההפקעה הראשונה, וכן משיגים הם על הכרעותיו של בית המשפט המחוזי בנוגע להפקעה השנייה. כך, טוענים המערערים נגד הקביעה כי אילוצי תקציב הם שעמדו בבסיס ההחלטה לבטל את הפקעה הראשונה. עוד טוענים המערערים, כי ביטול ההפקעה הראשונה עומד בניגוד להוראת סעיף 14(1)(א) לפקודת הקרקעות, הקובע כי השר הממונה רשאי לחזור בו מן ההפקעה רק אם טרם נרכשה חזקה בקרקע הרלוונטית, בעוד שלגישתם, במקרה זה היה הנכס בחזקת העירייה עובר לביטול ההפקעה הראשונה. נוסף על כך, סבורים המערערים כי יש מקום להידרש לבחינת הפיצוי מכוח דיני הפקעה בגדרי ההליך שלפנינו, שכן לשיטתם הם העלו טענותיהם בעניין זה כבר בכתבי הטענות.
10. העירייה מצדה סומכת ידיה על הכרעתו של בית המשפט המחוזי בדבר היעדרו של קשר חוזי מחייב בין המערערים לבין העירייה. לשיטתה, המגעים בין הצדדים חסרים את גמירות הדעת הנדרשת לכריתת החוזה במישור האזרחי, ואף אינם מקיימים את התנאים הנדרשים לפי פקודת העיריות. עוד טוענת העירייה, כי אין לראות בדבריו של ראש העיר דאז "הבטחה מינהלית". יתר על כן, טענה זו לא נשמעה בהליך הקודם, ואף מן הטעם זה סבורה העירייה כי אין להידרש לה בהליך שלפנינו. אין גם מקום להידרש, כך נטען, לטענות לפיצוי מכוח דיני ההפקעה שכן הן נשמעו לראשונה בסיכומי המערערים בבית המשפט המחוזי, ולא נזכרו בכתבי טענותיהם. אף בכל הנוגע לחוקיות ההפקעה מצטרפת העירייה להכרעתו של בית המשפט המחוזי. לעמדתה, לנוכח הסכמת המערערים להשבת הנכס לידיהם, הסייג הקבוע בסעיף 14(1)(א) לפקודת הקרקעות אינו חל במקרה שלפנינו.
11. נוסף על כך, הן המערערים הן העירייה מלינים על גובה הפיצוי שנפסק בגין אבדן דמי שכירות. העירייה סבורה כי יש להפחית מן הפיצוי שנקבע. בין היתר, טוענת היא כי אין מקום להסתמך על חוזה השכירות, שכן לא ניתן לקבוע כיצד נקבעו דמי השכירות בהסכם האמור ואם הם משקפים את שווי השוק הריאלי. זאת, בעיקר נוכח העובדה שתקופת השכירות הסתיימה כשנה וחצי קודם למסירת החזקה בנכס. העירייה ממשיכה וטוענת כי המערערים תבעו במקור סעד בגובה של 9,000 דולר ארה"ב לחודש, בעוד שבית המשפט המחוזי פסק סעד של 14,000 דולר לחודש, קרי סעד גבוה מזה שנתבקש בכתב התביעה. יתר על כן, לטענת העירייה שיעור הפיצוי הנתבע לא נתמך בחוות דעת כלשהי, ואף מן הטעם הזה ראוי, לשיטתה, להפחית את שיעור הפיצוי שנפסק. כמו כן, משיגה העירייה על קביעתו העובדתית של בית המשפט המחוזי באשר למועד העברת החזקה בנכס.
המערערים, לעומת זאת, טוענים כי יש להוסיף על הפיצוי שנפסק. לשיטתם, יש לפצותם גם בגין התקופה שבין מועד השבת הנכס לידיהם ועד להפקעה השנייה (החל מיום 18.3.2004 ועד ליום 18.5.2005), שכן, הם לא יכלו לעשות שימוש בנכס בתקופה זו. עוד טוענים המערערים כי יש להוסיף לדמי שכירות שנקבעו גם מס ערך מוסף (בהתבסס על חוזה השכירות), ולהצמידם למדד המחירים לצרכן - ואף מן הטעם הזה מוצדק לשיטתם להגדיל את סכום הפיצוי שנפסק. באשר להסתמכות על חוזה השכירות, טוענים המערערים כי משלא נשמעו טענות העירייה כלפי חוזה השכירות בגדרי ההליך הקודם; משבחרה העירייה שלא לחקור את המערער 2 על תצהירו; ומשנמנעה מלהביא ראיות לסתור את האמור בחוזה השכירות - הרי שמדובר בהרחבת חזית, ואין להידרש לטענות העירייה בהקשר זה בגדרי ההליך שלפנינו.
דיון