פסק-דין בתיק בג"ץ 9098/01

השופט מ' חשין:

           הכנסת מחוקקת חוק וקובעת בו כי פלונים שירכשו דירה או שירחיבו דירה בירושלים זכאים לקבל מענק בן כך-וכך עשרות אלפי שקלים. תחילת החוק היא, כרגיל, ביום פירסומו ברשומות. זמן קצר - כשישה שבועות - לאחר התפרסם החוק, מתעשתת הכנסת ומחליטה - גם זו הפעם בחוק - לדחות את תחילת תוקפו של החוק. עד כאן הכל אתי שפיר, אין פרץ ואין צווחה. אלא שהכנסת מבקשת להעניק לחוק השני, לחוק הדוחה-תוקף, חלות לא אך לעתיד לבוא - חלות פרוספקטיווית - אלא  לעבר גם-כן, חלות רטרואקטיווית, למן יום תחילתו של החוק הראשון, החוק המיטיב. פירוש: החוק השני מבקש להתלות מלמפרע את חלותו של החוק הראשון, החוק המיטיב, למן יומו הראשון. ומכאן הקושיה: מה דינם של מי שרכשו דירה או שהרחיבו דירה בירושלים באותה תקופת ביניים של שישה שבועות, בין יום פירסומו של החוק הראשון לבין יום פירסומו של החוק השני? הרשאית היתה הכנסת לשלול מהם בחוק השני - על דרך של התליה - את שהעניקה להם בחוק הראשון? תחולתו הרטרואקטיווית של החוק השני - העומדת היא במיבחנים שקבע חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו? זו השאלה שהציגו העותרים לפנינו ולשאלה זו חייבים אנו בתשובה.

פרולוג

2.        חוק הלוואות לדיור, התשנ"ב-1992 (חוק ההלוואות) מעניק ל"זכאים" - מחוסרי דיור הזכאים לסיוע בדיור לפי כללים הנקבעים בידי משרד הביני והשיכון בתיאום עם משרד האוצר - הטבות כספיות מסויימות. באמצע שנת 2000 יזמו חברי כנסת הצעת חוק פרטית שייעודה היה מתן הטבות כספיות נכבדות למי שירכשו דירות או שירחיבו דירותיהם בירושלים.  הצעת החוק, כך נאמר בדברי ההסבר, נועדה להיאבק בהגירה השלילית מירושלים על דרך עידודם של זוגות צעירים וזכאים נוספים לרכוש דירות בירושלים או להרחיבן. לאחר אישורה בידי הכנסת עלתה ההצעה לפני ועדת הכספים של הכנסת, ונציג האוצר הביע התנגדותו להצעה באומרו כי המענק המוצע לא ימנע הגירה שלילית אלא יגרום להעלאת מחירי הדירות בירושלים. וכלשונו של מר  ש' יפתח, נציג משרד האוצר:

הבעיה כאן היא נושא של היצע. הגידול במלאי הדירות בירושלים, לצורך העניין, נמוך מהגידול הטבעי באוכלוסייה, והוא נמוך גם מהגידול הכולל באוכלוסייה. הגידול במלאי הדירות הוא 2% לשנה, והגידול הטבעי של האוכלוסייה, משקי הבית, הוא 2.5% לשנה. במצב כזה, אין ספק שמי שלא מוצא את הפיתרון שלו בירושלים ייצא החוצה מירושלים. בהיעדר פתרונות בצד ההיצע, אין ספק שההצעה לא רק שלא תעזור אלא היא תעלה את המחיר באופן חד משמעי. כאשר יהיו עתודות בירושלים, זה משהו אחר.

(עמ' 60 לפרוטוקול הדיון מיום 11.9.00 בוועדת הכספים, כפי שפורסם באתר הכנסת -  www.knesset.gov.il/Allsite/mark02/h0205173.html).

           בהמשך הדיון נתבקש ח"כ מאיר פרוש להצביע על מקור תקציב למימון הצעת החוק - כנדרש בהוראת סעיף 39א לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 - ותשובתו היתה כי "מדי שנה נשאר כ-1.2 מיליארדי שקל מהלוואות ומהסעיף הזה  - זה [ה]מקור [ה]תקציבי". נציג משרד האוצר השיב כי מקור זה אינו כלל רלבנטי. ועדת הכספים החליטה לאמץ את הצעת החוק, וההצעה פורסמה ביום 18.12.2000 כהצעת חוק מטעמה בשם הצעת חוק הלוואות לדיור (תיקון מס' 6) (עידוד ירושלים בירת ישראל) התשס"א-2000 (ה"ח תשס"א, 369). וכך שחים לנו דברי ההסבר להצעת החוק (שם, שם):

נוכח ההגירה השלילית מירושלים בירת ישראל, ישנה חשיבות רבה לעודד זכאים להעדיף את ירושלים בבואם לרכוש דירה או להרחיבה.

החוק המוצע יעודד רבים לרכוש דירה בירושלים ובכך יחזק את מעמדה כבירת ישראל, מאוחדת ומשגשגת, דבר שעליו ישנו קונצנזוס במדינת ישראל.

העלות המשוערת למדינה: 130 מיליון שקלים חדשים.

הכנסת אישרה את הצעת החוק בקריאה ראשונה, ובבוא ההצעה לדיון בוועדת הכספים, טען נציג משרד האוצר שוב כי קבלתה תביא להעלאתם של מחירי הדירות בירושלים ולא תועיל למניעתה של ההגירה השלילית מן העיר:

אסף רגב [משרד האוצר]:

הבעיה המרכזית בירושלים היא לא הביקוש לדירות אלא ההיצע לדירות. החוק הזה פשוט יעלה את מחירי הדירות. הוא יגדיל את הביקושים לדירות ומולו לא יגדיל את היצע הדיור. הבעיה בירושלים היא שאין מלאי תכנוני זמין וכן שאין היצע בקרקעות. השלכה ראשונית של החוק הזה היא, שזה יביא לעליית מחירי הדיור וזה יפגע בדיוק באותם אנשים שלהם כביכול מבקש חבר הכנסת פרוש לסייע.

(ראו: עמ' 60 לפרוטוקול הדיון מיום 3.1.01 בוועדת הכספים, כפי שפורסם באתר הכנסת - http://www.knesset.gov.il/protocols/data/rtf/ksafim/2001-01-03.rtf).

           ועדת הכספים אישרה את הצעת החוק בשינויים מסויימים, וההצעה עלתה שוב לפני הכנסת לקריאות שניה ושלישית. הכנסת קיבלה את הצעת החוק, וביום 15.2.2001 נתפרסם חוק הלוואות לדיור (תיקון מס' 5), התשס"א-2001 (ס"ח תשס"א, 140). להלן נכנה חוק זה: תיקון מס' 5. חוק זה אמור היה, כפי שציינו, להעניק הטבות כספיות נכבדות לסובלים ממצוקת דיור הרוכשים או המרחיבים דירות בירושלים.

3.        תיקון מס' 5 לא האריך ימים. חוק זה נתקבל בשילהי כהונתה של ממשלת אהוד ברק, שעה שהממשלה לא זכתה לאמון של הרוב בכנסת. ביום 6.2.2001 נערכו הבחירות לראשות הממשלה, ומשכוננה ממשלה חדשה ביום 7.3.2001, הוחלט על דחיית מועד תחילתו של תיקון מס' 5 וכמותו על דחיית מועד תחילתם של חוקים נוספים כדמותו - חוקים שלא היה להם כיסוי בתקציב המדינה - שנתקבלו אותה תקופה. כך פורסמה, ביום 21.3.2001, הצעת חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנת 2001) (תיקון, ביטול והתליה של חקיקה שמקורה בהצעות חוק פרטיות), התשס"א-2001 (ה"ח תשס"א, 582). ואלה דברים קראנו בדברי ההסבר (שם, 586):

מבוא

במהלך השנה האחרונה קיבלה הכנסתשורה של חוקים שיזמו חברי הכנסתואשר עלותן, בין אם בדרך של גידול בהוצאה ובין אם בדרך של הקטנת הכנסות המדינה, נאמדת בכ-3 מיליארד שקלים חדשים לשנה. הצעת התקציב לשנת 2001 אינה כוללת מקורות מימון לחוקים אלו.

מוצע על-כן לדחות את תחילתם של מרבית החוקים האמורים לשנת הכספים הבאה, ולתקן או לבטל אחדים מהם, לפי המפורט להלן, כך שהעלות התקציבית הכרוכה בהפעלתם לא תבוא לידי ביטוי בשנת הכספים הנוכחית.