פ ס ק ד י ן
פתח דבר
6. 1. המשיבה, עיריית חדרה, הינה רשות מקומית. היא מחייבת נכסים המצויים בתחום שיפוטה בדמי ארנונה. בין היתר, חייבה המשיבה את העותרת, רכבת ישראל, בדמי ארנונה. זאת, הואיל ובתחום שיפוטה של המשיבה מצויות שתי תחנות רכבת: תחנת חדרה מזרח, שהינה תחנה שאינה פעילה; ותחנת חדרה מערב, שהיא אחת מתחנות הביניים בקו חיפה - תל-אביב-יפו.
7. 2. במהלך 2005 החליטה המשיבה לבחון את חיובי הארנונה של בעלי נכסים בתחום שיפוטה. היא בחנה הנחות ופטורים, שהעניקה לבעלי נכסים שונים (סעיף 6 לכתב התשובה של המשיבה). במהלך הבדיקה הגיעה המשיבה לכלל מסקנה, כי הנחה שנתנה בעבר לעותרת הינה פגומה. לדברי המשיבה, בין השנים 1997 ו-2005 ניתנה לעותרת הנחה בשיעור של 45% משיעור החיוב, וזאת שלא כדין (סעיף 10 לכתב התשובה של המשיבה).
8. 3. לטעמה של המשיבה, ההנחה שניתנה בעבר לעותרת, הינה הנחה אשר נסמכה על הוראות סעיף 61 לחוק רשות הנמלים והרכבות, תשכ"א - 1961. בשנת 1996 בוטלה הוראת חוק זו, ועל כן נוצר מקום לשינוי החיוב של העותרת, החל משנת 1997 ואילך (סעיף 12 לכתב התשובה של המשיבה).
9. 4. חשוב להעיר, כי בין הצדדים להליך זה נחתם ביום 16.7.03 הסכם. העותרת הגישה עררים והשגות על חיובי ארנונה שנקבעו לגביה בעבר. במסגרת הליכי הערר, הגיעו הצדדים להסכם האמור. נקבעו בו שיעורי החיוב, שבהם יש לחייב את נכסי העותרת. ההסכם הסדיר את חיובי העבר, וכן נקבע בו מנגנון החיוב החל מיום ה-1.1.03 ואילך (למשל, סעיף 7 להסכם, אשר צורף כנספח ו' לכתב התשובה של המשיבה).
10. 5. לדברי המשיבה, הרי במועד בו נערך ההסכם היא לא היתה מודעת לכך, שסעיף 61 לחוק רשות הנמלים והרכבות בוטל, ועל כן הסכם זה אינו משקף את אומד דעתה של המשיבה (סעיף 17 לכתב התשובה של המשיבה). המשיבה טוענת, כי היה על העותרת לעדכן אותה, במועד עריכת ההסכם, כי הוראת סעיף 61 לחוק רשות הנמלים והרכבות בוטל, וכי העובדה שהעותרת לא עדכנה אותה בדבר ביטולה של הוראת חוק הינה פעולה שלא בתום לב (סעיף 18 לכתב התשובה של המשיבה).
11. 6. במצב דברים זה, וחרף הוראות ההסכם, הוציאה המשיבה ביום 23.11.05 שומת ארנונה מעודכנת. שומה זו שינתה את חיוב הארנונה של העותרת החל משנת 1997 ואילך (נספח ח לכתב התשובה של המשיבה).
12. 7. שומת הארנונה שהמשיבה ביקשה לגבות מהעותרת עמדה על שיעור של כ-4.5 מיליון ש"ח (בערכים נומינליים).
13. 8. בשלב זה הגישה העותרת את עתירתה הנוכחית לבית המשפט. היא טוענת כי החיוב הנוסף, אשר נערך בשלהי שנת 2005, אינו חוקי, ויש להורות על בטלותו.
14. 9. עוד ביקשה העותרת בעתירתה, כי עד להכרעה סופית בהליכים שבתיק זה יעוכבו הליכי הגביה כנגדה. בית משפט זה (השופט ר. סוקול) דחה את בקשת העותרת למתן צו מניעה זמני (בש"א 2067/06, החלטה מיום 19.12.06).
15. 10. השאלות המחייבות הכרעה בהליך זה הינן שתיים:
א. א. האחת, האם שומת הארנונה המעודכנת, אשר הוצאה לעותרת ביום 23.11.05 הינה שומה כדין, והאם חלה על העותרת החובה לשלמה?
ב. ב. השניה, האם הליכי הגביה המינהליים אשר ננקטו כנגד העותרת, הינם הליכי גביה כדין?
(ראו סעיף 1 להחלטת הביניים מתאריך 14.2.07 עמ' 12 בו קבעתי נושא זה כאחת
הפלוגתאות העומדות לדיון).
שיהוי
16. 11. בטרם דיון בטענות לגופו של עניין, מן הראוי לבחון את טענת המשיבה (סעיפים 29 ואילך לכתב התשובה מטעמה), כי העתירה הוגשה בשיהוי. לטענתה של המשיבה את דרישת הארנונה המעודכנת קיבלה העותרת עוד ביום 8.12.05, וזאת בשעה שהעתירה הנוכחית הוגשה לבית המשפט רק ביום 21.2.06. מדובר איפוא בחריגה מפרק הזמן של 45 ימים הנקוב בתקנות בתי המשפט לעניינים מינהליים.
17. 12. טענה זו של המשיבה יש לדחות.
18. 13. בשנת 2005 המשיבה החליטה לשנות חיוב ארנונה שראשיתו בשנת 1997, קרי יותר משמונה שנים קודם למשלוח החיוב. ללא קשר לשאלה אם מדובר בשומת ארנונה ראויה, אם לאו. ברור, בכל מקרה, כי מדובר בשומת ארנונה אשר נשלחה בשיהוי קיצוני.
19. 14. מדובר בשומת ארנונה, אשר על פני הדברים מבקשת לחרוג מתקופת ההתיישנות הקבועה בחוק (קרי, כזו החורגת ממתחם שבע השנים הקבוע בהוראות חוק התיישנות), וככזאת הוגשה הרבה מעבר למועדים המיועדים לכך.
20. 15. בדיקה של דרישת תשלום המתייחסת לפרק זמן של תשע שנים מחייבת פרק זמן ארוך מהרגיל. לא יכול להיות שרשות מינהלית (כמו המשיבה) תמתין במימוש זכויותיה הנטענות כמעט תשע שנים, ולאחר מכן תדרוש מהנישום להגיש את עתירתו לבית המשפט במגבלת זמן של 45 ימים.
21. 16. רשות ציבורית צריכה לפעול בהגינות. בתום לב. עליה לפעול בסבירות ובהגיון. הפעלה של מבחני הגיון פשוטים במקרה זה אינה מאפשרת לתת למשיבה את הזכות להשתהות במימוש זכויותיה הנטענות במשך כמעט תשע שנים, ומנגד מניעת דיון לגופו של עניין בטענה של שיהוי מצד העותרת. במיוחד נכון הדבר שעה שמדובר בתוספת חיוב העולה לכדי יותר מ-4.5 מיליון ש"ח. לא מדובר בחיוב של מה בכך. מדובר בחיוב אשר ברור לשני הצדדים שהוא מצוי במחלוקת (במיוחד לאור קיומו של הסכם קודם משנת 2003 בין הצדדים). לא מדובר בחיוב אשר המשיבה חשבה, באמת ובתמים, כי אינו שנוי במחלוקת.
22. 17. עוד יש לזכור כי על פי הוראות חוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), פרק הזמן לצורך השגה על חיוב ארנונה הינו 90 יום מיום קבלת דרישת התשלום (סעיף 3(א) לחוק). במקרה שבפנינו העתירה הוגשה בתום מסגרת זמן זו של 90 ימים. ניתן ללמוד מהוראות חוק הרשויות המקומיות, כי חיוב ארנונה אינו סופי כל עוד לא חלפו 90 יום מיום שנקבע. רשות מקומית אינה יכולה, לכן, לראות בחיוב ארנונה כחיוב חלוט, כל עוד לא חלפה מסגרת הזמן של 90 יום. מסגרת הזמן של 90 יום לא חלפה במקרה שבפנינו. מובן, איפוא, כי המשיבה לא יכלה לראות בחיוב הארנונה שהוציאה בשלהי שנת 2005 כחיוב ארנונה סופי.
23. 18. טעמם המצטבר של השיקולים שלעיל מביא אותי לכלל מסקנה כי ככל שיש במקרה זה משום שיהוי, הרי שיש לקבל את בקשת העותרת להארכת מועד (כפי שמצאה את ביטויה בפרוטוקול הדיון מיום 26.3.07, עמ' 21). למשיבה ניתנה הזדמנות מספקת להגיב לבקשה זו להארכת מועד, והיא התייחסה אף לסוגיה זו של שיהוי בהרחבה בכתבי טענותיה. אני מאריך לעותרת את המועד להגשת עתירתה עד למועד ההגשה בפועל.
פניה להליך של השגה
24. 19. המשיבה טוענת גם, בתחילתם של דברים, כי היה מקום שהעותרת תפנה להליך של השגה, כפי שהוא קיים בחוק הרשויות המקומיות, במקום פניה בהליך הנוכחי לבית המשפט. גם טענה מקדמית זו אין בידי לקבל.
25. 20. אין מחלוקת כי הליכי השגה וערר, על פי חוק הרשויות המקומיות, אינן מאיינות את סמכות בית המשפט לדון בטענות כלפי חיוב ארנונה (סעיף 3(ג) לחוק). עוד אין מחלוקת כי סמכותו של מנהל הארנונה בהליכי השגה, וסמכותה של ועדת ערר בהליכי ערר, היא סמכות מוגבלת, המתייחסת רק לעניינים הנקובים בסעיף 3(א) לחוק. ראו: ע"א 4452/00 ט.ט. טכנולוגיה מתקדמת נגד עיריית טירת הכרמל, פ"ד נו(2) 773, 778 ב'-ו', 779 ז'.
26. 21. במקרה שבפנינו טענות העותרת חורגות אל מעבר לנושאים המנויים בסעיף 3(א) לחוק. כך, למשל, מעלה העותרת טענה כי בין הצדדים קיים הסכם בכל הנוגע לאופן חיוב הארנונה. ספק אם מנהל ארנונה או ועדת ערר מוסמכים לדון בתוקף של הסכם שבין הצדדים. ספק אם הם יכולים לדון בהשפעה של הסכם שבין הצדדים על דרך חיוב הארנונה. מדובר בטענה שכנראה חורגת ממתחם הסמכות של מנהל הארנונה או ועדת הערר.
27. 22. אני סבור שאין מקום במקרה שבפניי לפנות בהליך של השגה, שכן בהליך שכזה העותרת אינה יכולה להעלות את מכלול טענותיה. אין גם מקום לפיצול מלאכותי של טיעוני הצדדים, כך שחלק מהסוגיות השנויות במחלוקת יבורר בהליכי השגה וערר, ואילו חלק מהשאלות השנויות במחלוקת יבורר בפני בית המשפט.
במקרה הנוכחי יש לברר את מכלול הטענות בפני בית המשפט, גם אם חלק מהטענות היו יכולות להישמע במסלול של השגה או ערר. דרך אחרת תביא לפיצול מלאכותי של ההליך, ולריבוי הליכים משפטיים.
שומת הארנונה המעודכנת
28. 23. ענייננו במקרה מיוחד. לא מדובר במקרה "רגיל" שבו רשות מקומית בוחנת מחדש, בחינה תקופתית, את חיובי הארנונה אשר הוצאו על ידיה, ומוצאת כי נפל פגם בחיוב כזה או אחר.
29. 24. יכול להיות מצב שבו רשות מקומית (למשל) עורכת סיור פיקוח בנכסים מסוימים המצויים בתחום שיפוטה. היא מוצאת, כי פלוני בנה תוספת בניה ללא היתר. היא מוצאת, כי אותו פלוני לא שילם, כמובן, דמי ארנונה בגין אותה תוספת בניה. מצב כזה אכן יכול לאפשר לרשות המקומית להוציא דרישת תשלום מעודכנת, אשר בה תכלול גם את השטח אשר הוסף שלא כדין. לא זה המקרה שבפנינו. כאן נכרת עוד ביום 16.7.03, הסכם בין הצדדים, הקובע את אופן חיוב העותרת בדמי ארנונה, הן בכל הנוגע לחיובי העבר והן באלה של העתיד.
30. 25. השאלה של פטור המוענק למחזיק מטעם המדינה (פרוטוקול הדיון מיום 26.3.07, בעמ' 59 לפרוטוקול), אינה טעונה הכרעה בהליך הנוכחי. אלמלא היה נכרת הסכם בין הצדדים ביום 16.7.03, היה מקום לדון בטענה זו. אך במקרה שבפנינו, קיים הסכם. ההסכם יוצר מציאות משפטית חדשה. הוא משנה את המצב הקיים. נניח ששמעון מחזיק בנכס המצוי בתחום שיפוטה של רשות מקומית. אין ספק כי הוא חייב בדמי ארנונה בגין אחזקה של אותו נכס. הרשות המקומית מחליטה לערוך עמו הסכם. על פי ההסכם דמי הארנונה מופחתים למחצית. הרשות המקומית מוציאה חיוב ארנונה המנוגד להסכם. השאלה שיש לשאול במקרה שכזה אינה אם מדובר בחיוב ארנונה אפשרי לאור צו הארנונה או לאור השטח אותו מחזיק שמעון. השאלה שיש לשאול במקרה שכזה היא אם הרשות המקומית רשאית לקבוע חיוב הארנונה, שלא בהתאם להסכם. ההסכם שינה את המצב המשפטי הקיים. הוא יצר חיוב אחר, חדש ושונה, הן של הרשות והן של בעלי הדין שכנגד.
אפשר שהרשות המקומית לא היתה רשאית, בדוגמה שלעיל, להעניק לשמעון את הפטור שהתבקש על ידיו. אפשר שההסכם נחתם בחוסר סמכות. יתכן וקיים אינטרס ציבורי המצדיק השתחררות מההסכם. אך כל אלה הן טענות המועלות כנגד תוקפו של ההסכם.
31. 26. דרישת תשלום דמי הארנונה המעודכנת היא, למעשה, הודעה של המשיבה על כוונתה להשתחרר מההסכם.
32. 27. אין ספק, כי רשות מקומית רשאית לבקש להשתחרר מהסכם. יהיו מקרים, שבהם האינטרס הציבורי מחייב מתן אפשרות לרשות להשתחרר מהסכם. נניח, למשל, כי רשות מקומית עורכת הסכם ובו היא מעניקה הנחה בדמי ארנונה לגוף מסויים. יתכן שנמצא שההסכם אינו תואם את הוראות הדין. אפשר שיסתבר, לאחר מספר שנים, כי ההסכם מכביד, יתר על המידה על הקופה הציבורית. הוא מטיל נטל כבד יתר על המידה על משלמי המיסים האחרים שבתחום שיפוטה של הרשות. הוא מביא לחלוקה בלתי-צודקת של תשלום דמי הארנונה. במצב דברים שכזה ובמצבים אחרים ניתן לשקול מתן אפשרות לרשות להשתחרר מההסכם שערכה. לנושא השתחררות רשות מינהלית מחוזה בהתקיים תנאים מסויימים, ראו: בג"צ 311/60 מילר נ' שר התחבורה פ"ד טו 2005; ע"א 6328/97 רגב נ' משרד התחבורה פ"ד נד(5) 506, 522; גבריאלה שלו, חוזי רשות בישראל 89 (תשמ"ה).
33. 28. יתכן, כי הסכם שהיה יפה לשנת 2003 אינו משקף עוד את המצב הרצוי או הראוי בשנת2007. יש מקום לטענה, כי הסכם אשר מועד סיומו אינו נקוב בו אינו הסכם אשר הצדדים התכוונו כי יחול ללא הגבלת זמן. יש מקום לטענה, כי הסכם שכזה ניתן להביא לידי סיום תוך מתן הודעה סבירה מראש.
34. 29. כל אלה הן טענות אפשריות, אך רשות מקומית אינה יכולה לנהוג כאילו הסכם שנחתם על ידיה לא נערך מעולם.
35. 30. גם אם המשיבה סברה, כי ההסכם שנערך בשנת 2003 אינו ראוי, אינו מתאים, אינו תקף, או כזה שיש לבטלו או לאפשר לה להשתחרר ממנו, הרי עדין אין היא יכולה, על דעת עצמה, לנהוג כאילו מעולם לא נערך. היה עליה לפנות בהליך מתאים ולבקש להשתחרר מההסכם. בהעדר הסכמה עם הצד השני להסכם, היה עליה לפנות לבית משפט ולבקש הצהרה, כי ההסכם אינו תקף (בין אם בכלל, ובין אם ממועד מסוים ואילך).
לאחרונה חזר וציטט השופט א' רובינשטיין את הכללים הידועים באשר לביטולו של הסכם שהביא לידי סיום הליך משפטי, ראו: ע"א 1351/06 עו"ד מועין דאוד ח'ורי נ' חב' ארמון ההגמון, 17.9.07, סעיף כ"ח(1):
"לא למותר יהא זה לחזור על מושכלות ראשונים באשר להסכם פשרה שתקף בפסק-דין. הסכם כגון דא, למדנו זה מכבר:
"ממוזגות בו שתי תכונות, של הסכם ושל פסק דין" (י' זוסמן סדרי הדין האזרחי - מהדורה שביעית (ירושלים, 1995) 549).
"כל אחד מן היסודות הללו - היסוד ההסכמי והיסוד השיפוטי - שומר על תכונותיו, סגולותיו ודיניו שלו... כאשר טענתו של בעל-הדין מבוססת על פגם כלשהו בהסכם עצמו, כגון טעות, הטעיה, כפייה, או כאשר היא מבוססת על הפרת התחייבותו של בעל-הדין שכנגד על פי-ההסכם - הדרך הדיונית לתקיפתו של פסק-הדין היא באמצעות תביעה נפרדת, עצמאית, המבוססת על אחת מן העילות שבדיני חוזים לביטולו של חוזה..." (נ' זלצמן מעשה בית דין בהליך אזרחי (תל אביב, תשנ"א) 329) " - ההדגשות הוספו.
36. 31. ההלכה המאפשרת לרשות מקומית להתנער מהסכם, או להשתחרר ממנו, אינה מאפשרת לה לעשות זאת כדבר שבשגרה. לבטח לא כאשר מדובר בהסכם שאינו הסכם של מה בכך, אלא הסכם הנוגע לחיובי ארנונה המסתכמים במיליוני שקלים.
37. 32. טענותיה של המשיבה לא נועדו אלא לחפות על מציאות פשוטה - המשיבה, על יועציה המשפטיים, לא הבחינה בביטול סעיף בחוק רשות הנמלים והרכבות בשנת 1996. היא לא היתה ערה לו בשנת 1996. היא לא היתה ערה לו בשעה שערכה את ההסכם בשנת 2003. היא שמה אליו לב לראשונה בסוף שנת 2005.
38. 33. העותרת לא היתה צריכה להסב את תשומת הלב של המשיבה לשינוי בחקיקה. ראשית, שינוי חוק הוא דבר גלוי וידוע לכל. לא ניתן להשוות, כפי שעושה המשיבה בטיעוניה, בין מצב של מי שבונה ללא היתר, ואשר מטבע הדברים מבקש להסתיר את דבר הבניה מעיניה של הרשות המקומית, לבין מצב שבו קיים שינוי חקיקה המתפרסם כדין, וגלוי לעין כל.
39. 34. גם אם נקבל את תפיסת עולמה של המשיבה, הרי שבשנת 2003, בשעה שערכה את ההסכם עם העותרת היא טעתה. היא טעתה, היות ולא הביאה בחשבון את ביטול ההוראה שבחוק רשות הנמלים והרכבות. ניתן לקבל טענה, שאין מקום לכבול רשות להסכם, שעה שבעת כריתתו הרשות טעתה. אך את טענתה המשיבה, כי יש לאפשר לה להשתחרר מההסכם שמשנת 2003, לא ניתן להעלות באופן עקיף במכתב בשנת 2005, המשנה את שיעור שומת הארנונה. אם המשיבה מעוניינת להשתחרר מההסכם, עליה להעלות טענה זו באופן ישיר. עליה לפנות לבית המשפט, בהליך (עצמאי) יזום על-ידיה, ולבקש הצהרה מתאימה.
40. 35. טענה לפיה האינטרס הציבורי מצדיק השתחררות מהסכם היא טענה המחייבת בירור עובדתי. זו טענה המחייבת בחינה של מכלול של נסיבות, ובירור עובדתי.
41. 36. נניח, למשל, כי בשנת 2003 המשיבה היתה ערה לביטול הסעיף שבחוק רשות הנמלים והרכבות. עוד נניח כי היא היתה פונה לעותרת ומציינת זאת בפניה. אפשר שהעותרת היתה עורכת מכלול אחר של שיקולים, ומגיעה (לדוגמא) למסקנה, כי הפעלת תחנת רכבת בתחום שיפוטה של המשיבה אינו כדאי עוד מבחינה כלכלית.
אפשר שהעותרת היתה מחליטה אז (בשנת 2003), כי אין כדאיות כלכלית בהפעלת תחנת רכבת בעיר חדרה (או שאין כדאיות כלכלית בהפעלת תחנת רכבת בהיקף כמו זה המופעל עתה). אפשר שהעותרת היתה סוגרת אז את תחנת הרכבת, או מקטינה את שטחה ומצמצמת את פעילותה.
42. 37. השאלה מה מכתיב האינטרס הציבורי היא שאלה המחייבת בירור עובדתי ומשפטי (על כפות המאזניים מונחים שיקולים מעבר לשיקול הצר של שיעור דמי הארנונה אותם ניתן לגבות לאחר ביטול הוראת סעיף זה או אחר בחוק רשות הנמלים והרכבות).
אם המשיבה (או כל רשות ציבורית אחרת במצבה) מעוניינת להשתחרר מהסכם, עליה לפנות, כאמור, בהליך לבית המשפט, בו תבקש הצהרה לגבי תוקפו או המשך תוקפו של ההסכם.
בהליך שכזה בית המשפט יכול לקבוע, למשל, כי אין מקום לאפשר לרשות להשתחרר מההסכם באופן רטרואקטיבי, אך מנגד כי האינטרס הציבורי מחייב שמעתה ואילך לא תנהג הרשות על פי הוראות ההסכם. בית המשפט יכול לקבוע כי האינטרס הציבורי הינו כזה המצדיק את ביטולו של ההסכם מעיקרו, וקביעה, כי אין לו תוקף לעבר או לעתיד.
השתחררות המשיבה מההסכם צריכה להיות כזו העוברת (מראש) ביקורת שיפוטית.
43. 38. במקרים אחרים, רגילים, יכולה להיות מחלוקת אם רשות מקומית יכולה לשנות חיוב ארנונה בדיעבד. במקרים אחרים אכן יש לבחון את התנהגות הנישום (דהיינו, אם השגיאה בחיוב הארנונה היא תוצאה של מחדל של הרשות או מחדל של הנישום). במקרים אחרים יש מקום לבחון את סוג הטעות, את היקפה. אין זה המקרה שבפנינו.
44. 39. השאלה הראשונה והמהותית שבמחלוקת הינה האם המשיבה היתה רשאית לנהוג כאילו ההסכם משנת 2003 אינו קיים? על שאלה זו יש להשיב בשלילה. ההסכם מיום 16.7.03 שריר וקיים. אם המשיבה מעוניינת לבטל אותו, עליה לפנות בתביעה מתאימה לבית המשפט, אשר רק לו מסורה הסמכות לבטל את ההסכם. במיוחד נכון הדבר כאן כאשר המשיבה אינה טוענת, כי ההסכם משנת 2003 הופר, אלא עמדתה היא כי היא זכאית להשתחרר ממנו.
45. 40. בשלב הנוכחי, ובהעדר קביעה משפטית לפיה רשאית המשיבה להשתחרר מההסכם מיום 16.7.03 והוא שריר וקיים (לעת עתה). דרישת תשלום דמי הארנונה מיום 23.11.05 מנוגדת לו, ועל כן בטלה.
התיישנות
46. 41. בטרם דיון בשאלה השניה המחייבת הכרעה, שאלת הגביה המינהלית ותוקפה, יש מקום להעיר הערה לגבי תקופת ההתיישנות.
47. 42. רשות מקומית אינה יכולה לגבות דמי ארנונה תוך התעלמות מתקופת ההתיישנות.
48. 43. ושוב: יתכנו מקרים שבהם הוסתרו נתונים מהרשות (למשל, נעשתה תוספת בניה לא חוקית, אשר מעצם טיבה היא כזו אשר מוסתרת מעיני הרשות). אין זה המקרה שבפנינו. העותרת לא הסתירה את קיומן של תחנות רכבת בתחום העיר חדרה. היא לא העלימה מעיני המשיבה תיקוני חקיקה. כל הנתונים היו ידועים למשיבה (או היו צריכים להיות ידועים) עוד משנת 1996 ואילך.
49. 44. המחוקק נתן בידי הרשות המקומית סמכויות רחבות. כך, למשל, נדרש אישור של רשות מקומית ללשכת רישום המקרקעין, בטרם העברה של זכויות (דהיינו, בטרם העברת זכויות בדירה או בנכס אחר, הרשות המקומית נדרשת לאשר, כי אין חוב ארנונה בגינו). כך, לדוגמא, בידי רשות מקומית קיימת אפשרות של גביה מינהלית של חוב, מבלי צורך בהגשת תביעה לבית המשפט. עם זאת, זכויות אלה, לא נועדו לאפשר לרשות המקומית לחרוג אל מעבר לגבולות תקופת ההתיישנות הקבועה בחוק.
50. 45. ככלל, חוב מתיישן לאחר חלוף שבע שנים מיום שנוצר. כך גם חוב ארנונה.
השוו, בשינויים המחוייבים, לפסיקת בית המשפט העליון ב-בג"צ 1618/97 סצ'י נ' עירית ת"א-יפו, פ"ד נב (2) 542, שם קבע בית המשפט התיישנותה של עבירת חניה, חרף העובדה שלא דובר בהליך של תביעה ישירה בין הרשות המקומית לבין האזרח.
51. 46. אם לפלוני חוב ארנונה שמקורו במועד שלפני עשר שנים, הרשות המקומית אינה רשאית למנוע ממנו את האישור ללשכת רישום המקרקעין (טאבו), ואינה רשאית לטעון, כי קיים חוב של אותו תושב כלפיה. אם לפלוני חוב ארנונה שמקורו במועד שלפני יותר משבע שנים, רשות מקומית אינה רשאית לגבות חוב זה בהליכי גביה מינהליים. ע"א 10977/03 דור אנרגיה (1988) נ' עירית בני ברק 30/8/06, סעיף ז' לפסק דינו של השופט א' רובינשטיין; עת"ם מח' חי' 3142/06 ג'מאל ג'רייס נ' המועצה המקומית אעבלין; עת"ם מח' חי' 1403/05 הכהן נ' המועצה המקומית בנימינה גבעת עדה (שני פסה"ד האחרונים מפי השופטת ברכה בר-זיו); ה"פ מח' חי' 30340/97 בתי זיקוק לנפט נ' המועצה האזורית זבולון (15/3/01); ה"פ מח' ת"א176275/01 סרור יפה נ' עירית רמת-גן (25/10/01).
52. 47. בעבר נטען, כי הוראות חוק ההתיישנות חלות רק על תביעה שהוגשה לבית המשפט, ואילו הליכים הננקטים על ידי רשות מקומית, דוגמת הליכי גביה מינהליים או מתן אישור לטאבו, אינם בגדר תביעה שהוראות חוק ההתיישנות חלות עליה.
גם טענה זו אין בידי לקבל. רשות מקומית מחויבת, בין היתר, בעקרונות המשפט הציבורי. היא מחויבת בהפעלה של סמכותה בתום לב. ביושר וביושרה (אינטרגריטי). היא מחויבת בהפעלה של הסמכות בסבירות ובהגינות. רשות מקומית מחויבת לפעול בדלת אמותיו של מתחם הסבירות. בג"צ 987/94 יורונט קווי זהב נ' שרת התקשורת, פ"ד מח(5) 412.
53. 48. דרישה לתשלום חוב ארנונה אשר נוצר לפני יותר משבע שנים (ממועד הדרישה) הינה דרישה החורגת ממתחם הסבירות שבמסגרתו פועלת הרשות המקומית.
54. 49. יתכנו מצבים חריגים, שבהם למרות חלוף שבע השנים דרישת הרשות המקומית אינה כזאת החורגת ממתחם הסבירות. כך, למשל (אולי), במקום שבו התנהל משא ומתן בין הרשות לנישום, והנישום ידע כי הוא צפוי לחיוב בארנונה. כן אפשר ויחולו חריגים הקבועים בחוק ההתיישנות.
55. 50. המקרה שבפנינו אינו חריג בהקשר זה. המשיבה חתמה על הסכם בשנת 2003. ההסכם נחתם על ידי יועצה המשפטי. הוא מחייב אותה. העובדה, כי המשיבה לא היתה ערה למכלול הוראות החוק המעודכן אינה טעם חריג. נניח כי פלוני נפגע בתאונת דרכים. הוא אינו ער לקיומו של חוק הפיצויים לנפגעי תאונות דרכים. האם יוכל לטעון לאחר שמונה שנים, כי רק עתה נודע לו דבר קיומו של החוק?
56. 51. בענייננו, ביקשה המשיבה (ביום 23.11.05) לגבות חוב, אשר מקורו בשנת 1997. דרישה זו פורצת את מגבלות הזמן של חוק ההתיישנות.
אם ביום 23.11.05 היתה המשיבה פונה לבית המשפט ומבקשת לאפשר לה להשתחרר מההסכם שבין הצדדים, היא היתה יכולה לגבות, לכל היותר, חוב שתחילתו שבע שנים קודם לכן, קרי ביום 24.11.98.
57. 52. דרישתה של המשיבה לתשלום דמי ארנונה החל מראשית שנת 1997 ועד ליום 23.11.98, היא דרישה הנגועה בפגם נוסף, שכן היא חורגת ממגבלת הזמן של שבע שנים שבחוק ההתיישנות. דרישה זו לתשלום, אשר חורגת ממתחם הסבירות, בטלה, לכן, גם מטעם זה.
58. 53. אגב, לטעמי, מובן כי אם היום תוגש על ידי המשיבה תביעה לבית המשפט להצהיר על בטלותו של ההסכם שמשנת 2003, הרי שגם אם תתקבל תביעה זו, הרי שלא ניתן יהיה לגבות חוב ארנונה שנוצר לפני יותר משבע שנים מהיום. על כן, גם עקרונות של התיישנות מצדיקים ביטולה של דרישת התשלום מיום 23.11.05, לפחות בחלקה.
גביה מינהלית
59. 54. בשל המחלוקות שבין הצדדים לא שולמו למשיבה דמי ארנונה כנדרש על ידיה. המשיבה בחרה לנקוט בהליכים מינהליים לגביית דמי הארנונה.
60. 55. לטעמי, הליכים אלה של גביה מינהלית אינם עומדים בעקרונות של המשפט המינהלי-חוקתי.
61. 56. המחוקק מקנה לרשות מקומית את האפשרות לנקוט בהליכי גביה מינהליים לצורך גביית חוב ארנונה. הוא מאפשר נקיטה של הליכים שכאלה, גם במקום שבו לא הוגשה תביעה של הרשות המקומית לתשלום החוב. מובן, עם זאת, כי הליכים שכאלה יש להפעיל בתוך מתחם של סבירות, מתחם אשר גבולותיו נקבעים בהתאם למבחנים של פרופורציה ומידתיות.
62. 57. הליך של גביה מינהלית של חוב הוא חריג לכלל לפיו התובע כספים, חייב בהוכחת טענה זו בפני ערכאה שיפוטית. טענה של חוב צריכה להיבחן על ידי ערכאה שיפוטית. היא אינה מוכרעת רק על יסוד שיקול הדעת של מי שטוען לקיומו של החוב.
63. 58. גם במקום שבו גוף פרטי מחזיק בפסק דין הקובע את קיומו של חוב כלפיו, הוא אינו יכול לנקוט בהליכי גביה על דעת עצמו. הוא אינו יכול לנקוט בהליכי גביה על פי שיקול דעתו שלו. הליכי גביה הננקטים על ידי גוף פרטי עוברים גם הם בחינה ואישור על ידי גוף שיפוטי (לשכת ההוצאה לפועל).
64. 59. במצב דברים רגיל, קיימת איפוא, מסננת שיפוטית כפולה. הן בקביעת קיומו של החוב (על ידי בית המשפט) והן בקביעת דרכי הגביה של החוב (על ידי לשכת ההוצאה לפועל). גביה מינהלית של חוב ארנונה בידי רשות מקומית עוקפת את המסננת השיפוטית. גביה מינהלית מאפשרת לרשות המקומית להחליט על דעת עצמה כי פלוני חייב לה כספים. היא מאפשרת לרשות המקומית להחליט על דעת עצמה אלו הליכי גביה ינקטו כנגד אותו פלוני.
65. 60. הסמכות המינהלית הוכרה תמיד כחריגה. במקום שבו ניתן לפנות, מבעוד מועד, לבחינה מוקדמת על ידי רשות שיפוטית, אין מקום להפעיל את הסמכות המינהלית. כך, למשל (בשינויים המחוייבים כמובן), החוק מאפשר למפקד צבאי להורות על מעצר מינהלי של אדם. ברור, שבמקום שבו ניתן להגיש כתב אישום כנגד אותו אדם, להעמיד את הראיות לבחינה של ערכאה שיפוטית, ולבקש מעצר או מאסר מבית המשפט, לא יהיה מקום להוציא צו מעצר מינהלי.
66. 61. החקיקה האזרחית רצופה בשסתומי בטחון, במקום שבו נעשים צעדים לגביה של חוב. כאשר מוטל עיקול, יש צורך בהמצאה של צו העיקול תוך פרקי זמן קצובים הן למי שהוטל על נכסיו עיקול והן לגורם המעקל. אם צו העיקול לא נמסר לידי החייב תוך פרק זמן קצוב, הוא פוקע. כאשר מתבקש צו עיכוב יציאה מהארץ מבית המשפט, יש צורך בקיומו של חוב מינימאלי, יש צורך בהמצאתו לחייב בתוך פרק זמן קצוב, ויש צורך בהפקדת ערובה בקופת בית המשפט.
המחוקק אף קבע, בדיני ההוצאה לפועל, סכומים הפטורים מעיקול. לא ניתן לעקל כספים, מבלי להותיר בידי החייב סכומי מחייה מינימאליים. לא ניתן לעקל, למשל, קצבאות המגיעות מהמוסד לביטוח לאומי. בדרך של גביה מינהלית ניתן להטיל עיקול על כספים המצויים בחשבון בנק של חייב, גם אם מדובר בכספים שהתקבלו ממשכורת מינימום או מקצבת נכות של המוסד לביטוח לאומי.
67. 62. כאשר פלוני מגיש תביעה כנגד אלמוני, הוא אינו זכאי לפסק דין אוטומטי במקום שבו אלמוני אינו מגיש כתב הגנה. בית המשפט רשאי לדרוש, כי פלוני יגיש תצהיר לאימות טענותיו, ויסביר את מקורו של החוב.
68. 63. כל אלה אינם קיימים במקום שבו רשות מקומית פועלת לגביה מינהלית של חוב ארנונה.
הרשות היא זו אשר מחליטה שלפלוני יש חוב כלפיה. היא מחליטה מה שיעור החוב. היא מחליטה באלו צעדים תנקוט על מנת לגבות חוב זה.
69. 64. אף לא אחד מבין שסתומי הביטחון הקיימים בחקיקה האזרחית, והחלים על גוף פרטי, אינם קיימים במקרה זה. אדם יכול למצוא את עצמו במצב שבו רכבו נתפס על ידי גורמי עירייה, מבלי שידע כלל כי הוטל עיקול על כלי הרכב. הכללים הקבועים בתקנות סדר הדין האזרחי לגבי צו עיכוב יציאה מהארץ אינם חלים לגבי גביה מינהלית.
70. 65. ניתן להמשיך ולתת דוגמאות שונות. דיני ההוצאה לפועל מחייבים, למשל, נקיטה (קודם לכל) של הליך הטלת עיקול, ורק לאחר מכן הליך נוסף ונפרד של מימוש העיקול. הדבר נועד לאפשר לחייב שהות מסוימת, על מנת לפעול לביטול העיקול או להסדרת החוב. רשות מקומית, מצידה, יכולה לנקוט, כהליך גביה ראשוני, בהליך של הוצאת מיטלטלין מביתו של חייב, וזאת מבלי שניתנת לו כל ארכה שהיא.
71. 66. ספק בעיניי אם הגביה המינהלית היא חוקתית, בעידן שלאחר חקיקת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. עם זאת, הוראות הדין המאפשרות גביה מינהלית נחקקו טרם כניסת חוק היסוד לתוקפו, ועל כן מדובר בהוראות דין מוגנות, אשר בית המשפט אינו יכול להורות על בטלותן, גם אם לטעמו של בית המשפט מדובר בהוראות חוק לא חוקתיות.
72. 67. בעידן שלאחר חקיקתו של חוק היסוד, מובן כי יש לפרש בצמצום רב ככל האפשר את הסמכות של הרשות המקומית לנקוט בהליכי גביה מינהליים. בעידן שלאחר חקיקתו של חוק היסוד, יש לתת לסמכות שילטונית המגבילה זכויות יסוד, פרשנות צרה ככל האפשר (למשל, בש"פ 537/95 גנימאת נ' מדינת ישראל, פ"ד מט(3) 355, 375 ג'-ד'). דין קודם יתפרש על רקע עקרונות היסוד הקבועים בחוקי היסוד. בג"צ 5688/92 ש' ויכסלבאום נ' שהב"ט, פ"ד מו(2) 812, 827.
73. 68. אין לשכוח, כי המחוקק הקל עם רשות מקומית. תביעה של רשות מקומית לתשלום חוב ארנונה היא תביעה שניתן להגישה בהליך מקוצר (בסדר דין מקוצר). המחוקק כבר קבע כי המבקש לסתור טענה של רשות מקומית, כי קיים חוב ארנונה של אזרח כלפיה, צריך להראות כי קיימת לו הגנה ממשית.
74. 69. מובן גם, כי כאשר רשות מקומית מגישה תביעה כספית כנגד תושב, הרי כמו בכל הליך אזרחי אחר, היא רשאית לעתור לסעדים זמניים דוגמת הטלת עיקולים, צווי עיכוב יציאה מהארץ, צווים שימנעו הברחה של נכסים וכיוצא באלה הליכי ביניים שונים.
75. 70. המסקנה היא, כי רק במקרה חריג יש מקום לאפשר לרשות מקומית לנקוט בהליכי גביה מינהליים.
76. 71. יתכן מצב שבו פלוני חייב (על פי הנטען) כספים לרשות מקומית. הוא מתכוון להבריח נכסים לאלתר, או לברוח מהארץ. גם במקרה שכזה אומנם ניתן לפנות לבית המשפט, אך פניה לבית המשפט עלולה להביא לעיכוב לכך שכספים או נכסים יעלמו. זהו מצב חריג, שבו ניתן יהיה לשקול נקיטה של הליכים מינהליים לגביית החוב, כדי למנוע את המצב המיוחד שנוצר.
מצבים מסוג זה הינם יוצאי דופן. המקרים שבהם לא ניתן, מעשית, להספיק ולפנות לבית המשפט - נער יספרם.
77. 72. המשיבה טוענת בתשובתה, כי מדובר בהטלת נטל כבד מדי על כתפיה של הרשות המקומית. לטעמה, הדבר יצור מצב שבו תושבים ינקטו בהליכי סרק, ויטענו כי אינם חייבים כספים, ועד להכרעה בטענותיהם לא יכנסו כספי הארנונה לקופה העירונית. טענה זו נראית בעיני מוגזמת.
78. 73. החשש כי ינקטו הליכי סרק הוא חשש שקשה לקבלו. להעלאה של טענות סרק יש השלכות. אם בפיו של פלוני הנתבע לתשלום ארנונה, לא תהיה טענה ממשית אלא רק טענת סרק, יקבל בית המשפט את תביעת הרשות המקומית, ויחייב את פלוני בהוצאות המשפט, בסכום משמעותי. האם יעדיף הנישום הממוצע, הסביר, לנקוט בהליכי סרק כדי להביא לדחייה במועד התשלום, תוך סיכון שיחוייב בהוצאות משפט? נראה כי החשש מפני קיומם של הליכי סרק הינו מוגזם.
79. 74. ניתן להעלות טענות רבות כנגד העותרת במקרה הנוכחי, אך מובן כי טענותיה אינן טענות סרק. באותם מקרים שבהם יש טענות כנגד חיוב הארנונה, ברור כי ראוי שאלו יתבררו על ידי ערכאה שיפוטית. אפשר שיהיו גם מספר הליכי סרק, וטענות סרק. כאשר מצד אחד של כפות המאזניים יש כמות מסוימת של הליכי סרק, ומצד שני של כפות המאזניים מופעל האמצעי הקיצוני של הליכי גביה מינהלית, דומה כי ראוי להעדיף את ניהולם של מספר הליכי סרק, על שימוש גורף בהליכי גביה מינהלית.
80. 75. שאלת קיומם של הליכי סרק היא שאלה הראויה להתברר עובדתית. גם בהנחה של קיומם של אלה, הפניה להליכי הגביה המינהלית צריכה להיות פניה אחרונה, פניה של העדר ברירה. זו אינה ברירת המחדל. היא צריכה להיעשות רק במקום שבו הרשות יכולה להראות כי נקיטה בדרך המשפטית הרגילה מביאה להכבדה רבה יתר על המידה על הקופה הציבורית.
81. 76. מצב כזה המוצג לפנינו, שבו הגביה המינהלית היא ברירת המחדל, אינו תקין. לא יתכן שהפניה בתביעה משפטית היא המוצא האחרון, ולא הראשון. הליך של גביה מינהלית צריך להיות המוצא האחרון. הוא צריך להיעשות במקום שבו כלו כל הקיצין. לא יתכן מצב שבו הפניה לבית המשפט, בתביעה כספית רגילה (גם אם בסדר דין מקוצר), תעשה רק במקרים חריגים, ואלו הנקיטה בהליכי גביה מינהליים תעשה כדבר שבשגרה.
82. 77. רשות מקומית אשר הופכת את הגביה המינהלית לברירת המחדל, ואת הפניה לבית המשפט לאמצעי חריג, חורגת בכך ממתחם הסבירות.
83. 78. הפניה להליכי גביה מינהליים היא פניה הפוגעת בזכויותיו של האזרח. ככזו, עליה לעמוד במבחנים של מידתיות, של פרופורציה, של סבירות. הרשות צריכה לנקוט לא רק בהליך אשר יאפשר לה את גביית חובותיה, אלא היא צריכה לנקוט באמצעי הפוגע בזכויותיו של האזרח במידה הפחותה ביותר. כאשר רשות ציבורית מחליטה על צעד הפוגע בזכות יסוד, היא צריכה לבחור באותו צעד הפוגע בזכות היסוד במידה הפחותה ביותר האפשרית. כאשר מחליטים על מעצר של אדם, יש לעשות זאת לפרק הזמן המינימאלי, בטרם יובא בפני שופט להארכת מעצר. כאשר מחליטים על הפקעה של מקרקעין יש להפקיע את אותו חלק החיוני לצרכיה של הרשות, ולא מעבר לכך.
84. 79. בידי רשות מקומית נתונה, כמובן, האפשרות לפנות להליך של תביעה כספית בבית המשפט, ולאחריה נקיטת הליכי גביה דרך לשכת ההוצאה לפועל. די באמצעים אלה כדי לגבות חובות לרשות, בחלק הארי של המקרים. ככלל, הרשות המקומית אינה רשאית לפנות להליכי גביה מינהליים, טרם שמיצתה את האפשרות לנקוט בהליכים משפטיים רגילים.
85. 80. למעשה טוענת המשיבה במקרה הנוכחי שההליכים בבית המשפט ובלשכת ההוצאה לפועל אינם יעילים. היא טוענת, הלכה למעשה, כי היא אינה יכולה לגבות חובות בדרך של פניה בתביעה כספית לבית המשפט או בדרך של נקיטת הליכי הוצאה לפועל לאחר קבלת פסק דין. הטענה לפיה מערכת בתי המשפט ולשכת ההוצאה לפועל היא מערכת שאינה יעילה, היא טענה מרחיקת לכת. אין כל סיבה שלא להטיל על הרשות המקומית את החובה לפנות לבית המשפט, או ללשכת ההוצאה לפועל, לצורך גביית חוב.
86. 81. נקיטת הליכים של גביה מינהלית יוצרת פתח לשרירות.
87. 82. לא יכול להיות מצב שבו הטוען לקיומו של החוב, הוא המחליט באלו הליכים לנקוט כדי לגבות אותו. לא יכול להיות מצב שבו הרשות המקומית היא המחליטה, על פי שיקול דעתה הבלעדי, על קיומו של חוב, ועל הדרכים לגבייתו. כל זאת כאשר קביעות אלה של הרשות אינן צפויות לבחינה מוקדמת של ביקורת שיפוטית כלשהי, קודם להפעלת אמצעי הגבייה.
88. 83. המשיבה טוענת, כי בידי הנישום האפשרות לנקוט בהליך של פניה לבית המשפט (כפי המקרה שבפנינו בו הוגשה עתירה לבית המשפט). טענה זו איני יכול לקבל. נקיטת הליך על ידי האזרח היא הטלה של נטל שאינו ראוי על כתפיו. לפי עמדת המשיבה, הרשות היא זו הטוענת לחוב, אך האזרח הוא זה אשר על כתפיו מוטל הנטל להדוף את הטענה, הוא החייב ליזום את ההליך המשפטי.
האזרח צריך לפנות לבית המשפט, לשלם את אגרות המשפט, לשכור את שירותיו של עורך-דין, ולהוכיח כי אינו חייב דבר. היפוך זה של הנטלים אינו מידתי. מאזן הכוחות שבין רשות מקומית לבין אזרח, מלכתחילה אינו מאוזן. הכוח המסור בידי הרשות גדול מזה שבידיו של האזרח. אין זה מוצדק להטיל על האזרח נטלים נוספים.
89. 84. המחוקק קבע שורה של הוראות המקלות, ממילא, את הנטל הרובץ על כתפי הרשות. חובת הדיווח על שינוי מצב הנכס מוטלת על כתפיו של האזרח. נניח כי ראובן השכיר דירה לשמעון, החל מיום 1.1.07. ראובן לא דיווח לעירייה על כך שהשכיר את הדירה. שמעון, מצידו, לא שילם את דמי הארנונה. על פי הוראות הדין, בהעדר דיווח, העירייה רשאית לדרוש גם מראובן את דמי הארנונה, על אף שהוא בפועל אינו מחזיק בנכס.
במצב שבו נכס הפך להיות כזה שאינו ראוי לשימוש מוטלת החובה להודיע לעירייה על כתפי בעל הנכס. כל עוד לא הודיע, העירייה רשאית לחייבו בדמי ארנונה, גם אם בפועל הנכס אינו ראוי לשימוש, ולא נעשה בו שימוש. רק ממועד הדיווח ואילך יבוטלו דמי הארנונה.
90. 85. המחוקק הקל על הרשות, מתוך ידיעה, כי בתחומי שיפוטה של רשות מקומית יכולים להיות עשרות אלפי נכסים שונים. המחוקק הקל על הרשות, מתוך ידיעה, כי רשות מקומית אינה יכולה לבדוק בכל זמן נתון את כל הכנסים שבתחום שיפוטה. השימוש שעושות רשויות מקומיות, ובכללן המשיבה, בהליכי גביה מינהליים, כברירת מחדל, אינו אפשרי. הוא אינו מידתי. הוא חורג ממתחם הסבירות.
91. 86. ניתן להמחיש זאת, על ידי בחינה של המקרה שבפנינו.
הטענות המועלות על ידי העותרת הינן כבדות משקל. העותרת מחזיקה בידיה הסכם, אשר לפי האמור בו, דרישת התשלום שבפי המשיבה אינה אפשרית. במצב דברים שכזה, ברור, כי יש לבחון את טענות הצדדים במסננת של ביקורת שיפוטית.
92. 87. במקרה שבפנינו, ברור, כי אם המשיבה רצתה לטעון לקיומו של חוב, ולפעול לגבייתו, היא היתה קודם לכל צריכה להוכיח את דבר קיומו של החוב בבית המשפט.
העותרת הינה גוף אשר מצבו הכלכלי איתן (יחסית). ברור, כי עם מתן פסק דין (חלוט) המחייב את העותרת לשלם כספים למשיבה, תשלם זו את אלה. אין חשש אמיתי שהעותרת לא תשלם כספים, שתחוייב בתשלומם.
93. 88. מדוע, במקרה שבפנינו, היה מקום לנקוט בהליכי גביה מינהליים?
94. 89. אין לכך תשובה ראויה.
95. 90. המצב שבו רשות מקומית הופכת להיות רשות מחוקקת, שופטת ומבצעת כאחת, הוא מצב שיש לחשוש מפניו. לא יכול להיות שרשות מקומית תקבע את דמי הארנונה, תחליט מי חייב לה כספים בגינם, ותפעל לגבייתם על פי שיקול דעתה הבלעדי.
96. 91. גם ההפניה של הליכי הגביה המינהליים לחברות גביה חיצוניות, כפי הנעשה בפועל במקרים לא מעטים, עשויה לעורר קושי. חברת גביה חיצונית פועלת למטרות רווח כספי. אמת, האישור הסופי לנקוט בהליכי גביה נעשה על ידי גורם ברשות המקומית. עם זאת, כל בר דעת מבין כי ברשות מקומית גדולה, לא ניתן לבחון כל מקרה לגופו. הרשות סומכת ידיה במרביתם של המקרים על שיקול הדעת של חברת הגביה. קיים חשש להפעלה לא ראויה של שיקול הדעת.
97. 92. מסקנתי היא, כי הליך של גביה מינהלית הוא החריג. רשות מקומית, כמו כל גוף אחד, אשר טוענת כי פלוני חייב לה כספים צריכה לפנות, בראש ובראשונה, בתביעה כספית מתאימה לבית המשפט. היא צריכה להוכיח את חובה בבית המשפט. היא צריכה לנקוט בהליכים לגביית החוב באמצעות לשכת ההוצאה לפועל ובנתון לבחינה של ההליכים על ידי ראש ההוצאה לפועל).
98. 93. הפניה לגביה מינהלית כהליך של ברירת מחדל, היא פניה פסולה. היא פניה שאינה מידתית. היא פניה החורגת ממתחם הסבירות.
99. 94. אין מחלוקת, כי לרשות המקומית סמכות לפעול בדרך של גביה מינהלית. יש לה גם סמכות, כפי שטענה המשיבה במקרה שבפנינו, לנקוט בהליכים של גביה מינהלית במקום שבו מדובר בחוב שאינו חלוט (עמ' 60 לפרוטוקול הדיון מיום 26.3.07). השאלה שיש לשאול אינה אם הסמכות קיימת, אלא אם הפעלתה כדבר שבשגרה, וכברירת מחדל, על ידי הרשות, הינה ראויה, מידתית וחוקתית.
100. 95. גביה של חוב שאינו חלוט בדרך של גביה מינהלית היא צעד קיצוני. הנוקט בדרך שכזו צריך להראות, כי אין בפניו דרך אחרת. הוא צריך להראות, כי לא ניתן לנקוט בהליכים משפטיים רגילים מספיקים (דוגמת צווי עיקול זמני, או הליכים אחרים דומים). הוא צריך להראות, כי אי נקיטה בהליכים מידיים תביא לפגיעה קשה ברשות עצמה. הוא צריך להראות, כי ספק אם ניתן יהיה להחזיר את המצב לקדמותו. הוא צריך להראות, כי הגם שבאופן פורמאלי מדובר בחוב שאינו חלוט, הרי למעשה מדובר בחוב שתוקפו כמעט אינו שנוי במחלוקת אמיתית.
101. 96. קיים פער בין קיומה של סמכות, לבין החלטה על הפעלתה.
102. 97. יתכן מצב שבו חברת החשמל, תחליט, כי היא אינה משלמת דמי ארנונה למשיבה (עמ' 60 לפרוטוקול הדיון מיום 26.3.07). אפשר שהחלטה זו תהיה שרירותית. יכול להיות, שהמשיבה לא תוכל לפעול ללא תשלום זה. יתכן שמצב כזה יצדיק מתן אפשרות לנקיטה בהליכי גביה מינהליים מסוימים. לא ניתן, עם זאת, לגזור ממצב חריג אחד כלל לפיו הרשות המקומית רשאית לנקוט בהליכי גביה מינהליים.
103. 98. הביקורת השיפוטית לא נועדה אך ורק ל"מקרה קיצוני שמתעללים באזרח" (עמ' 61 לפרוטוקול הדיון מיום 26.3.07). הביקורת השיפוטית צריכה להיות הכלל. לתפיסתה של המשיבה, באותו "מקרה קיצוני שמתעללים באזרח", האזרח הוא זה אשר צריך לפנות לבית המשפט, והמשיבה מסכימה, באדיבותה, כי במקרה שכזה "בית משפט יכול להתערב". זו תוצאה אבסורדית. לא רק שהאזרח נפגע, אלא שבמקרה שכזה המשיבה מבקשת להטיל עליו את הנטל לפנות לבית המשפט.
104. 99. הטלת עיקול עלולה להיות הרת אסון. נניח, למשל, כי פלוני חייב בתשלום מזונות. אם הרשות היתה נוקטת בהליכי הוצאה לפועל רגילים, תשלומי המזונות היו פטורים מעיקול. הרשות המקומית יכולה, כנראה, בדרך של גביה מינהלית, להטיל עיקול על כספי משכורת המגיעים לפלוני. היא יכולה לעקל כספים המצויים בחשבון הבנק של פלוני. היא יכולה למנוע ממנו את האפשרות לשלם את המזונות, תוך פגיעה בו ובאלה שאת מזונותיהם הוא משלם. דוגמה נוספת: חברה פלונית מבצעת עבודות של בניה. הרשות המקומית מעקלת את כלי הרכב של החברה (לרבות מנופים וטרקטורים), ובכך מונעת את השלמת העבודות. אם היו ננקטים הליכי הוצאה לפועל, היה מוטל קודם לכל עיקול ברישום. היה מתמנה כונס נכסים לכלי הרכב, אשר היה מחוייב הפקדת ערובה בקופת ההוצאה לפועל (להבטחת נזקים אפשריים). ניתן היה לפנות, טרם מימוש, בבקשה מתאימה לראש ההוצאה לפועל. בדוגמה שבפנינו, הרשות המקומית יכולה לתפוס את כלי הרכב והמכונות, ללא אזהרה מוקדמת, לשתק את פעילותה של החברה, ללא ביקורת שיפוטית מוקדמת כלשהי.
105. 100. בדוגמאות דלעיל, הליכי הגביה יפגעו מאוד באפשרות ניהול ההליך המשפטי על ידי החייב. החייב או החברה הקבלנית יתקשו לשלם לעורך-דין, לפנות לבית משפט, ולעצור את הליכי הגביה המינהליים. מצב דברים זה אינו מתאים להליכים משפטיים בחברה המושתתת על עקרונות חוקתיים.
106. 101. נקיטה של הליכי גביה מינהלית כברירת המחדל, היא פסולה. היא נותנת בידיה של הרשות המקומית כוח רב יתר על המידה. היא הופכת את הרשות המקומית לגורם שופט ומבצע כאחד. היא מקנה שיקול דעת רחב מדי לרשות בלבד.
107. 102. לא ניתן לעשות שימוש באמירה כללית של נזק בל תקנה לרשויות המקומיות, על מנת להצדיק את הגביה המינהלית וההימנעות מביקורת שיפוטית מוקדמת. המערכת המשפטית נותנת מענה לאלפים המבקשים לגבות חובות. היא נותנת מענה לחברות גדולות וקטנות אשר מגישות עשרות תביעות מדי יום לבתי המשפט השונים. חברות טלפונים, חברות כבלים ולוויין, חברות תקשורת וחברת החשמל, כל אלה מקבלים מענה מבתי המשפט. הם אינם קורסים בשל הצורך לפנות לערכאות השיפוטיות. המערכת המשפטית יכולה לתת מענה גם לרשויות המקומיות. אמת, הדבר מצריך אולי השקעה של מאמץ רב יותר של הרשות המקומית. יהיה עליה להגיש תביעות ולבקש סעדים מתאימים. במשטר חוקתי, ליבראלי, דמוקרטי, זהו הכרח. דרך אחרת אינה אפשרית. האמירה כאילו המערכת המשפטית אינה יכולה להעניק סעד דווקא לרשויות המקומיות, היא אמירה ריקה מתוכן. נקיטה בהליכי גביה מינהליים כברירת מחדל, כדבר שבשיגרה, אינה סבירה.
108. 103. קל וחומר שהחלטתה של המשיבה לנקוט בהליכי גביה מינהליים כנגד העותרת, במקרה זה, שבו החוב אכן שנוי במחלוקת אמיתית, וחוסנה הכלכלי של העותרת אינו שנוי במחלוקת, היא החלטה בלתי הגיונית, אשר חורגת מ- ד' אמות מתחם הסבירות.
109. 104. אנו חברה דמוקרטית-חוקתית. אנו רואים את חוקי היסוד ככאלה שחוללו מהפכה חוקתית. מהפכה המאפשרת שימוש בכלי נשק לא קונבנציונאליים על מנת לשמור על זכויות היסוד החוקתיות. אמירות אלה אינן אמורות להישאר כתובות עלי ספר בלבד. העקרונות המשפטיים צריכים לקבל, במקרה מתאים, יישום מעשי. כדי להפוך לדמוקרטיה קונסטיטוציונית, יש צורך במתן ביטוי מעשי לאיזון החוקתי. השימוש בגביה המינהלית, כדבר שבשגרה, על ידי רשויות מקומיות, משאיר את העקרונות החוקתיים על הנייר בלבד. יישום אמיתי של חוק היסוד, יוצר מרחב הגנה לאזרח, מונע, במקרה כזה שבפנינו, מתן כוח יתר לרשות המקומית, מונע הפעלה של מנגנון הגביה המינהלי במקום פניה לערכאות השיפוטיות.
סוף דבר
110. 105. דרישת התשלום, שהוצאה לעותרת ביום 23.11.05 בטלה.
111. 106. אפשר שהמשיבה יכולה לבקש להשתחרר מההסכם עליו חתמה עם העותרת ביום 16.7.03. אם רצונה להשתחרר מהסכם זה (בין אם כלפי העתיד בלבד, ובין אם גם לגבי העבר), הרי שעליה לפנות בבקשה מתאימה לבית משפט מוסמך. עליה לבקש הצהרה מפורשת של ערכאה שיפוטית כי ההסכם אינו בר תוקף. כל עוד לא עשתה כן, הרי שההסכם מיום 16.7.03 שריר וקיים, ועל המשיבה לנהוג לפיו, ולגבות דמי ארנונה לפיו בלבד.
112. 107. ככל שהמשיבה תשתחרר מההסכם, הרי מובן כי לא תוכל לגבות או לדרוש דמי ארנונה למפרע לתקופה העולה על שבע שנים מיום ביטולו של ההסכם.
113. 108. הליכי הגביה המינהליים בהם נוקטת המשיבה, קרי בחירתה לפנות להליכי גביה מינהליים כדבר שבשגרה, כברירת מחדל, אינם בעלי תוקף. הם פגומים מבחינה מינהלית חוקתית. הם חורגים ממתחם הסבירות. הם אינם מידתיים. הם אינם ראויים אל מול העותרת.
114. 109. העתירה מתקבלת בהתאם לאמור לעיל. אני מחייב את המשיבה לשלם לעותרת את הוצאות המשפט (בצירוף ריבית והפרשי הצמדה מיום הוצאתו בפועל של כל פריט) וכן שכ"ט עו"ד בסך של 50,000 (חמישים אלף) ש"ח + מע"מ בגינו, כחוק, להיום.
ניתן והודע בפומבי היום ז' בתשרי, תשס"ח (19 בספטמבר 2007) בהעדר הצדדים .
אלה ר.ל.