חיוב מינהל מקרקעי ישראל בתשלום חלף היטל השבחה לרשויות המקומיות בגין עסקאות שונות

1.         מינהל מקרקעי ישראל (להלן: " המינהל") אינו נושא בהיטל השבחה בגין השבחה של מקרקעי ישראל שבטיפולו. במקום היטל השבחה, משלם המינהל לרשויות המקומיות סכום קבוע של 10% על עסקאות המבוצעות בקרקעות המינהל (הסכום הנ"ל יכונה להלן: " חלף היטל השבחה").

2.         נכון להיום, מסדיר סעיף 21 לתוספת השלישית בחוק התכנון והבניה תשכ"ה - 1965 (להלן: "חוק התכנון והבניה") את המצב המשפטי בהקשר זה. הסעיף קובע:

            "לגבי מקרקעי ישראל כמשמעותם בחוק יסוד מקרקעי ישראל שלא הוחכרו בחכירה לדורות או שהוחכרו בחכירה לדורות לשימוש חקלאי ושונה ייעודם לייעוד אחר, והחוכר לדורות שלו הוחכרה הקרקע לשימוש חקלאי בלבד אינו זכאי לנצל את הקרקע על פי ייעודה החדש, אלא אם כן יתוקן חוזה החכירה המקורי או ייחתם חוזה חדש, יחול, על אף האמור בתוספת זו, במקום היטל השבחה, ההסכם בדבר התשלומים מאת מינהל מקרקעי ישראל לרשויות המקומיות שהיה קיים לפני תחילתו של חוק התכנון והבנייה (תיקון מספר 18) תשמ"א - 1981".  (המילים המסומנות בקו הוספו לסעיף בתיקון מאוחר מיום 15.2.1999)

            כעולה מהסעיף, הוא מפנה להסכם בין המינהל לבין הרשויות המקומיות אשר הסדיר נושא זה קודם לכן, ומאמץ אותו (הסכם זה יכונה להלן: " ההסכם" או " הסכם 73").

3.         המחלוקת בין הצדדים בתביעה הנוכחית, מתייחסת להיקף חובת המינהל לשלם את "חלף היטל ההשבחה".

            בתביעה דנן, אוחדו מספר תובענות שהוגשו על ידי מספר גדול של מעל 200 רשויות מקומיות, המתייחסות לסוגים שונים של עסקאות ותקבולים - אשר לטענת הרשויות היה על מינהל לשלם עבורם "חלף היטל השבחה", והוא לא עשה כן.

            המינהל הצהיר כי הוא יחיל את הקביעות שיינתנו בהחלטה הנוכחית על כל הרשויות והעיריות - ולכן, לא נפריד בהמשך בין הטענות של התובעות השונות, אלא נתייחס לכולן כמקשה אחת.

4.         בהתאם להחלטתה של כב' השופטת גרסטל מיום 15.9.03, והודעת התובעות בת.א. 2621/01, פוצל ההליך הנוכחי לשני חלקים. בשלב הראשון, כך הוחלט, יתבררו הסוגיות העקרוניות, המשפטיות והעובדתיות הנוגעות לסעיף 21 לתוספת השלישית, ולשאלה מהם סוגי התקבולים מהם חייב המינהל להעביר כספים לתובעות מכוח החיקוק הנ"ל. רק לאחר הכרעה זו, ייבחנו השאלות הספציפיות הנוגעות לעסקאות מסוימות, וייקבע סכום החוב שחייב המינהל לתובעות - אם בכלל.

            יצוין כי במהלך ניהול ההליך, נעשו על ידי בית המשפט ניסיונות רבים להביא את הצדדים לידי הדברות והסכמה. הטעם לכך היה, בין היתר, משום שבתביעה הנוכחית נמצאים משני עברי המתרס גופים ציבוריים, אשר כל תכליתם היא לשרת את הציבור. מצד אחד ניצבות הרשויות המקומיות והעיריות - גופים המהווים חלק מהשלטון המקומי, ומהצד השני -  המינהל, גוף שהוא זרוע של השלטון המרכזי, המסייע במקרים רבים ובאופנים רבים לשלטון המקומי.

5.         זאת ועוד - כפי שיתואר להלן, ראשיתה של התביעה הנוכחית בהסכם בין המינהל - הזרוע של השלטון המרכזי, לבין הרשויות המקומיות, שנועד להסדיר את מערכת היחסים ביניהם לגבי עסקאות שנערכות בקרקעות המינהל. השיקולים אשר הובילו להתקשרות הצדדים בהסכם היו רבים, ונתייחס לכך בהמשך ההחלטה הנוכחית. אולם, המגמה העולה מההסכם המקורי היא כי את המחלוקות בין הגופים הללו יש לפתור בהסכמה, שתביא לידי ביטוי את האינטרס הציבורי - שכאמור שני הצדדים אמונים עליו ומבקשים לקדמו.

            למרות האמור לעיל, לא השכילו הצדדים להביא את הסכסוך לפתרון מוסכם, ולכן יוכרע הסכסוך ביניהם בהחלטה זו.

6.         בראשיתה של החלטה זו, נתאר בקצרה את הרקע להסדר החוקי שבס' 21 לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה. לאחר מכן, נתייחס למחלוקות הספציפיות שבין הצדדים ביחס ליישום ההסדר בעניינים השונים שעלו בתביעות המאוחדות מושא החלטה זו.

הרקע להסדר שבתוספת השלישית

7.         ההסדר בחוק התכנון והבניה, כמו גם ההסדר שקדם לו, מתייחס לתשלום שבא להחליף תשלום של היטל השבחה. לצורך התחקות אחר ההסדר, יש לבחון קודם כל את המצב החוקי ביחס להיטל השבחה, וחובת המינהל - אם בכלל - לשלמו. לאחר שנבחן ענין זה, נתאר את המגעים וההסכמות שהיו בין הצדדים ביחס לחובת המינהל לשלם את "חלף היטל ההשבחה", הסכמות שכפי שצוין כבר, קבלו בסופו של דבר גם ביטוי חוקי.

היטל השבחה

8.         היטל השבחה הוא מס המשולם לרשות המקומית בגין עלית ערך מקרקעין, לאור שינויי תכנוני של הקרקע.

            ההלכה הפסוקה התייחסה לא אחת למטרה של החיוב בהיטל השבחה, ולצידוק שבחיוב זה.

            כך, בע"א 1341/93 סי אנד סאן ביץ' הוטלס נ. הוועדה המקומית, פ"ד נ"ב (5) 715, נקבע כי:

            "...ביסוד היטל ההשבחה מונח רעיון של צדק חברתי. הרשות הציבורית השקיעה בתכנון ובפיתוח. כתוצאה מכך עלה ערכם של המקרקעין. בעל המקרקעין מתעשר מכך. מן הראוי שבעל המקרקעין ישא בהוצאות התכנון והפיתוח..."(בעמ' 719-720).

            ובדנ"א 3768/98 קרית בית הכרם בע"מ נ. הוועדה המקומית (פ"ד נ"ו(5) 49) נאמר:

            " פלוני שנתעשר אך בשל שינויי תכנון שנערכו לפי חוק התכנון והבניה - לאמור נתעשר אך בשל פעילות נורמטיבית של רשויות הציבור - ראוי לו שישתף את הקהילה באותה התעשרות שנתעשר... ניתן דעתנו כי היטל ההשבחה הולך אל קופות הוועדה המקומית והרשות המקומית - דהיינו: לא אל אוצר המדינה אלא אל הקהילה אליה משתייך בעל המקרקעין - וכהוראת סעיף 13 לתוספת השלישית, נועד הוא לכיסוי הוצאות הוועדה המקומית או הרשות המקומית להכנת תוכניות ולביצוען, לרבות הוצאות פיתוח ורכישת מקרקעין לצורכי ציבור ולשימור אתר או הפקעתו" (עמ' 63-64).