קיצוץ בגמלאות הבטחת הכנסה - חוקתי

הנשיא א' ברק:

           האם קיצוץ בשיעורן של גמלאות הבטחת הכנסה, שנעשה בחקיקת הכנסת, הוא חוקתי? זו השאלה העיקרית שהונחה לפנינו בעתירות אלה.

העותרים

1.       העותרת 1 בבג"ץ 888/03 היא גב' בלהה רובינובה, אזרחית ותושבת ישראל ילידת 1967, אם לשני ילדים קטינים, המתגוררת בבאר-שבע. היא נפרדה מבן זוגה ואינה עובדת. לפי תצהירה מינואר 2003, הכנסותיה החודשיות מסתכמות בגמלת הבטחת הכנסה בסך 2,744 ש"ח, בתוספת קצבת ילדים בגובה 290 ש"ח. כן היא מקבלת ממשרד השיכון סיוע במימון שכר דירה בסך 200 דולר לחודש. הוצאותיה החודשיות למחייתה ולמחיית ילדיה עומדות, לפי אותו תצהיר, על כ-3,500 ש"ח, שהם יותר מסך הכנסותיה. העותר 2 בבג"ץ 888/03 הוא מר יוסף פדלון, אזרח ותושב ישראל יליד 1950. לפי תצהירו מינואר 2003, מאז נכשלו עסקיו ונפרד מאשתו לא הצליח למצוא עבודה חלופית, בין היתר מפאת גילו. הוא אינו מחזיק בדירה ומתגורר אצל מכרים. בלשכת ההוצאה לפועל רשומים נגדו חובות רבים, והוא חב בתשלום מזונות לבנו הקטין. גמלת הבטחת הכנסה בסך 1,587 ש"ח לחודש היא הכנסתו היחידה. העותרות 3 ו-4 בבג"ץ 888/03 הן עמותות העוסקות בקידום זכויות האדם ובמיגור העוני. העותרים בבג"ץ 366/03 הם עמותה ושמונה אנשי אקדמיה ופעילים חברתיים, העוסקים בענייני חברה ורווחה. כולם טוענים לבטלות תיקון שנעשה בחוק הבטחת הכנסה, התשמ"א-1980 (להלן - חוק הבטחת הכנסה). לבחינתו נפנה כעת.

החיקוקים העומדים לבחינה

2.       חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2003), התשס"ג-2002 (להלן - חוק ההסדרים) התקבל בכנסת ביום 17.12.2002. תחילתו נקבעה ליום 1.1.2003. בין ההסדרים שנקבעו בו, נכללה שורת תיקונים לחוק הבטחת הכנסה, שצמצמו את היקף הגמלאות המוקנות מכוחו ושינו מאפיינים נוספים במבנה הגמלאות המוקנות מכוח חוק הבטחת הכנסה. שתי העתירות שלפנינו תוקפות את חוקתיותם של כמה מן התיקונים:

      א.      תיקון סעיף 5 לחוק הבטחת הכנסה, הקבוע בסעיף 17(3)(א) לחוק ההסדרים.

      ב.      הוספת סעיף 30א לחוק הבטחת הכנסה, הקבועה בסעיף 17(11) לחוק ההסדרים.

      ג.      קביעת טור ב' לתוספת השנייה וקביעת התוספת הרביעית לחוק הבטחת הכנסה, שנעשו בסעיף 17(13) לחוק ההסדרים.

3.       תיקונים אלה נוגעים רק לזכאים להבטחת הכנסה שהם מתחת לגיל 55. זכאותם של בני 55 ומעלה לא שונתה בחוק ההסדרים. וזו משמעות התיקונים (לאנשים מתחת לגיל 55):

א.   ביטול הגמלה המוגדלת לזכאים חדשים. טרם התיקון היו קבועות בחוק כמה קבוצות, שקיבלו גמלת הבטחת הכנסה בשיעור גבוה מן הגמלה הרגילה. בעקבות התיקון בוטלה ההגדלה, וכל הזכאים החדשים להבטחת הכנסה יקבלו מעתה את השיעור הרגיל בלבד. לגמלה מוגדלת היו זכאים, עד לתיקון, אנשים מעל גיל 46, משפחות חד-הוריות ועולים חדשים שמיצו זכאותם לסל קליטה.

ב.    הפחתת הגמלה המוגדלת לזכאים קיימים. מי שקיבלו עובר לתיקון גמלה מוגדלת ימשיכו לקבל גמלה שהיא גבוהה מן הגמלה הרגילה, אך שהיא פחותה מן הגמלה המוגדלת שקיבלו עד כה. זכאותם לגמלה מוגדלת (מופחתת) תיפסק, אם יחדלו מקבלת הבטחת הכנסה לתקופה העולה על ששה חודשים.

ג.    הפחתת שיעור הגמלה הרגילה לכל הזכאים (למעט זכאי יחיד). שיעור הגמלה הרגילה הופחת באופן דיפרנציאלי, כך שככל ששיעור הגמלה המקורי היה נמוך יותר, כן צומצמה ההפחתה שנעשתה בו.

4.       העותרים הגישו לעיוננו מסמך שנערך במנהל המחקר והתכנון במוסד לביטוח לאומי ערב קבלת חוק ההסדרים, ובו מנותחות השפעות התיקונים ("חוק ההסדרים לשנת 2003: עיקרי החלטות הממשלה המתייחסות למוסד לביטוח לאומי והשלכותיהן על מקבלי הגמלאות ועל פעילות המוסד" (אוקטובר 2002) (ע/8 בבג"ץ 366/03, ע/2 בבג"ץ 888/03; להלן - מסמך הביטוח הלאומי)). מסקנות המסמך עולות בקנה אחד עם הנתונים המופיעים בתשובות המדינה באשר לתיקונים שנעשו בפועל. בלוח מס' 1 המצורף למסמך מסוכמות כלל ההפחתות שבוצעו בגמלאות הבטחת הכנסה, במסגרת התיקונים האמורים. להלן הנתונים: