הכל צפוי והרשות נתונה - על ביטול הליך השומה הדו-שלבי

מבוא

אין חולק כי עומדים בפני מנהל רשות המיסים הנכנס אתגרים מורכבים. רשות המיסים היא ללא כל ספק רשות ממלכתית מן החשובות ביותר. תפקידיה בגביית מס הוגן קריטיים לקיום כלכלת המדינה, והכרחיים לביצוע משימותיה באופן תקין.

בנוסף, רשות המיסים נתונה בשנים האחרונות תחת מתקפות, ביקורות והאשמות. לדידנו, הרשות בישראל זכאית להרבה יותר קרדיט מהציבור שאותו היא משרתת והן ממקבלי ההחלטות. אדם אשר נחשף לביקורת המופיעה בכלי התקשורת עלול לסבור, כי כל פעולותיה של הרשות שליליות, אולם מתוך היכרותי עם המערכת ואנשיה, אין כך הדבר כלל וכלל.

עובדי רשות המיסים עוסקים במלאכה קשה ומורכבת ופועלים במציאות בלתי אפשרית כמעט. מחד, מצבת כוח האדם ברשות המיסים הצטמצמה בשנים האחרונות, לעיתים תוך פגיעה ממשית ביכולת התפקוד הבסיסית שלה ומאידך, המשימות הנדרשות מעובדים אלו הפכו לרבות ומורכבות יותר לאורך השנים.

בצירוף לאיחולי הצלחה למנהל רשות המיסים הנכנס, יש לברך על כל יוזמה שתחזק את מעמדם המקצועי של אנשי רשות המיסים ותפיח בהם רוח עשייה ואומץ מקצועי, ובכך תביא גם לגיוס כוח אדם איכותי שיעבה  את שורות עובדי הרשות.

רשות המיסים רשאית לקבוע את מסלול פעולתה

האמרה "הכל צפוי והרשות נתונה" במסכת אבות נדונה במאמרי חז"ל, בכתבי פילוסופיה ובתחומים רבים ונוספים והיא מבטאת את תמציתה של אחת משאלות קיומנו המהותיות ביותר: חופש בחירה מול דטרמיניזם. הסתירה שבין שני חלקי האמרה הטרידה חכמים ומלומדים רבים, אשר מצאו לסתירה פתרונות שונים באמצעות תפיסות מקראיות ופילוסופיות. לפי אחד הפתרונות אמנם הכול צפוי, כלומר ישנה השגחה כללית, אבל אותה השגחה צמצמה את עצמה לכדי השארת מקום מה לבחירתו של האדם.

ובהשאלה בעניין רשות המיסים - רשות המיסים הינה גוף בעל כוח בחירה, אשר מסוגל לקבוע את מסלול פעולתו, וזאת חרף העובדהשלרשות אין שליטה מלאה על הנסיבות. לסברתי, בכל הקשור לניצול כח האדם המצוי אצלה, הכח בידי הרשות להביא לשינוי.

ביטול הליך השומה הדו שלבי

להלן אנסה להציע פתרון לחלק מהקשיים איתם מתמודדת הרשות כפי שפורטו מעלה, בפרט לקושי הנובע מחוסר בכח האדם ברשות ולצורך בעשייה יסודית ומקצועית.

נראה, כי זמן רב וכח אדם איכותי מוקצים, שלא לצורך, לשם ביצוע הליך שומה דו שלבי, הליך אשר לו היה מתקיים בשלב אחד היה בכך בכדי לנצל באופן מיטבי את כוח האדם ברשות, לחסוך זמן ומשאבים לנישום ולרשות עצמה ולחזק את הבסיס עליו נקבעת השומה.

אנסה לתאר בקצירת האומר את הליך השומה הדו-שלבי שבחוקי המס השונים (מס הכנסה, מיסוי מקרקעין ומע"מ)  ואת השינוי המומלץ, לדידי, בשיטה זו. השינוי כרוך בהליך חקיקה פשוט, בשינוי תפישתי-ארגוני ובהתבוננות בבעיה "מחוץ לקופסא".

שיטת העבודה של מחלקות הביקורת באגפי רשות המיסים מתבססת על הדיווח שכל נישום ונישום מגיש לרשות המיסים. כל מפקח מקבל לטיפולו דיווחים מסויימים וזאת על בסיס תכנית עבודה שנתית. המפקח בודק את הדיווחים, מעלה שאלות ומקיים דיונים עם המייצג של הנישום. היה והצדדים (המפקח כנציג רשות המיסים והמייצג של הנישום) לא הגיעו לכלל הסכמה ביחס לסוגיות שהועלו, תיקבע על ידי המפקח תוספת מס שלא בהסכם (שלב א'). על קביעתו של המפקח רשאי הנישום להגיש השגה מנומקת בכתב. הדיון בהשגה יתבצע באותו משרד שומה, אולם מול מפקח אחר, שמנוהל על ידי אותו רכז ותחת פיקוחו של אותו פקיד שומה (שלב ב'). היה והנישום והמפקח בשלב ב' לא מגיעים להסכמה רשאי פקיד השומה לקבוע שומה בצו עליה זכאי הנישום להגיש ערעור לבית המשפט המחוזי.

פועל יוצא של הליך שומה דו-שלבי זה הינו שבמקרה של אי הסכמה עם המפקח המטפל בשלב א' יועבר הטיפול למפקח שני אשר יצטרך ללמוד את העובדות והטענות המשפטיות שהועלו על ידי שני הצדדים, לדון מחדש בתיק ולקבוע בו שומה סופית. המשאבים אותם משקיעים רשות המיסים והנישום עצמו בתיקים אשר עוברים לטיפול במסגרת שלב ב', הם עצומים. אנו סבורים  כי ברוב מכריע של המקרים בהם הועבר התיק לשלב ב', ניתן למנוע דיון כפול ובכך לחסוך משאבים מקצועיים-ותפעוליים.

באופן עקרוני, ניתן לחלק את המחלוקות עם הנישומים, המלובנות בדיונים המתנהלים במשרדי רשות המיסים, לשתי קבוצות:

דיון "עובדתי" – דיון לגבי מחלוקות עובדתיות. כך למשל, הנישום סבור שיש מקום להתיר הוצאה מסוימת אך המפקח סבור שלא הובאו ראיות מספיקות לכך שהנישום עמד בהוצאה.

דיון "משפטי" – דיון לגבי מחלוקת עקרונית-מהותית. למשל, האם רשאית חברה לדווח על הכנסתה לצרכי מס על בסיס מזומן. בסוגיה זו, גישת רשות המיסים כפי שקיבלה ביטוי בחוזרים המקצועיים של הרשות, ברורה וידועה ו"מסלול ההתנגשות" בין חברה שהגישה דוח על בסיס מזומן ובין הרשות צפוי וידוע מראש.

בכל אחת מקבוצות הדיונים שתוארו לעיל, ההליך הדו שלבי לא תורם תרומה ממשית לנכונות השומה ולתחושת הנישום שנעשה עמו משפט צודק ושטענותיו נבחנו לעומקן. ברור שלשם בירור העובדות אין צורך בשני מפקחים אלא די במפקח אחד אשר בודק את הדברים לעומק. כמו כן, בסוגיה מקצועית-משפטית, כאשר עמדת הנישום מתנגשת חזיתית עם גישת מס הכנסה, אין תועלת בהליך דו שלבי שמעורבים בו שני מפקחים אשר טוענים טענות זהות מול נישום אשר טוען אף הוא טענות זהות במהלך הדיונים בשני השלבים.

בנוסף, במסגרת דוח שפרסם מבקר המדינה, נתברר כי קיים פער גדול ומשמעותי בין תוספות המס שנקבעות במסגרת שומות לפי מיטב השפיטה בשלב א' ובין תוספות המס בפועל שנקבעות במסגרת הסכם שומות בשלב ב'. לשם כך שינו לפני מספר שנים ברשות המיסים את המודל המחשב את שיעור הזכאות של המפקחים לפרמיה בגין טיפולם בשומה בשלב ב'. הוכנס קריטריון איכות לעבודת המפקחים, הבא להבטיח שלא יהיו פערים גדולים בין הקביעה בשלב א' – שומה לפי מיטב השפיטה שלא בהסכם, לבין השומה הסופית בשלב ב'. שינוי זה הביא להגברת המעורבות של מנהלי הצוותים ומנהלי משרדי השומה בעבודת המפקחים עוד במהלך שלב א'.

יתרונותיו של הליך שומה חד-שלבי

לאיחוד שלבי השומה יתרונות רבים, הן לעוסקים במלאכה מטעם רשות המיסים והן לציבור הנישומים ומייצגיהם:

• הטיפול בשלב א' (ובשיטה החדשה- השלב היחיד לפני העברת התיק לבית המשפט) יחייב את המפקח והמייצג לפעול ביסודיות ובשיטתיות תוך שימת לב לכך שאין "הארכה" שבמסגרתה ניתן יהיה לשאול שאלות נוספות ולבצע בירורים נוספים. הנישום והמייצג ייחסו חשיבות גדולה יותר לדיווח שמוגש לרשות המיסים, ויגיעו מוכנים יותר הן ברמה העובדתית, והן ברמה המשפטית לדיונים שיתקיימו מול המפקח הדן בעניינם.
• הנישום יידע ש"גרירת רגליים" מול פקיד השומה תביא לכך שפקיד השומה יהפוך כל אבן בדרכו לקביעת השומה, שכן השומה, בהיעדר הסכמה, תובא לבחינה על ידי בית המשפט.
• איחוד שלבי השומה יחסוך במשאב היקר ביותר של רשות המיסים – שעות העבודה של מפקחי המס באגפים השונים. הזמן שייחסך יוקצה לטובת טיפול במספר רב יותר של תיקים.
• חלק גדול מהמידע שנצבר אצל המפקח בשלב א' לא עובר בצורה מסודרת למפקח המטפל בשלב ב'. איחוד שני השלבים ימנע את הסרבול, זליגת המידע והחזרה המיותרת על ההליכים.
• סוד ידוע הוא שהן הנישום והן פקיד השומה דוחפים להעברת דיון מסוים לשלב ב' ביודעם שבמסגרת שלב זה, השלב האחרון לפני שהדיון מועבר לבית המשפט המחוזי, ימצאו הצדדים את הדרך להתפשר. איחוד שלבי השומה ייאלץ את הצדדים להתפשר בשלב מוקדם יותר, ימנע סחבת מיותרת, יקדים את תשלום המס לקופת המדינה ויחסוך לנישום זמן, משאבים וטרדה מיותרת.
• רשות המיסים תוכל להקצות את הזמן ש"נחסך" בשל ביטול שלב ב' לטובת הגברת כמות השומות שתיערך על ידה ובכך תושג מטרה נוספת – רשות המיסים תבצע ביקורת במספר רב יותר של תיקים ובכך תרחיב את מגוון התיקים בהם היא מטפלת, ומנגד נישומים מסויימים יזכו לטיפול מהיר יותר ו"כואב" פחות.

חשוב לציין, שכדי להביא למימוש היתרונות הגלומים באיחוד שלבי השומה יש צורך לקיים בקרה נאותה שתופעל על ידי מנהלי הצוותים ומנהלי משרדי השומה השונים, וזאת בכדי למנוע מקרים בהם תיק יובא להכרעת בית המשפט המחוזי מבלי שהיה בסיס לכך וכאשר הוא איננו בשל לדיון משפטי.

הרשות תצטרך להפעיל נהלים אשר יגבירו את הבקרה והפיקוח, על מנת שלא להגיע למצב בו תיקבענה שומות שרירותיות בצו לבית המשפט, שיעמיסו עומס לא סביר על המערכת המשפטית. מערכת בקרה פנימית כזאת בתוך רשויות המיסים, ממילא תהיה מבורכת ותביא לכך שיותר ויותר שומות תיקבענה על בסיס הוגן וחוקי.

לסיכום:

לאור כל האמור לעיל, אני סבור כי יש לפעול ללא דיחוי לאיחוד שלבי השומה ברשות המיסים. אין מקום או הצדקה לדון בדו"ח של נישום פעמיים, על ידי שני מפקחים שונים מאותו המשרד, ועצם הידיעה הן של הנישום והן של הרשות כי קיימת "הזדמנות שניה" היא הנותנת שהדיון בשלב א' איננו יעיל דיו.

*רו"ח שמוליק אלגרנטי- בשנים 1995 – 2007 עבד ברשות המיסים ובתפקידו האחרון כיהן כסגן פקיד שומה. לאחר פרישתו הצטרף למשרד סומך חייקין כמנהל בכיר במחלקת המיסים, ובתחילת 2011 הקים משרד עצמאי המתמחה במתן ייעוץ ופתרונות מיסוי לסוגיות מורכבות בכל תחומי המס בישראל.

** המידע המוצג במאמר הנו מידע כללי בלבד , ואין בו כדי להוות ייעוץ ו/או חוות דעת משפטית. המחבר ו/או המערכת אינם נושאים באחריות כלשהי כלפי הקוראים, ואלה נדרשים לקבל עצה מקצועית לפני כל פעולה המסתמכת על הדברים האמורים.

בהכנת הכתבה לקחו חלק צוות העורכים של אתר פסקדין