העליון: אין לאפשר לרשות המבצעת לנגוס בסמכות החנינה של הנשיא

הרקע

1.        בשנת 1996 הורשע העותר, שלימים שינה כמתברר את שמו מנסים צרפתי לניר זוהר, בעבירות של רצח, אינוס וחטיפה לשם עבירת מין. דינו נגזר למאסר עולם. בעודו נושא בעונש הוא שלח ידו בעבירות נוספות, ובהן סחיטה בנסיבות מחמירות, תקיפה, כליאת שווא, איומים, החזקת סכין והדחת עד - מעשים שבגינם נגזרו לו עונשי מאסר נוספים. בשנת 2004 ביקש העותר כי תקופת מאסרו תיקצב בזמן. שרת המשפטים דאז, הגב' ציפי לבני, באמצעות מחלקת החנינות במשרדה, וכמוה גם ועדת השחרורים המיוחדת שלפי חוק שחרור על-תנאי ממאסר, התשס"א-2001, המליצו לנשיא המדינה שלא להיעתר לבקשה, וזאת נוכח התנהגותו העברינית החמורה והמתמשכת של העותר.

           בניגוד להמלצות אלו, החליט הנשיא משה קצב להעמיד את העונש על 32 שנות מאסר. ביום כ"ד בכסלו תשס"ו (25.12.05) הועבר מלשכתו, כמתחייב על-פי דין, כתב הקלה בעונש לחתימתה של שרת המשפטים. השרה, שתמהה על הפער בין ההמלצות לבין ההחלטה שנתקבלה, ביקשה לעמוד על הטעמים לה. ליועצת המשפטית לבית-הנשיא נמצא הסבר אשר נשען, כעולה מתשובת המדינה לעתירה שבפנינו, על עובדות שונות מאלו ששימשו בסיס להמלצות שבפני הנשיא. בית-הנשיא נימק את קציבת העונש בשיפור שחל בהתנהגותו של העותר, עובדה שזכרה לא בא בהמלצות שהונחו לפתחו. השרה מיאנה לפיכך לחתום על כתב ההקלה בעונש, וגם שרי המשפטים שבאו לאחריה לא עשו כן.

2.        על רקע זה הוגשה העתירה שבפנינו, בה ביקש העותר כי נורה לשר המשפטים להוסיף את חתימתו לזו של נשיא המדינה, ולחלופין, נקבע שכתב ההקלה בעונש תקף אף בלא חתימתו של השר. המדינה, מצדה, הציעה להביא את הפרשה בשנית בפני הגורמים המוסמכים, לרבות נשיא המדינה, אך העותר דחה הצעה זו והוא עומד על כך שעונשו נקצב כדין.   

סמכות החנינה, וחתימת קיום של שר המשפטים

3.        סמכותו של הנשיא לקצוב את עונשם של אסירי-עולם מעוגנת בסעיף 11(ב) לחוק-יסוד: נשיא המדינה אשר זו לשונו:

סמכות החנינה וההקלה בעונש (להלן גם בשם הקיבוצי: "חנינה") היא העיקרית, וכמעט היחידה, שבהפעלתה מוקנים לנשיא המדינה שיקול-דעת ומרחב הכרעה עצמאי. אולם סעיף 12 לחוק-היסוד קובע:

           אין חולק כי כתב חנינה או הקלה בעונש הוא מסמך רשמי, הנושא את חתימתו של נשיא המדינה. בעבר נשמעה הדעה, כי הנשיא יכול לעקוף את הוראתו של סעיף 12 בכך שיחון נידונים על-פה. אולם, הנוהג הוא שחנינה נעשית בכתב (ראו יצחק הנס קלינגהופר "מסגרת קונסטיטוציונית של החנינה" סימפוזיון על החנינה בישראל 6 (1968); בנימין אקצין כמובא אצל אלעזר לסלי סבה "סמכות החנינה האישית - פררוגטיבה של נשיא המדינה" משפטים ח 227, 240 וכן שם, ה"ש 77 (1977);Baruch Bracha, The Constitutional Position, The Pardoning Power and Other Powers of The President of The State of Israel, in 9 Israel Yearbook on Human Rights 190, 215 (Yoram Dinstein ed., 1979)). בהחלטתה מיום 17.4.1949 קבעה הממשלה כי בעניני הקלה בעונש ככלל, שר המשפטים הוא שיקיים בחתימתו את מסמכיו הרשמיים של הנשיא (הודעה בדבר חתימת קיום לחתימת נשיא המדינה, י"פ התש"ט 248). בענינם של מורשעים בדין צבאי העותרים לחנינה מאת נשיא המדינה יעשה זאת, כך נקבע בהמשך, שר הביטחון (משה לנדוי פירוש לחוקי-היסוד - חוק-יסוד: נשיא המדינה 42 (יצחק זמיר עורך, 1994)).

4.        מה משמעותה של חתימת קיום זו, ומה תוכן היא יוצקת לתפקידם של השרים? האם באמצעותה הופכים הם שותפים להחלטת החנינה, או שמעורבותם מצטמצמת לכדי סיוע ביישומה התקין של סמכות הנשיא? ומה היחס בין החתימה לבין ההמלצות המקדימות שבפני הנשיא? שאלות אלו יורדות לשורשיו של משפטנו החוקתי. הן משליכות לא רק על דמותם של מוסד הנשיאות ושל מוסד החנינה, אלא על עקרונות יסוד של דמוקרטיה - שלטון החוק והפרדה ראויה בין רשויות. מאלה נגזרת, בין השאר, גדר התערבותו של גורם שלטוני אחד בעשייתו של רעהו, ובכלל זה מידת המעורבות שיש לאפשר לרשות המבצעת בהליך שיפוטי שהסתיים במתן פסק-דין. מחלוקת שוררת בין מלומדים ופוסקים באשר למענה הראוי לאותן שאלות, ומשכה כמשך קיומה של סמכות חנינה במשפטנו. גם בעולם מתחבטים בסוגיה מורכבת זו, והפתרונות שאומצו הם מגוונים. "את קביעת המשמעות המשפטית של החתימה", כתב בשעתו פרופסור אקצין, "אפשר להניח להכרעת בתי-המשפט" (בנימין אקצין סוגיות במשפט ומדינאות 176 (תשכ"ו)). אנו נכריע בדבר מתוך שנעמוד על מהותה של החנינה ועל מקומה הראוי בשיטת המשפט הישראלית.