עתירה לביטול הפקעה

השופטת ד' ברק-ארז:

1.        מקרקעין בבעלות מורישם של העותרים (להלן: הקרקע) הופקעו על-פי חוק רכישת מקרקעים (אישור פעולות ופיצויים), התשי"ג-1953 (להלן: חוק הרכישה). בעתירה שבפנינו התבקשנו להורות על ביטול ההפקעה והשבת הבעלות בקרקע לעותרים.

עיקרי התשתית העובדתית וההליכים עד כה

2.        העותרים הם אזרחי ישראל, שמקרקעין בבעלות משפחתם הופקעו בשנות החמישים של המאה הקודמת, בשנים שלאחר הקמת המדינה (בהודעת שר האוצר מיום 23.5.1954), מכוח חוק הרכישה. עם זאת, בפועל, בני המשפחה המשיכו בעיבוד חקלאי בקרקע המופקעת או בחלקה, לפחות בחלק מן הזמן שחלף מאז ההפקעה. לשיטת המדינה, טענת העותרים שהחזיקו בקרקע מתיישבת לכאורה עם העובדה שקיבלו במהלך השנים הרשאות זמניות לעיבודה. עם זאת, העובדות הנוגעות לתקופה הסמוכה להפקעה, כמו גם להיסטוריה של המשך ההחזקה בקרקע נותרו לוטות בערפל, בין השאר בשל חלוף הזמן.

3.        ממסמכים שאותרו על-ידי המדינה עולה כי לכאורה נוהל משא ומתן עם מורישם של העותרים בכל הנוגע לפיצוי בגין ההפקעה עוד בשנת 1954. עם זאת, משא ומתן זה לא הושלם, מבלי שהסיבות לכך הובהרו עד תום.

4.        בשנת 2004 החלה המדינה בניסיונות שונים לתפיסת החזקה בקרקע, תוך שהעותרים מתנגדים לכך - הן מבחינת התנהלותם בשטח עצמו (בכך שסירבו לפנותו) והן במישור המשפטי. באותה שנה פתחו העותרים בהליכים שונים בבית משפט המחוזי בתל-אביב יפו ובבית משפט השלום בכפר-סבא, שנועדו למנוע את פינויים מהקרקע. הליכים אלו לא נמצאים בפנינו ונציין רק כי הם נמחקו בסופו של דבר בשל העדר סמכות עניינית (ראו: ת"א (מחוזי ת"א) 1823/04 שוואהנה נ' מנהל מקרקעי ישראל (13.6.2004); ת"א (שלום כ"ס) 4519/04 שוואהנה נ' מנהל מקרקעי ישראל (17.5.2006)).

5.        ביום 7.12.2009 הגישו העותרים את העתירה שבפנינו אשר כוונה לביטולה של ההפקעה. ביום 23.3.2010 ניתן צו זמני שמנע את המשך המימוש של תפיסת הקרקע על-ידי המדינה (השופט (כתוארו אז) א' גרוניס).

6.        בעתירה זו התקיימו כמה דיונים. המדינה הצהירה כי היא נכונה לפצות את העותרים, בהתחשב בכך שבסופו של דבר לא ניתן פיצוי למורישם בגין ההפקעה. בפועל, אף הוחל במשא ומתן לקראת פשרה בין הצדדים. אולם, זה לא צלח לאחר שהעותרים חזרו לדבוק בעמדתם הראשונית - כי הם דורשים את השבת הקרקע עצמה, ולמצער פיצוי בקרקע, להבדיל מפיצוי כספי.

טענות הצדדים

7.        טענותיהם של העותרים נחלקו לשתיים - ראשית, הם טענו כנגד חוקיות ההפקעה עוד במועד עשייתה; שנית, הם הוסיפו וטענו כי אי-השימוש בקרקע על-ידי הרשויות במהלך השנים שחלפו מאז בוצעה ההפקעה מעיד על כך שזו לא הייתה נחוצה במועד ההפקעה, או למצער על זניחת מטרתה של ההפקעה.

8.        בכל הנוגע לחוקיות ההפקעה - טען בא-כוח העותרים כי יש לכאורה ראיות מינהליות המצביעות על כך שלא התקיימו התנאים להפקעה עוד במועד עשייתה. לשיטתו, יש עדויות לכך שהקרקע הוסיפה להיות מעובדת על-ידי העותרים, וכמו כן ניתן להסתמך על כך שזו לא נמסרה מעולם לקיבוץ הסמוך או לגורם אחר. באלה יש כדי להעיד, כך נטען, על העובדה שכבר בעת ההחלטה על ההפקעה הייתה הקרקע בחזקת בעליה.

9.        בכל הנוגע לזניחת מטרתה של ההפקעה - העתירה ביקשה להסתמך על בג"ץ 2390/96 קרסיק נ' מדינת ישראל, פ"ד נה(2) 625 (2001) (להלן: עניין קרסיק) שהכיר - במישור העקרוני - בזכות להשבת קרקע מופקעת שאינה דרושה עוד למטרה שלשמה הופקעה.

10.      מנגד, המדינה טענה כי יש לדחות את העתירה על שני ראשיה.

11.      בהתייחס לטענות שנסבו על חוקיות ההפקעה במועד עשייתה ביקשה המדינה לדחות את העתירה כבר בשל השיהוי שנפל בהגשתה. באת-כוח המדינה הצביעה על כך שהמסמכים שאותרו בכל הנוגע לקרקע מלמדים כי לכאורה כבר בשנות החמישים היה מורישם של העותרים מודע להפקעה וניהל משא ומתן בנוגע לפיצוי בגינה. לגופו של עניין, המדינה הסתמכה על פסיקתו של בית משפט זה לפיה תעודת שר האוצר מכוח סעיף 2(א) לחוק הרכישה מהווה "עדות חותכת" לאמיתות תוכנה (בהפניה לע"א 816/81 גרה נ' רשות הפיתוח, פ"ד לט(1) 542 (1985) (להלן: עניין גרה)).

12.      בכל הנוגע לטענותיהם של העותרים בהתבסס על עניין קרסיק, הפנתה באת-כוח המדינה לפסיקתו של בית משפט זה אשר נטתה שלא להחיל הלכה זו על הפקעות שנעשו מכוח חוק הרכישה (ובייחוד לפסק דינו של השופט י' עמית בע"א 6534/10 ששון נ' רשות הפיתוח (18.4.2012) (להלן: עניין ששון)). בנוסף, באת-כוח המדינה הצביעה על כך שלפי התיקון לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) מיום 15.2.2010 (החוק לתיקון פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) (תיקון מס' 3), התש"ע-2010 (להלן: תיקון מס' 3 לפקודת הקרקעות)) העיקרון של השבת קרקע לבעליה אומץ בסופו של דבר, הלכה למעשה, רק ביחס להפקעות שלא חלפו יותר מעשרים וחמש שנה מאז נעשו.

הכרעתנו

13.      לאחר שבחנו את הדברים הגענו למסקנה - לא בלי התלבטות - כי דין העתירה להידחות.

14.      המסגרת החוקית לבחינת חוקיות ההפקעה במקרה זה היא חוק הרכישה, שלגביו כבר נקבע לא אחת כי אינו חוק הפקעה רגיל, ועל כן אמות המידה לבחינת חוקיותן של ההפקעות שנעשו מכוחו הן נוקשות יותר (ראו: עניין גרה; ע"א 3535/04 דינר נ' מדינת ישראל, פסקאות 7-6 (27.4.2006) (להלן: עניין דינר); ע"א 4067/07 ג'בארין נ' מדינת ישראל, פסקה 29 (3.1.2010) (להלן: עניין ג'בארין); עניין ששון, פסקה 6). הנשיאה ד' ביניש (כתוארה דאז) עמדה בהרחבה על ההיסטוריה שלו והנסיבות החריגות שעמדו ביסוד חקיקתו בעניין דינר: