ת"א 31225-11-13 קבוצת אשטרום בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ולבנייה לוד

כללי

1. התובעת הגישה תביעה להשבת אגרות בניה שלטענתה נגבו ממנה על ידי הנתבעת שלא כדין, כתנאי לקבלת היתרי בניה להקמת בית המשפט המחוזי מרכז בלוד. סך האגרה שנגבתה עומד על 335,490 ₪ (קרן), בפירוט כדלקמן (ר' ס' 23 ונספח ט' לתצהיר שמעון הרשפנג מטעם התובעת, וס' 7 ונספח ג' לתצהיר ציון הדר מטעם הנתבעת):

    

   86,462 ₪ שולמו ביום 27.1.2010;

   76,800 ₪ שולמו ביום 11.8.201;

   172,228₪ שולמו ביום 31.8.2010.

    

2. לטענת התובעת, לא היה מקום להטלת אגרות בניה, מנימוקים אלה (בתמצית):

    

   • בהתאם למכרז 01/08 שהמדינה פרסמה במאי 2009, המדינה (המזמינה) שמרה על מלוא זכויות הקנין במקרקעין וכן במבנה שיוקם, ואילו היזם (התובעת) הוגדר כבר-רשות בלבד, לצרכי תכנון והקמת המבנה.

   • התובעת היא בבחינת קבלן מבצע שפעל עבור ולמען המדינה, ותפקידה התמצה בבנית המבנה ובמסירתו לידי המדינה.

   • במסמכי המכרז לא צוין כי על הקבלן לשלם אגרת בניה, אלא רק שיחוב במיסים, היטלים ואגרות עירוניים, וזאת ככל שיחולו לפי דין.

   • הבקשה להיתר בניה הוגשה על ידי המדינה (הדיור הממשלתי) באמצעות התובעת. המדינה אינה חבה בתשלום אגרה, וזאת מכח הפטור הקבוע בסעיף 259(ב) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965: "המדינה פטורה מתשלום אגרה לגבי בניה לצרכי שירות ציבורי". לפי תוכנית המתאר הרלבנטית, ייעוד השטח עליו נבנה המבנה הוא "מוסדות קהילתיים, משרדי ממשלה, משרדי עיריה". מטרת הפטור היא להוזיל את הבניה של מבנים ציבוריים הנבנים על ידי המדינה ו/או על ידי קבלן מטעמה, ואשר מיועדים לשרת את הציבור, ויש להחילו במקרה דנא.

      

3. לטענת הנתבעת (בתמצית), התובעת חויבה כדין בתשלום אגרות בניה. לשיטתה, אין תחולה לסעיף 259(ב) לחוק התכנון והבניה, שכן מדובר בפטור אישי השמור למדינה בלבד; ואילו במקרה דנא, כך הנתבעת, מגישת הבקשה להיתר בניה היא חברה מסחרית, ולא המדינה. לפי הנטען, אגרת בניה אינה מוטלת על "בעל הנכס" כי אם על מבקש ובעל ההיתר (התובעת). כאשר יזם מבקש היתר בניה, והופך לבעל ההיתר עם קבלתו, הרי שהחבות המהותית באגרה חלה עליו, אפילו אין הוא בעל הזכויות במקרקעין. עוד נטען כי התובעת מעולם לא העלתה טענה לפיה אינה חייבת בתשלום אגרה, לא לפני התשלום וגם לא לאחריו.

    

4. במישור הדיוני: מטעם התובעת הצהיר מר שמעון הרשפנג, מנהל פרויקטים מבני ציבור בתובעת. מטעם הנתבעת הצהיר מר ציון הדר, גזבר העירייה. ב"כ הצדדים ויתרו על חקירות נגדיות וסיכמו בכתב. להלן אדון בטענות הצדדים כסדרן. אציג את הוראות החוק הרלבנטיות בקשר עם אגרת הבניה, אסקור את המסמכים הרלבנטיים לבירור זהותו של החייב באגרה, ואדון בשאלת תחולתו של הפטור מאגרה הקבוע בסעיף 259(ב) לחוק התכנון והבניה.

    

   דיון והכרעה

    

5. מהו מקור החבות הסטטוטורית בתשלום אגרה, ועל מי היא חלה? סעיף 145(א) לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965, מטיל חובת רישוי להקמת בנין ("לא יעשה אדם אחד מאלה... אלא לאחר שנתנה לו רשות הרישוי המקומית היתר לכך... (2) הקמתו של בנין..."). בקשה לקבלת היתר מוגשת לרשות הרישוי המקומית (סעיף 145(א3)(1) לחוק). תקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), תש"ל-1970, מסדירות את אופן הגשת הבקשה להיתר וכן את האגרות הנגבות לשם קבלתו.

    

6. לפי תקנה 2(א) לתקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), הבקשה להיתר מוגשת על ידי "מבקש היתר", בטופס המופיע בתוספת הראשונה. תקנה 2 מבחינה בין מבקש ההיתר לבין בעל הזכויות במקרקעין, וזאת מתוך הנחה שאין מדובר בהכרח בגורם אחד: בקשת ההיתר צריכה להיחתם על ידי מבקש ההיתר (לצד גורמים נוספים), ובמקרים מסוימים גם על ידי בעל הזכויות בנכס (ר' תקנה 2(ג) ותקנה 2א).

    

7. ההנחה לפיה אין זהות פרסונלית הכרחית בין בעל הנכס לבין מבקש ההיתר מצויה גם בתקנה 20א(ד) לתקנות התכנון והבניה, המטפלת בחידוש היתר: "חל שינוי בזהות בעל היתר או בעל זכויות בנכס, רשאי מוסד התכנון, לבקשת בעל ההיתר או בעל הזכויות החדש בנכס, להוציא את ההיתר המחודש על שם הבעל החדש של ההיתר או של הזכויות בנכס".

    

8. תקנה 19 לתקנות התכנון והבניה הנ"ל קובעת, כי "בעד מתן היתר ישולמו האגרות שנקבעו בתוספת השלישית". הוראה זו אינה מפרשת מי הוא החייב בתשלום האגרה. ואולם בתקנה זו מובהר, כי האגרה נגבית בעד קבלת ההיתר. לפיכך יש לקבוע, כי מי שמבקש את ההיתר הוא גם זה החייב בתשלום האגרה הנחוצה על מנת לקבלו.

    

9. מסקנה טבעית זו נתמכת בתקנות עוקבות: כך למשל, תקנה 20(א), שענינה משך תוקפה של החלטה לתת היתר, קובעת: "החלטת מוסד תכנון לתת היתר או לחדשו, תחשב כבטלה בתום שנה מהיום שבו הודיע מוסד התכנון למבקש על אישור בקשתו...". בתקנה 20א נקבע, כי "מוסד תכנון יחדש את תוקפו של היתר, לבקשת בעל ההיתר או בעל זכות בנכס...". תקנות אלה תומכות במסקנה, כי מי שמבקש את ההיתר הוא החייב בתשלום האגרה לצורך קבלתו, וכי לענין זה אין זהות הכרחית בין מבקש ההיתר לבין בעל הנכס.

    

10. יוער כי תקנות 2, 2א ו- 20א הנ"ל בוטלו במסגרת תיקון חקיקתי מקיף שבוצע לאחרונה, בשנת 2016. תיקון זה נעשה מאוחר למועדים הרלבנטיים להליך דנא.

     

11. מי הוא מבקש ההיתר במקרה דנא? עיון במסמכים הרלבנטיים שייסקרו להלן מלמד, כי מבקשת ההיתר היא התובעת. כך, הן לפי חובותיה החוזיות בהתאם למסמכי המכרז וההתקשרות, והן לפי בקשות ההיתר שהגישה.

     

12. מסמכי המכרז -- מסמכי המכרז פירטו את עיקרי ההתקשרות בין התובעת למדינה. בסעיפים 3.4-3.1 ב"הזמנה להציע הצעות" נקבע כדלקמן (ר' בנספח ו' לכתב התביעה):

    "3.1 היזם יתכנן ויקים על המקרקעין מבנה, המיועד לשמש כערכאת מחוזי מחוז מרכז ושימושים נלווים ו/או נוספים, כמפורט במסמכי המכרז. היזם ישלים את מלוא התחייבויותיו לתכנון ולהקמת המבנה, עד להשלמתו המלאה (לאחר הוצאת טופס 4 וטופס 5- תעודת גמר) בתוך 30 חודשים ממועד צו התחלת העבודה, אשר יוצא ע"י המזמין, כאמור בהסכם.

    3.2 בתקופת ההפעלה, יתחזק היזם את הפרויקט ויקיים אחר מלוא התחייבויות היזם לתחזוקה, כמפורט במסמכי המכרז. את התחייבויותיו כאמור יבצע היזם באמצעות חברת ניהול תחזוקה, בעלת כישורים המפורטים בהסכם התחזוקה ואשר תאושר ע"י המזמין, כאמור שם.

    3.3 בתום תקופת ההפעלה, יפנה היזם וימסור את המבנה כולו לידי המזמין, כאשר המבנה וכל המערכות והמתקנים שבו תקינים ופועלים, כמפורט במסמכי המכרז.

    3.4 במשך כל תקופת ההקמה, ההפעלה ועד למועד המסירה של המבנה למזמין, תהיינה כל הזכויות במקרקעין, במבנה, במחוברים אליו ובמטלטלין שיהיו בו, מעת לעת, מוקנות למזמין בלבד וליזם לא תהיה בהם כל זכות שהיא, למעט זכויות שהוענקו לו במפורש במסמכי המכרז. מעמדו של היזם באתר, הינו של בר רשות, בלבד, ככל שידרש לדעת המזמין ובכפוף לאישורו ולהוראות המכרז, בלבד. ליזם אין ולא תהיינה זכויות כלשהן קניניות ו/או אחרות במתחם ובאתר, בין במקרקעין ובין במטלטלין, בכל מועד שהוא".

     

13. מתוך הוראות אלה עולה, כי הזכויות במקרקעין מוקנות למזמינה בלבד (המדינה). היזם (התובעת) הוגדר כבר-רשות בלבד במקרקעין, לצרכי הבניה. עם זאת, היזם הוא זה שעליו הוטל לתכנן ולהקים את המבנה (סעיף 3.1). כגורם המתכנן את המבנה ומקימו, היזם הוא מי שצריך להגיש את הבקשה להיתר בניה. ואמנם, ענין זה הוסדר בפרק ג' להסכם ההקמה (בנספח ו' לכתב התביעה). בסעיפים 4.5-4.1 נקבע כדלקמן:

     

    "4.1 המזמין מוסר ליזם והיזם מקבל על עצמו את ביצוע כל העבודות על כל הקשור והכרוך בהן ובביצוען, בהתאם לתנאי הסכם זה.

    4.2 היזם מתחייב בזה כלפי המזמין ומקבל על עצמו לבצע עבור המזמין את העבודות בנאמנות ובמומחיות, תוך השקעת מירב המאמצים, האמצעים והכישורים, ותוך ניצול כל הידע הרלוונטי לביצוען, כל זאת תוך עמידה בלוח זמנים ותוך מילוי דייקני של הוראות הסכם זה וההוראות שתינתנה לו על ידי המזמין ו/או מנהל ו/או המפקח.

    4.3 כלל הזכויות במקרקעין ו/או במבנה אשר יוקם על ידי היזם בכל תקופת ההתקשרות, הינן בידי המזמין (ו/או הרשות המקומית ובהתאם להסכמות שבין המזמין לרשות המקומית) ולא יהיו ליזם זכויות בפרויקט למעט זכויות שהוענקו לו במפורש בהסכם זה.

    4.4 היזם יהיה מנוע מלטעון לכל זכות מכל זוג שהוא ביחס למקרקעין ו/או למבנה לרבות זכויות בעלות, חזקה, חכירה, שכירות, זכויות שביושר, דיירות מוגנת וכיוצא בזה.

    4.5 מעמדו של היזם לגבי המקרקעין, המבנה והמחוברים אליהם חיבור של קבע יהיה של בר רשות בלבד, והתחייבות המזמין לאפשר ליזם את הכניסה למקרקעין הינה אך ורק על מנת לאפשר קיומו של הסכם זה ואין בה משום מתן חזקה או כל זכות אחרת ליזם במקרקעין".

     

14. לפי הוראות אלה, מעמדו של היזם במקרקעין הוא של בר-רשות גרידא, ואין הוא קונה בהם קנין. עם זאת, היזם מתחייב לבצע את כל עבודות הבניה והכרוך בהן. כך, בסעיף 6.1 להסכם (בפרק ג' שענינו "התחייבויות היזם – כללי"), הוסכם כי "היזם יתכנן על חשבונו את הפרויקט על כל חלקיו, מערכותיו, שלביו וכד' עד להשלמת כל שלבי התכנון בהתאם לדרישות התכנון...". בסעיף 6.3 נרשם: "היזם יבצע את התכנון באמצעות המתכננים איתם יתקשר ישירות על חשבונו ובאחריותו". בסעיף 7 בפרק ג' הוטלה על היזם החובה להגיש את התוכניות שתכנן לאישור המזמין (ר' ס' 7.1 ואילך). בסעיף 7.5 נקבע: "רק לאחר אישור התכנון הסופי על ידי המזמין יהיה רשאי היזם להגיש בקשה להיתר בניה לרשויות המוסמכות" (ההדגשה הוספה). בסעיף 9.1 להסכם ההקמה נקבע: "היזם יקים את המבנה, על כל חלקיו ומערכותיו, בהתאם לדרישות התכנון ולמפרט הטכני המיוחד המצורפים להסכם זה ובהתאם לתוכניות המאושרות כאמור בסעיף 7 לעיל, והכל לשביעות רצונו המלאה של המזמין" (ההדגשה הוספה).

     

15. הנה כי כן, לפי מסמכי ההתקשרות, המדינה היא בעלת המקרקעין, והיזם (התובעת) הוא המתכנן של המבנה ומקימו. לצורך הקמת המבנה, על היזם להצטייד בהיתר בניה, ולשם כך עליו להגיש בקשה להיתר.

     

16. סעיף 10 בפרק ג' של הסכם ההקמה עוסק ב"תשלום הוצאות, אגרות, היטלים ומיסים". לפי ס' 10.1: "היזם ישא בכל מס, היטל או אגרה עירוניים אחרים שיחולו, במידה שיחולו, בכל הקשור ו/או הנובע מהקמת המבנה, לרבות אגרות בניה ו/או היטלי פיתוח ו/או היטל השבחה".

     

    הוראה חוזית זו לא התיימרה להכריע בתחולת האגרה, אלא עסקה אך בזהות המשלם: היא קבעה כי היה ותחול לפי דין חובת תשלום אגרה, הרי שעל היזם לשאת בה.

     

17. וועדת המכרזים התבקשה להתייחס לענין האגרות, בשאלת הבהרה מטעם אחד המציעים במכרז. השאלה שהוצגה: "על מנת לברר עלויות אגרות והיטלים אשר חלים על היזם לפי סעיף 10.1 בנספח ג', פנינו לעירית לוד – עירית לוד סירבה להעביר מידע אלא למנהל הפרויקט. נודה להנחיתך בדחיפות". בתשובה, בהודעה מס' 6 למציעים מיום 24.9.2009, וועדת המכרזים הבהירה: "על המציעים לפנות ישירות לעירית לוד ומובהר כי כל האגרות וההיטלים, אשר יחולו עפ"י דין, יחולו על היזם" (ר' תשובה לשאלה X בהודעה הנ"ל, בנספח ב' לתצהיר הנתבעת). בהודעה הנ"ל הוסף: "לסעיף 10.1 - אין שינוי בהוראות מסמכי המכרז בענין זה".

     

18. בפניה עוקבת של אחד המציעים למנהלת הקמת קריות הממשלה ובתי המשפט, נרשם: "על מנת לברר עלויות אגרות והיטלים אשר חלים על היזם לפי סעיף 10.1 בנספח ג' – פנינו לעירית לוד ונפגשנו עם נציגיה – עירית לוד סירבה להעביר מידע אלא למנהל הפרויקט. בתגובה לתשובתך בהודעה לקבלנים מס' 6, האם פניתם לעיריה? האם חל שינוי בעמדתה?" (ר' בנספח א' לתצהיר הנתבעת).

     

19. בהודעה מס' 8 למציעים מיום 29.9.2009 כתב מרכז ועדת המכרזים: "מצורפים להודעה זו ומסומנים נספח 1 נתונים בדבר ההיטלים והאגרות הנהוגים בעירית לוד, כפי שנמסרו למזמין ע" מהנדס העיר לוד" (בנספח א' לתצהיר הנתבעת). הנספח המאוזכר בהודעה זו לא הוגש על ידי הצדדים. ניתן להניח כי אין בו אלא נתונים כלליים אודות היטלים ואגרות, ללא הכרעה בתחולה הקונקרטית של האגרה במקרה דנא.

     

20. הנה כי כן, השאלה בענין אגרות הבניה נותרה מעורפלת בכל הקשור לתחולה קונקרטית של חובת תשלום, והיא לא הובהרה במסגרת המכרז ברחל בתך הקטנה.

     

21. הבקשות להיתר בניה -- התובעת זכתה במכרז (נספח ד' לתצהיר הרשפנג). התובעת הגישה בקשה להיתר בניה, ובו רשמה כמבקש: "הדיור הממשלתי באמצעות קבוצת אשטרום בע"מ" (ר' נספח ה' לתצהיר הרשפנג הנושא את חותמת אישור הוועדה המקומית מיום 10.2.2010). ציון שם המבקש בדרך זו אין פירושו שהמדינה הגישה את בקשת ההיתר, אלא רק שהתובעת רשמה את שם המבקש באופן זה. התובעת לא הבהירה מהו המקור ממנו שאבה את כוחה לציין את "הדיור הממשלתי" כמבקש, שעה שלפי מסמכי המכרז היא עצמה צריכה להגיש את בקשת ההיתר. נטען כי החשב הכללי חתם על בקשת ההיתר (ס' 18 לתצהיר הרשפנג), ואולם ממילא היה עליו לעשות כן בשם בעלת הזכויות בנכס, ולא כמבקש ההיתר.

     

22. אין חולק כי היתר הבניה ניתן לתובעת, ולא למדינה (נספח ח' לתצהיר הרשפנג). התובעת הגישה בקשה נוספת להיתר בניה לצורך "שינויים פנימיים" (נספח י' לתצהיר הרשפנג). גם הפעם רשמה בשם המבקש: "הדיור הממשלתי באמצעות קבוצת אשטרום בע"מ", וגם הפעם – ההיתר ניתן לקבוצת אשטרום בע"מ (ר' בנספחי י' לתצהיר הרשפנג).

     

23. התובעת היא זו שבנתה את המבנה, בהתאם להיתר (ס' 25 לתצהיר הרשפנג). קבוצת אשטרום בע"מ היא זו שהגישה בקשה לתעודת גמר, וקיבלה טופס 4 (ראו בנספחי ו' לתצהיר הנתבעת). כידוע, לפי סעיף 1.00.13 (א) בתוספת השלישית לתקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), תש"ל-1970, "עם הגשת בקשה להיתר ישלם המבקש לוועדה המקומית 20% מסכום האגרה המשוערת המשתלמת בעד ההיתר". לפי סעיף זה, הנטל נופל על התובעת, לשלם את אגרת הבניה.

     

24. סיכומה של נקודה זו: יש לקבוע, לפי מסמכי המכרז וההתקשרות, וכן לפי מסמכי ההיתר, כי התובעת היא המבקשת של היתר הבניה, והיא גם בעלת ההיתר. ככזו, חלה עליה חובת תשלום האגרה הנדרשת בעד קבלת ההיתר.

     

25. הפטור שלפי סעיף 259(ב) לחוק התכנון והבניה – סעיף 259(ב) לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה- 1965, קובע: "המדינה פטורה מתשלום אגרה לגבי בניה לצרכי שירות ציבורי". האם הוראת פטור זו חלה במקרה דנא?

     

26. אין מחלוקת כי הקמת בית המשפט נשוא פרויקט הבניה דנא נופלת למסגרת "שירות ציבורי" כמשמעותו בסעיף 259(ב) סיפא. בית המשפט נבנה על מקרקעין שיועדו למבני ציבור:

     

    לפי תוכנית מתאר חלקית לאזור מרכז העיר לוד לד/1001, המקרקעין יועד ל"מרכז אזרחי" בפירוט כדלקמן:

     

    "מוסדות מנהל – בית עיריה, אולם הרצאות, תצוגות בית העם, בית משפט, שירותים ממשלתיים וכו'" (בנספח ז' לתצהיר הרשפנג).

     

    גם לפי תוכנית מתאר מקומי לוד לד/330, השטח יועד ל"מוסדות קהילתיים, משרדי ממשלה, משרדי עיריה" (בנספח ז' לתצהיר הרשפנג).

     

27. השאלה שבמחלוקת מתייחסת לפרשנות הביטוי "המדינה פטורה" שבסעיף 259(ב) רישא. האם הפטור המעוגן בהוראת חוק זו חל שעה שהבניה מבוצעת על ידי חברה מסחרית עבור המדינה? מהו הדין מקום בו הבניה אינה מבוצעת במישרין על ידי המדינה, אלא על ידי קבלן מבצע, שנבחר במכרז בו המזמינה היא המדינה?

     

28. לשונו של סעיף 259(ב) נוקבת במילה "מדינה", ללא פירוט. מכאן באה טענת הנתבעת לפיה מדובר בפטור אישי, שאינו חל אלא אם המדינה עצמה היא הבונה. ואולם מהו הדין שעה שהמדינה החליטה להתקשר עם חברה חיצונית לביצוע הבניה, ולא לבצעה בעצמה?

     

29. לשון החוק סובלת פרשנות הכוללת בביטוי "המדינה" גם מקרה בו המדינה פועלת באמצעות אחר מטעמה. גישה כזו אומצה על ידי מחוקק המשנה בסעיף 1.0019 לתקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), תש"ל-1970, בו נקבע "פטור חלקי למדינה" מתשלום אגרה, במקרה כדלקמן:

     

    "המדינה פטורה מתשלום מחצית האגרה בעד היתר לגבי בניה המבוצעת בידיה, מטעמה או ביזמתה והמיועדת למטרות אלה:

    1. שיכוני עולים ומפונים;

    2. בניני מסחר, מלאכה ותעשיה לצורכי עולים ומפונים;

    3. שיכוני זוגות צעירים".

       ההנחה המונחת ביסוד תקנה זו היא, כי בדרך כלל המדינה לא תבנה בעצמה, אלא באמצעות גורם מטעמה.

        

30. פרשנות צמד המילים "המדינה פטורה" נבחן על ידי בית המשפט העליון בע"א 2099/08 עירית אשקלון נ' תשלו"ז השקעות והחזקות בע"מ, מיום 28.10.2010. באותו ענין דובר בתביעה להשבת אגרות בניה והיטלים שונים שלפי הנטען נגבו ביתר. בית המשפט פסק כי יש להחיל את הפטור שלפי סעיף 1.0019 גם בנסיבות בהן הגורם הבונה אינו המדינה עצמה, כי אם קבלן מסחרי שנקשר בחוזה עם משרד השיכון לביצוע הבניה. נפסק כי הביטוי "המדינה פטורה" צריך להתפרש על פי תכליתו של הפטור. ראו בס' 17 לפסק-דינה של כב' הש' ע' ארבל:

     

    "בבואנו לבחון את לשון תקנת הפטור, אכן נראה כי המשמעות הלשונית של התקנה הינה כי המדינה היא שפטורה מתשלום אגרת הבנייה. יחד עם זאת, ובהינתן שעל-פי רוב אין המדינה עצמה מבצעת את הבניה, לא ניתן לשלול גם משמעות לשונית נוספת, לפיה הדיבור "המדינה פטורה" חל גם על מי שפועל מטעמה או מיוזמתה של המדינה, כפי שתקנת הפטור מאפשרת. דהיינו, הטקסט עשוי לשאת גם משמעות הקוראת את הפטור שניתן למדינה על רקע האפשרות כי הבנייה תבוצע בידי גורם חיצוני. משכך יש לבחון מהי תכלית התקנה ואיזו משמעות לשונית יש לבכר בהתאם לתכליתה?"

     

31. באותו ענין נפסק, כי תכלית הפטור הניתן למדינה הוא להוזיל את עלויות הבניה (בס' 18 לפסק-הדין הנ"ל):

     

    "הפטור מתשלום מחצית אגרות הבניה מאפשר הוזלתה של בניה שמקדמת המדינה למען מספר מגזרים: עולים, מפונים וזוגות צעירים. התקנה מחילה את הפטור על בניה המיועדת לאוכלוסיות אלה בשני מישורים: האחד - מציאת פתרונות דיור לאוכלוסיות אלה; השני - בניה שתיועד למקומות תעסוקה בהם יכולים עולים ומפונים להשתלב בתחום המסחר, המלאכה והתעשייה. ברי כי הוזלת עלויות הבניה ביחס לאוכלוסיות אלה מקדמת אינטרסים רחבים: האוכלוסיות בהן מדברת התקנה הן אוכלוסיות המתמודדות עם קושי בתחילתה של דרך חדשה. כך לגבי עולים חדשים, כך לגבי מפונים, כך לגבי זוגות צעירים. קידום בניה לטובת אוכלוסיות אלה יסייע לא רק לפרטים המשתייכים לאוכלוסיות אלה להתקיים ולהתפרנס. בניה כאמור יש בה כדי לתרום גם לצמצום פערים חברתיים ולחתירה לחברה שוויונית; היא יוצרת כר נוח להתפתחות דור העתיד בישראל שנהנה מפתרונות דיור ותעסוקה; היא מתמרצת פעילות כלכלית וייצור, במעגלי תעסוקה בהם יכולים להשתלב גם מי שמתחילים צעדיהם בארץ; בנוסף יש בבניה כאמור לתרום ליצירת מקומות עבודה לעולים ומפונים. אכן, הדעת נותנת כי המחוקק, בהכירו את הקשיים עימן מתמודדות אוכלוסיות אלו במדינת ישראל ונוכח הרצון להקל עימן בראשיתה של דרך חדשה, ביקש ליתן להן מענה באמצעות בניה מוזלת. ניתן על כן לסכם ולומר כי תקנת הפטור באה להקל על המדינה בקידום ומימוש הבניה המוגדרת בתקנה, למען האוכלוסיות המנויות בה, ובעקיפין לקידומם של אינטרסים חברתיים חשובים. 

    כפי שציין בית המשפט המחוזי, לצורך מימוש מטרות אלה היה באפשרותה של המדינה להיעזר בגורמים חיצוניים שיפעלו מטעמה או ביוזמתה, כפי שנעשה פעמים רבות בפועל. במצב דברים זה מובן כי מתן הפטור למי שמבצע בפועל את הבניה ונושא בתשלומי אגרות בגינה, מגשים את התכלית שלשמה הוא נקבע. אכן, במצב בו ככלל המדינה עצמה אינה מבצעת בניה אלא גורמי ביצוע עימם היא מתקשרת בחוזה לשם כך, נראה כי פרשנות זו מחויבת המציאות. פירוש דווקני לפיו ניתן לזקוף את הפטור לטובת המדינה בלבד, כאשר לא היא המבצעת את הבניה ונושאת בתשלום האגרות וההיטלים, ירוקן את הפטור מתוכן. לפיכך מצאתי כי תקנת הפטור מאפשרת את זקיפת הפטור לטובת הגורם הפועל מיוזמתה או מטעמה של המדינה. מוקד הדיון הוא על כן בשאלה האם תשלו"ז אכן פעלה מיוזמתה או מטעמה של המדינה".

     

32. ומהי תכליתו של הפטור המעוגן בסעיף 259(ב) לחוק התכנון והבניה? תכליתו של פטור זה היא כתכליתו של הפטור החלקי שניתן למדינה ביחס לסוגי הבניה נשוא סעיף 1.0019 הנ"ל. גם כאן יש לאמר, כי הפטור נועד להוזיל את עלויות הבניה למבני ציבור. בשני המקרים, המחוקק ראה לנגד עיניו את האינטרס הציבורי הקיים בסוגי הבניה שבהם מדובר. בסעיף 1.0019 לתקנות מדובר במגורים ובתי עסק לאוכלוסיות הזקוקות לתמיכה כלכלית (עולים, מפונים וזוגות צעירים). בסעיף 259(ב) לחוק התכנון והבניה מדובר בבניה ציבורית, שנועדה לשרת את הציבור בכללותו. אמנם, שעה שמבצע הבניה הוא קבלן מסחרי, ולא המדינה, הרי שבטווח המיידי הוא זה הצפוי לשלם את אגרת הבניה (כמבקש ההיתר). ואולם, יש לזכור כי המדינה היא מזמינת העבודה, והיא זו הנקשרת עם הקבלן בהסכם הבניה. הטלת נטל האגרה על הקבלן עלולה להובילו לגלגל עלות זו, כולה או חלקה, על המדינה. בדרך זו, יימצא סעיף הפטור מסוכל.

     

33. פטור מאגרת בניה – שענינו בניה ציבורית עבור רשות מקומית - מעוגן בסעיף 1.00.18 לתקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), תשל"ל-1970. סעיף זה, שכותרת השוליים שלו היא "פטור לרשויות מקומיות", קובע:

     

    "רשות מקומית ואיגוד ערים פטורים מתשלום אגרה בעד היתר לגבי –

    1. בנינים ציבוריים שבנייתם מבוצעת על ידיהם;

    2. עבודות לצורכי עצמם".

        

34. הוראה זו מעוררת שאלה דומה לשאלה הנבחנת כאן: מהו היקפו של הפטור? מהו הדין שעה שעבודות הבניה מבוצעת שלא על ידי הרשות המקומית עצמה, כי אם על ידי קבלן עצמאי הפועל עבורה? האם במקרה כזה יחול הפטור מאגרת בניה?

     

35. בחוזר מנכ"ל משרד הפנים 5/99 מיום 16.5.1999 (התובעת הפנתה אליו בס' 56 לסיכומיה), ניתנה על כך תשובה חיובית: פרויקט בניה המבוצע לצורכי הרשות המקומית יהנה מהפטור, אף אם הוא מבוצע על ידי הסקטור הפרטי. בענין זה יש לפעול על פי תכלית הפטור -- שלא להעמיס על הקופה הציבורית הוצאות, מקום בו מדובר בפרויקט עירוני-ציבורי. צוין, שאין להניח כי מחוקק המשנה ביקש לעודד בניה על ידי הרשות העירונית דווקא ולא על ידי הסקטור הפרטי. הדברים מופיעים בחוזר כדלקמן (נספח א' לסיכומי התובעת):

     

    "פטור מתשלום אגרות בניה – בניה לצרכי רשות מקומית

    סעיף 1.21.0 לתוספת השלישית לתקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר תנאיו ואגרות) התש"ל-1970 קובע: "רשות מקומית ואיגוד ערים פטורים מתשלום אגרה בעד היתר לגבי-

    1. בניינים ציבוריים שבנייתם מבוצעת על ידיהם;

    2. עבודות לצרכי עצמם"

       נתבקשנו לחוות עמדתנו בשאלה האם מבני צבור הנבנים על מקרקעי רשות מקומית, שהוקצו לטובת עמותות חנוך תרבות או דת, חוסים תחת כנפי הפטור בתקנה זו.

       פנינו למספר רשויות מקומיות לבקש עמדתם, ומרביתם סברו כי אין להעניק את הפטור מאגרה אלא לעבודות הנעשות על ידי הרשות המקומית או עבורה.

       עמדתנו בענין זה שונה במקצת.

       לשון התקנה מתייחסת לשני סוגי אירועי פטור. האחד בנוגע לבניינים ציבוריים שבנייתם מבוצעת על ידי הרשות המקומית, והשני, עבודות לצרכי הרשות המקומית.

       שני הבדלים בולטים בנוסחן של שתי החלופות:

       האחד, החלופה הראשונה עוסקת בבניינים בעוד החלופה השניה ענינה בעבודות.

       השני, החלופה הראשונה חלה על בניינים שבניתם מבוצעת על ידיהם. ואילו החלופה שניה מדברת על עבודות לצרכי הרשות המקומית.

       שתי שאלות עולות לפיכך בהקשר זה.

       ראשית, האם החלופה הראשונה עוסקת רק בבניה ואלו השניה רק בעבודות.

       שנית, האם הפטור לגבי בניינים חל רק כשרשות מקומית מבצעת את העבודה בעצמה ואלו לגבי עבודות תחולת הפטור הינה גם כשהעבודות מבוצעות על ידי אחר אך לצורכי הרשות המקומית.

       למרות הפיתוי הלשוני, איני סבור שזוהי הפרשנות הנכונה וזאת מכמה טעמים. ראשית פרשנות זו תביא לכך כי רק בניינים ציבוריים הנבנים על ידי הרשות המקומית יהיו פטורים מאגרה. ואילו בנין שאינו ציבורי או בנין ציבורי הנבנה על ידי גוף אחר עבור הרשות המקומית (אך לא על ידה) אינו פטור מהיתר. שנית ובהמשך לכך, אין טעם לכך שבנין ציבורי יהא פטור רק אם בנייתו תהא על ידי הרשות המקומית ואילו עבודות (שאינם בנין) יהנו מהפטור אף אם הן מבוצעות על ידי אחר עבור הרשות המקומית.

       ולבסוף אין מקום להנחה כי מחוקק המשנה ביקש לעודד בניה על ידי הרשות המקומית דווקא ולא על ידי הסקטור הפרטי. למשל, באמצעות הסכמי פיתוח של בנית מבנים שימסרו לאחר בניתם לרשות המקומית, כמקובל ברשויות מקומיות רבות.

       משום כך, ביקש מחוקק המשנה כי מקום בו הרשות המקומית – אף כאשר אינה חופפת לועדה המקומית- לא תוציא כספי אגרות שיועמסו על הוצאות הפיתוח, מקום בו הפיתוח הוא עירוני ציבורי, או לצרכי הרשות המקומית.

       את חלופות הסעיף, יש אפוא לפרש בהתאמה כדלהלן:

       בנין ציבורי, בין של הרשות המקומית ובין שאינו שלה, פטור מאגרה כאשר הוא מבוצע על ידי הרשות המקומית.

       בחלופה זו הדגש בפטור ניתן למבצע. קרי לרשות המקומית ובלבד שיהא זה בנין ציבורי- מונח הכולל כל מבנה העומד לרשות הצבור- תהא בעלותו אשר תהא.

       החלופה השניה שמה את הדגש בפטור לא על מהות המבצע, אלא על מהות הפרויקט. קרי האם הפרויקט הוא לצורכי הרשות המקומית אם לאו.

       פרויקט המבוצע לצורכי הרשות המקומית פטור מאגרה ואילו כזה שאינו מבוצע לצורכי הרשות המקומית חייב באגרה.

       ...

       השאלה אם עבודה היא לצורכי רשות מקומית או לא אמורה להיות מוכרעת בכל מקרה לפי נסיבותיו..." (ההדגשה הוספה).

        

36. הנה כי כן, הפטור מאגרה צריך להתפרש על פי לשונו ותכליתו. אין מקום לפרשו בצמצום המוצע על ידי הנתבעת, כאילו הוא חל רק שעה שהבניה מבוצעת במישרין על ידי המדינה. פרשנות מצמצמת כזו תביא לסיכולו של הפטור, ואין לצידה הגיון.

     

37. הנתבעת הוסיפה וטענה כי סעיף 259(ב) אינו חל במקרה דנא, לנוכח בעלותה של רשות הפיתוח על המקרקעין לפי נסח מרשם המקרקעין (פרק ד' לסיכומיה; וראו נסח טאבו נספח ג' לתצהיר הדר). אין בידי לקבל טענה זו. אמנם, רשות הפיתוח היא תאגיד סטטוטורי הכשר לזכויות וחובות משל עצמו (סעיף 2 לחוק רשות הפיתוח (העברת נכסים), התש"י-1950). כשירות משפטית זו נועדה להקנות לרשות כלי ביצוע פונקציונאלי, ולאפשר לה לבצע פעולות משפטיות. ואולם מן הבחינה המהותית, רשות הפיתוח פועלת בעניני המדינה ועבור המדינה.

     

38. זאת ועוד: המציעה במכרז דנא היא מדינת ישראל (ראו מסמכי המכרז בנספח א' לתצהיר הדר). המדינה היא זו שהודיעה לתובעת על הזכיה במכרז (נספח ב' לכתב התביעה), והיא זו שנקשרה עם התובעת בהסכם ההקמה. "המזמין" הוגדר בהסכם ההקמה כך: "ממשלת ישראל בשם מדינת ישראל באמצעות מנהל נכסי הדיור הממשלתי שליד החשב הכללי במשרד האוצר, וכל מי שהוסמך לפעול מטעמה לצורך מכרז זה" (בנספחי ו' לכתב התביעה). הנה כי כן, אף שהבעלות במקרקעין רשומה על שם רשות הפיתוח, הרי שהגוף הפועל בענין זה הוא המדינה.

     

39. ואמנם, כבר נפסק כי "מבנה בית המשפט בלוד הוקם בעבור מדינת ישראל, וכי החזקה והשימוש בו נתונים למדינת ישראל, ולא לרשות הפיתוח. לפיכך יהא ההסדר בין המדינה לבין רשות הפיתוח אשר יהא, יש לראות במדינת ישראל, ולא ברשות הפיתוח, כגורם שהוא בעל הנכס לצורך הדיון בתובענה זו בכלל, ולענין חובת תשלום אגרות הבניה והיטלי הפיתוח בפרט" (ת.א. (מחוזי לוד) 37322-07-13 קבוצת אשטרום בע"מ נ' עירית לוד, מיום 8.1.2015, בס' 15 לפסק-הדין).

     

40. אשר על כן, אין עילה לשלול את הפטור שבסעיף 259(ב) לחוק התכנון והבניה. הביטוי "מדינה" בסעיף 259(ב) לחוק התכנון והבניה צריך להתפרש באופן המגשים את מטרת הפטור. לענין זה יש להתחשב במעורבות המהותית של המדינה בפרויקט (כמזמינת העבודה וכבעלת הדין החוזי), בייעוד התכנוני של המקרקעין לפי תוכניות המתאר, ובייעודה הציבורי של הבניה (הקמת בית משפט). על הרקע הזה, יש לקבוע כי בנסיבות המקרה דנא הפטור חל, אף שרשות הפיתוח רשומה במרשם כבעלים של הקרקע.

     

41. סיכומה של נקודה זו: יש לקבוע כי הוראת הפטור שבסעיף 259(ב) לחוק הבניה חלה במקרה דנא על פי תכליתה והרציונאל שביסודה.

     

42. טענת הידיעה והעדר נזק -- הנתבעת טענה: "התובעת ידעה טרם הגשת הצעתה למכרז כי תידרש לשלם את אגרות הבניה, שיקללה הוצאה זו במסגרת חישוביה, באופן שהצעתה לוקחת אותה בחשבון, וכך עשו גם יתר כל המשתתפים במכרז, באופן שאילו ידעו כולם שהזוכה לא יידרש לשלם את אגרות הבניה היתה התובעת מפחיתה בהתאמה את סכום הצעתה, כך שלא נגרם לה כל חסרון כיס עקב תשלום האגרות" (ס' 12 לתצהיר הדר).

     

43. אין בידי לקבל טענה זו. ראשית, עיון במסמכי המכרז ובהבהרות שניתנו, כפי שנסקר לעיל, מלמד כי השאלה בדבר אגרת הבניה נותרה במקרה דנא עמומה וללא תשובה מפורשת. מציעים במכרז אמנם פנו לעיריה מתוך רצון לברר סוגיה זו מראש; ואולם העיריה לא סיפקה מענה ברור. חלף זאת צוין כי בכל חבות מיסויית שתחול יישא הקבלן "על-פי דין". על כן, אין לאמר כי התובעת "ידעה" על דרישת האגרה.

     

44. שנית וחשוב מכך, עצם הידיעה של הקבלן על דרישת התשלום אינה מכשירה גבית אגרה הנעדרת בסיס חוקי. עקרון יסוד בדיני המנהל הציבורי מחייב את הרשות לפעול בתוך דלת אמות הסמכות שהעניק לה החוק. אין לרשות אלא מה שהחוק העניק לה, ואין היא רשאית לפעול מחוץ למסגרת החוקית (וראו למשל: ע"א 478/14 י.ח דמרי בניה ופיתוח בע"מ נ' המועצה המקומית גן יבנה, מיום 24.8.2015 בס' 8 לפסה"ד; בג"ץ 5070/95 נעמת נ' שר הפנים, פ"ד נו(2)721 בע' 745; אליעד שרגא ורועי שחר, המשפט המנהלי (כרך I 2009 בע' 123).

     

45. לצד דיני המנהל הציבורי, ניצבים דיני המסים המחייבים אף הם להקפיד בגבית מס ואגרות בתוך גבולותיהם החוקיים. עקרון יסוד הוא כי "אין מס ללא חוק". סעיף 1(א) לחוק יסוד: משק המדינה קובע: "מיסים, מילות חובה ותשלומי חובה אחרים לא יוטלו, ושיעוריהם לא ישונו, אלא בחוק או על פיו; הוא הדין לגבי אגרות" (וראו למשל: עע"מ 7373/10 יוסי לוי נ' מ"י מיום 13.8.2012 בס' 23 לפסה"ד). גבית מסים ואגרות חייבת להישען על מקור סטטוטורי מפורש, המזכה את השלטון ליטול כסף מהפרט. מתוך עקרון זה נגזר, כי פירושן של הוראות-חוק העוסקות בהטלת אגרה ייעשה באופן דווקני, מתוך הגנה על זכות הקנין ושמירה על אינטרס הוודאות של הפרט (וראו למשל: ע"א 4708/14 י.ח דמרי בניה ופיתוח בע"מ נ' המועצה המקומית גן יבנה מיום 24.8.2015 בס' 8 לפסה"ד).

     

46. כך, עקרונות יסוד של דיני המסים משתלבים ועולים בקנה אחד עם עקרונות היסוד של דיני המנהל הציבורי. יחד הם יוצרים מעטפת של הגנה על הפרט מפני גבית אגרה הנעדרת בסיס חוקי.

     

47. זאת ועוד: הלכה היא, כי אף אם הנישום הסכים לתשלום, אין הדבר פוטר את הרשות השלטונית מחובת השבה, שעה שהתשלום נגבה על ידה שלא כחוק. בע"א 7368/06 דירות יוקרה בע"מ נ' ראש עירית יבנה (מיום 27.6.2011), דובר בהסכם שנכרת בין חברות ליזמות בניה לבין עירית יבנה בענין היטל השבחה ופיתוח שישולם בקשר למיזם הבניה. ההסכם הטיל על היזם היטל השבחה, למרות שלא חלה עליו חבות כזו לפי דין. ההסכם גם פטר את היזם באופן חלקי מהיטלי פיתוח, למרות שהחוק לא התיר מתן פטור כזה. נפסק כי "הסכם מסוג זה, הסוטה מן הדין הן בהטלת חיוב בתשלום חובה שלא על פי דין, והן במתן פטור מתשלום חובה שלא על פי דין, עומד בסתירה לעקרונות יסוד במשפט הציבורי... עקרון חוקיות המנהל מהווה נורמה בסיסית במשפט הציבורי. עקרון זה מורה, כי כוחה של הרשות הציבורית נובע מהסמכויות שהוקנו לה בדין, ואין בילתן" (ס' 33-32 לפסק דינה של כב' הש' א' פרוקצ'יה). "סטיה של רשות ציבורית מהוראות הדין באשר לגדריהם של תשלומי החובה פוגעת פגיעה קשה ביסודות שלטון החוק... התנהלות כזו עשויה לפגוע בשוויון ולהיות נגועה בשרירות ובהפלייה" (בס' 38 לפסק-הדין).

     

48. לגופו של ענין נפסק שם, כי גורמי העיריה לא היו רשאים להתקשר בהסכם בענין היטל ההשבחה, כי הוא נגוע באי חוקיות וכן בפגם של אי הגינות, ולכן הוא פסול (בס' 46-45, 50-49 לפסק-הדין). "אי החוקיות אינה מתרפאת על ידי הסכמת הפרט לקבל על עצמו את התשלום הנדרש ממנו בניגוד לחוק" (בס' 57). גם בענין היטלי הפיתוח נפסק, כי לעיריה לא הענקה סמכות בחוק להעניק פטור, ולכן גם ההסכמים בקשר לכך נגועים באי חוקיות (בס' 70-66 לפסק-הדין).

     

49. אשר לתוצאות של אי החוקיות – בית המשפט קבע כי התוצאות תיבחנה בהתאם לסעיף 31 לחוק החוזים (חלק כללי), התשל"ג-1973, המאפשר מידה מסוימת של "גמישות שיפוטית" -- למשל בכל הקשור לאפשרות להפריד בין חלקיו הפסולים לחלקיו התקפים של ההסכם (בס' 72 לפסק-הדין). באותו מקרה נפסק, כי "ההסכם בין העיריה לבין היזם הינו בטל כולו, בשל הפסול שנפל בו. משכך, הן התחייבויות היזם על פיו, והן האישורים שניתנו על ידי העיריה כנגד התחייבויות אלה, הינם בטלים מעיקרא" (בס' 75).

     

50. הנה כי כן, הסכמת נישום אינה מכשירה מעשה בלתי חוקי של הרשות. שעה שהסכמתו אינה פוטרת, קל וחומר כי לא די בידיעת התובעת כדי להקנות לנתבעת הגנה מפני השבה.

     

51. אשר לטענת הנתבעת בדבר העדר נזק -- הנתבעת לא הציגה נתונים קונקרטיים התומכים בטענה לפיה התובעת שקללה את עלות האגרה במסגרת ההצעה שהגישה במכרז. הנתבעת לא ביקשה ולא הציגה דו"חות או תחשיבי עלות של הקבלן או נתונים אחרים העשויים לתמוך ראייתית בטענה זו. אמנם, ניתן להניח כי ברגיל הקבלן יתחשב במלוא העלויות הצפויות בטרם יציע הצעה במכרז; עם זאת, ראינו כי סוגית תשלום אגרת הבניה נותרה במקרה זה עמומה ולא קיבלה מענה ברור. יש לזכור כי היה על התובעת להגיש הצעה אטרקטיבית במכרז, על מנת לזכות. לכן, אין זה מן הנמנע שספגה ולו חלק מעלויות האגרה ולא ביטאה אותם בהצעת המחיר, במיוחד על רקע העובדה כי ההוצאה לא היתה וודאית. לא למותר לציין כי הוכחתה של טענת גלגול ההוצאות אינה פשוטה. כב' הנשיאה מ' נאור עמדה על כך ש"הוכחה בדיעבד כי סכום מס גולגל על כתפי הקונה – או שלא גולגל – אינה קלה ומעוררת היא בעיות לא פשוטות, שכן קביעת מחיר של מוצר בתנאי שוק ותחרות ומרכיב המס במחיר זה, תלויה במשתנים רבים" (ע"א 546/04 עיריית ירושלים נ' שירותי בריאות כללית, פס"ד מיום 20.8.2009 בס' 68).

     

52. ואולם, אף אם במקרה דנא התובעת "גלגלה" את מלוא האגרה על המתקשרת החוזית, הרי שזוהי המדינה. המדינה היא המזמינה במכרז. היא זו שנקשרה עם התובעת בהסכם הבניה, והיא זו שנושאת בעלויותיו. גלגול אגרת הבניה על המדינה חוטא לרציונאל של סעיף 259(ב) לחוק התכנון והבניה, הפוטר את המדינה מתשלום אגרת בניה. נמצא כי הדרך המוצעת על ידי הנתבעת מסכלת פטור סטטוטורי ממס.

     

53. לבסוף, לא למותר להוסיף כי טענת הגלגול אינה זוכה לתמיכה בפסיקה בישראל (ראו פסק דינו המנחה של בית המשפט העליון בע"א 1761/02 רשות העתיקות נ' מפעלי תחנות בע"מ, פ"ד ס(4) 545 בס' 63 לפסה"ד). הטעם העיקרי לכך נעוץ בזה, שהטענה חוטאת לעקרונות המנהל הציבורי ומאפשרת להפעיל פרקטיקה פסולה של גבית מס בלתי חוקית. כב' הש' פרופ' ע' גרוסקופף עמד על כך, ש"בהעדר הוראת חוק מפורשת (כדוגמת סעיף 6 לחוק מסים עקיפים (מס ששולם ביתר או בחסר), תשכ"ח-1968), יש למעט בהכרה בטענות גלגול במסגרת דיני עשית עושר ולא במשפט ולתחום אותם לנסיבות בהן מחד גיסא ניתן להעריך את היקפו הכלכלי של הגלגול שבוצע, ומאידך גיסא קיימים טעמים טובים להניח שהאינטרס של הגורם אליו גולגלה העלות הוא שטובת ההנאה תיוותר בידי מקבל התשלום ולא תושב לידי גורם הביניים ...". (ת.א. (מחוזי לוד) 37322-07-13 קבוצת אשטרום בע"מ נ' עירית לוד, מיום 8.1.2015, בס' 25 לפסק-הדין. וראו לענין זה גם דנ"א 7398/09 עיריית ירושלים נ' שירותי בריאות כללית, מיום 14.4.2015, בס' 5 לפסה"ד).

     

54. כמו שם, גם במקרה דנא לא קיימת הצדקה להכיר בטענת הגלגול. ראשית, עצם הגלגול אינו וודאי. בנוסף, אין זה רצוי שהאגרה תיגבה על ידי העיריה, שהרי המשמעות היא ייקור ההצעות במכרז וסיכול הפטור הסטטוטורי העומד לטובת המדינה.

     

55. סיכומם של דברים: אגרת הבניה נגבתה מהתובעת שלא כדין ובניגוד לפטור שבסעיף 259(ב) לחוק התכנון והבניה. על כן, על הנתבעת להשיבה לתובעת.

     

56. הריבית -- התובעת דרשה להורות על השבת סכומי הקרן בתוספת הפרשי הצמדה וריבית לפי סעיף 6 לחוק הרשויות המקומיות (ריבית והפרשי הצמדה על תשלומי חובה), התש"ם-1980. הנתבעת טענה כי אין לחייבה בריבית עד למועד הגשת התביעה, וזאת משום שהתובעת לא העלתה כל טענה בעת התשלום ולא ביצעה פניה מוקדמת (ס' 41 לסיכומיה). בנוסף טענה כי ממועד הגשת התביעה ואילך, אין להחיל את הריבית שלפי חוק הרשויות המקומיות, כי אם ריבית שלפי חוק פסיקת ריבית והצמדה, תשכ"א-1961. הנימוק שניתן לכך הוא שהאגרה נגבתה על ידי מוסד התכנון, המהווה אישיות משפטית נפרדת מהעיריה, וחוק הרשויות המקומיות אינו חל עליו.

     

57. אשר למועד הריבית – לא מצאתי עילה לפטור את הנתבעת מתשלום ריבית עבור כל התקופה בה החזיקה (שלא כדין) בכספי התובעת. הוספת ריבית, כידוע, אינה מהלך עונשי, אלא תשלום עבור השימוש בכסף (וראו פסק דינו המנחה של בית המשפט העליון בע"א 741/79 כלנית השרון השקעות ובנין בע"מ נ' הורביץ, פ"ד לה(3)533, בס' 7 לפסק-דינו של כב' הש' א' ברק).

     

58. אשר לסוג הריבית – לפי סעיף 6 לחוק הרשויות המקומיות, השבת תשלום מהרשות המקומית למשלם תעשה בשיעור הריבית שנקבע בסעיף 6 לחוק הרשויות המקומיות. ואולם במקרה דנא, הגורם שגבה את אגרת הבניה הוא הוועדה המקומית לתכנון ולבניה לוד – שכנגדה מופנית התביעה (ר' בנספחי ט' לתצהיר הרשפנג). על כן, חוק הרשויות המקומיות אינו חל, ועל הנתבעת להשיב את האגרה בריבית שלפי חוק פסיקת ריבית והצמדה.

     

59. לסיכום: התביעה מתקבלת בחלקה. הנתבעת תשלם לתובעת את סכומי האגרות שפורטו לעיל, בתוספת הצמדה וריבית כחוק ממועד התשלום על ידי התובעת, ועד להשבה בפועל. בנוסף, תישא בהוצאות התובעת בהליך זה: אגרה, וכן שכ"ט עו"ד בשיעור 23.4% מסכום פסק הדין.

    ניתן היום, 17 אוגוסט 2016, בהעדר הצדדים.