ההליך:
1. אגודת המים עמק הירדן, התובעת, היא אגודה שהוקמה על ידי הקבוצים החברים בה כדי לספק מים לחבריה. האגודה היא ספק מים כשמשמעותו בחוק המים. התש"ט-1959. התביעה היא לתשלום הענקות (מושג שיובהר להלן) להן האגודה זכאית, לטענתה, עבור השנים 1992-1998. התביעה הוגשה בשנת 1999, סמוך לתום תקופת ההתיישנות בגין שנת 1992. סכום התביעה הכולל הוא קרוב ל-50 מליון שקל נכון למועד הגשת התביעה. לפני תביעה זו הוגשה על ידי התובעת תביעה קודמת שלמיטב ידיעתי עודנה תלויה ועומדת בגין הענקות ב- 7 השנים שקדמו לכך. התביעה הקודמת היא על סך 250 מליון ש"ח. הנה כי כן התובעת טוענת שהיא זכאית לקבל מקרן האיזון - (ומחליפתה שהיא מדינת ישראל) סכום נומינלי של 300 מליון ש"ח. המדינה לא הסתירה, כי מאחר ומסקנתה היא כי על פני הדברים התביעות אינן סבירות דהינו בסכומים שלא נראו לה מוצדקים, היא "חיפשה" דרכים איך לא לשלם, ולמצער להקטין את הסכום לתשלום. בתחילת ההליך המשפטי שילמה המדינה לתובעת, לאחר בירורים שונים שנעשו, סכום של כ-3.5 מליון ש"ח כסכום שאינו שנוי במחלוקת. אולם בשלב מתקדם יחסית של הדיון המשפטי, ערב המועדים שהיו קבועים לשמיעת ראיות שינתה המדינה טעמה וטענה כי החישוב הקודם שערכה יסודו בטעות, וכי על פי חישוב "נכון", אותו הציעה לבית המשפט לקבל, התובעת היא שחייבת למדינה סכומים נכבדים, סכומים המגיעים לפי חישובי התובעת לכ-14 מליון ש"ח (ס' 905 לסכומי התשובה של התובעת). טענה חדשה זו - אומר מעתה - היה בה כדי לעורר חשדנות מסויימת כבר במועד העלאתה. המדינה ביקשה באותו שלב לטעון טענה, במקום טענה קודמת בדבר פרשנות תקנה מסויימת. בדיעבד, בסיכומיה טענה שמדובר בטענות חלופיות. על כל העניינים הללו עוד אעמוד במקום המתאים. התובעת הסכימה לכך שהמדינה תעלה את פרשנותה החדשה, וזאת תוך שמירת זכותה לטעון הן כי אין מקום לפרשנות כזו; הן כי המדינה מנועה מלטעון טענה זו; והן כי אין לקבל את הטענה לגופה. אומר מעתה כי מסקנתי בסופו של יום היא שהטענה איננה נכונה לגופה, ויש מקום לדחות את פרשנותה החדשה של המדינה. עם זאת הפרשנות הקודמת שהועלתה - מקובלת עלי.
2. כפי שאראה המחלוקות בין הצדדים היו מחלוקות חובקות עולם. הועלו טענות חלופיות וטענות לחלופי חילופין, הן מפי התביעה והן מפי ההגנה. בתחילת הדרך נראה היה כי הצדדים השכילו לגבש ביניהם הסכמות רבות עליהן הודיעו לבית המשפט. אכן, לא היתה מחלוקת על חישובים לאחר שהצדדים נדרשו להגיע להסכמות. שורת קלסרים שעניינם חישובים מחישובים שונים ובעיקר - חומר הגלם החשבונאי הנדרש לביצוע אותם החישובים - הוחזרה לבאי כוח התובעת, לאחר השגת ההסכמות. ואולם היה זה הילוך של שני צעדים קדימה ושלושה צעדים לאחור. מחלוקות חדשות צצו במשך שמיעת ההליך חדשות לבקרים. אחרי ארבעה ימי דיונים בהם השכילו הצדדים לחקור עדים ומומחים ולסיים בכך את שמיעת הראיות הם הגישו בהסכמה קלסרים (חלקם לא "מעובדים") של ראיות. הנחתם של הקלסרים באופן זה על שולחני הקשתה ולא הקלה, ודומה בעיני שהמאמץ הרב שהשקיעו הצדדים ובית המשפט בשלבים המקדמיים של ההליך לפשט את המחלוקות ולייעל את ההליך ירד במידה לא מועטה לטמיון נוכח הסכמות מאוחרות אלה. ענין זה נוגע בעיקר לאחת המחלוקות המרכזיות והיא כמה שלמו ומתי צרכניה-בעליה של התובעת לתובעת בגין מים שסיפקה להם במהלך שנות התביעה. התובעת הגישה לענין זה בהסכמה קלסרים של "חומר גלם" שנקראו קלסרים ג' ו-ד' מהם אין ביכולתי להסיק מסקנות המתבטאות ב"שורה תחתונה". עוד עם הגשת הקלסרים המקוריים שהוחזרו לבאי כוח התובעת הבהרתי לצדדים כי אין זה מתפקידו של בית המשפט, ואף אין הדבר ביכולתו "לעבד" חומרי גלם המצריכים עריכת חשבונות. ואכן - הושגו הסכמות וגובשו פלוגתאות. הגשת הקלסרים באופן שהדבר נעשה היא ברכה לבטלה, בבחינת לא לבלוע ולא להקיא. במהלך ישיבות קדם המשפט ושמיעת הראיות קבלתי בברכה הסכמות על עובדות והגשת מסמכים בהסכמה. ואולם ההסכמות המאוחרות כאמור הקשו על קביעת העובדות. לענין זה ולמסקנות שיש להסיק מכך עוד אשוב.
3. כאמור התביעה שבפני היא על קרן של כ-50 מליון ש"ח לעת הגשתה. אף שהצדדים הזכירו מעת לעת הן בדיון והן בסיכומים את התביעה הקודמת שהיא קודמת בזמן, הנתונים הנוגעים לתביעה זו אינם בפני. אמנע, כענין שבמדיניות, מלהסיק מסקנות מן התביעה ההיא, ואתייחס רק למצוי בפני. נמנעתי, ובמתכוון, מלהשוות את הדין החל בתקופה נשוא התביעה עם הדין הקודם, שהשתנה. לא היה בכך הכרח.
4. תביעה זו היא תביעה נגד קרן האיזון והיא מתבררת על פי הוראות דין שחלפו עברו מן העולם. הצדדים באדיבותם ציידו את בית המשפט בקובץ הוראות החקיקה שהיתה בתוקף בעת הרלבנטית. מתבקש תחילה לעמוד על משמעותה של קרן האיזון ותכליתה ועל מונחים ודינים שחלפו עברו מן העולם. דומני שבעניין משמעות קרן האיזון ותכליתה לא היתה מחלוקת בין הצדדים, אף שכל אחד מהם טוען, ובלהט רב הוא טוען, כי הפרשנות הניתנת על ידו להוראות חקיקה שונות שיוזכרו להלן היא היא המביאה להגשמת תכלית החקיקה, ואילו פרשנות הצד שכנגד - מסכלת אותה.
5. סעיף 116 לחוק המים כפי שהיה בתוקף בתקופה הרלבנטית קבע:
"(א) תהיה קרן איזון לדמי-מים שמטרתה להקטין את ההפרשים בין דמי המים באזורי הארץ השונים, ולא תשמש לכל מטרה אחרת (להלן- קרן האיזון)".
החוק קבע מנגנון של היטלים והענקות, כאשר ההיטלים הם תמונת הראי של ההענקות ולהפך. שר החקלאות לאחר התייעצות עם מועצת המים בהסכמת שר האוצר ובאישור וועדת הכספים של הכנסת קבע מעת לעתמחיר מירבי למים. למחיר שנקבע כאמור נקרא להלן המחיר המירבי או בטרמינולוגיה של תיק זה - מחיר הרפרנס. ספק או מפיק מים שעלות ההפקה והאספקה של מ"ק מים שהוא הפיק וסיפק היתה נמוכה מהמחיר המירבי היה מחוייב בהיטל איזון בגובה ההפרש שבין העלות שלו למ"ק למחיר המירבי וזאת עד לגובה תיקרת ההיטל. לעומתו ספק או מפיק שעלות ההפקה והאספקה של מ"ק מים שלו היתה גבוהה מהמחיר המירבי זכאי לקבל הענקה בגובה ההפרש שבין המחיר המירבי לעלות מ"ק מים. התובעת שלפנינו, כך נזכיר, טוענת כי זכאית היא להענקות.
6. את הסמכות לקבוע ולגבות היטלי איזון קבעו תקנות המים (היטלי האיזון) תשמ"ז-1986. את הסמכות והדרך לקבוע ולשלם הענקות קבעו תקנות המים (הענקות) התש"מ-1980, אותן נכנה להלן תקנות ההענקות. הוראות חוק המים מכוחן הותקנו התקנות האמורות (סעיף 118 לענין תקנות ההיטלים ו-121 לענין תקנות ההענקות) בוטלו ביום 15.2.99 במסגרת חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 1999) ובמקומן נקבעו הוראות כלליות אחרות. מנגנון האיזון לפיו נגבו היטלים ממפיקים שעלות המים שלהם נמוכה, וניתנו הענקות למפיקים שעלות המים שלהם גבוהה גרם לכך, או למצער היה אמור לגרום לכך שצרכני המים ברחבי הארץ שילמו מחיר מים מאוזן. האיזון לא היה אמור להיעשות כולו על חשבון המדינה, אלא בתוך הקרן, כשהצרכנים הם ה"מאזנים" אלה את אלה וניתנת סובסידיה. המדינה החליפה את הקרן, ויש בקופתה כספים. אין בתיק מידע מה היחס בין הכספים שנותרו לבין תביעות שנותרו תלויות ועומדות.
7. שר החקלאות קבע בתקנות את חישוב עלות המים לצורך הענקת הענקות או תשלום היטלים - תקנות המים (חישוב עלות המים) התשנ"ב-1991, אותן נכנה תקנות עלות המים. פרשנותן של תקנות עלות המים עומדת ביסוד רבות מן המחלוקות שהתעוררו בתיק זה. תקנות עלות המים הותקנו מכח סעיף 111 לחוק המים הקובע שחישוב עלות המים צריך להיעשות בהתבסס על ההוצאות הממשיות בקשר להפקת המים ולאספקתם כולל ריבית בלאי והוצאות אחרות. אומר כאן, במבט לאחור: מטרת החוק בהקמת קרן המים היתה, כאמור, להשיג איזון. לשם השגת איזון זה נקבעו שורת כללים מסורבלת להפליא וניתן לתהות האם כללים אלה, גם כשמפרשים אותם באספקלריה של תכלית החקיקה, אכן מגשימים את מטרת החקיקה. אך זהו חלב שנשפך. אין שום טעם היום בהצעות לשינוי חקיקה שבוטלה עוד לפני בירור התביעה.
8. במהלך השנים הגישה התובעת לקרן האיזון בתמיכה לדרישותיה לקבלת הענקות עוד ועוד תחשיבים. התובעת טוענת כי נהגו כלפיה בסחבת לאורך השנים, ולא סתם סחבת אלא סחבת מכוונת. מעת לעת החזירו אותה בבירורים לנקודת ההתחלה. הנתבעות לעומתן טוענות כי התובעת לא ענתה לדרישות שהופנו אליה. למחלוקת היסטורית זו אין צורך להיכנס. דייני אם אומר כי חומר הראיות שבפני מלא וגדוש התכתבויות שונות, ותלונות של התובעת על אי מתן החלטה בעניינה. אף שלעיתים יכולה היתה התובעת להתרשם כי אם רק תספק נתון זה או אחר יתם המסע, למעשה, לאורך כל השנים לא ניתנה החלטה סופית מסכמת. כך הגענו אל התביעה הנוכחית בלי שניתנה החלטה מינהלית בעניינה של התובעת לגבי השנים נשוא התביעה. התביעה כפי שהוגשה נראתה, במבט ראשון, ובאופן מתמיה, תביעה שבה החשבון הוא השנוי במחלוקת. כתב ההגנה היה מלא הכחשות סתמיות וביטויים כמו "לדוגמא". לא ניתן היה להבין מקריאת כתבי הטענות היכן המחלוקות. במבט ראשון נראה היה שבית המשפט נקרא לצלול לים של חשבונות. והעיקר: לא היתה כאמור בנמצא החלטה מינהלית הקובעת לאיזה סכום, אם בכלל, זכאית התובעת וכיצד הוא מחושב. באי כוח הצדדים בעזרת מומחיהם נרתמו, ועל כך יבואו על הברכה, לקדם את התיק בשני מסלולים - אחד - סילוק המחלוקות בעניינים של חשבונות. השני - מתן החלטה של נציב המים. החלטה זו ניתנה תוך כדי ההליך בספטמבר 2000, בעקבות החלטתי מיום 13.7.2000. החלטה זו תיקרא: החלטת הנציב הראשונה. היה בהחלטת הנציב הראשונה לכאורה, במידה רבה, כדי להבהיר מחלוקות. אחרי מתן החלטת הנציב והסכמות שונות בעניינים שבעובדה ובתחשיבים, ניתן היה לכאורה לצאת לדרך ולשמוע הוכחות. נקבעו הוראות בענין סדרי הגשת ראיות.
9. ביני לביני נקראתי למינוי זמני לבית המשפט העליון. הצדדים זומנו לנשיאו דאז של בית משפט זה השופט ו. זילר והבהירו כי הם מעדיפים להמתין לשובי לבית המשפט המחוזי, וכך היה. מיד עם שובי לבית המשפט המחוזי זימנתי את הצדדים ונקבעו מועדים לשמיעת הראיות, אלא שאז חל "מהפך": כזכור החלטת נציב המים הראשונה ניתנה רק במהלך ניהולו של תיק זה, בספטמבר 2000. הסיכום היה שההחלטה שתינתן תהא החלטה סופית (החלטה מיום 13.7.2000 סעיף 4), והנה, כשהגיע הנציב לכתוב את תצהירו ולאחר שכבר הוגשו ראיות התובעת נוכח הנציב לדעת כי לסברתו טעה והוא ביקש בשלב מאוחר זה לשנות את תחשיבו, בעקבות פרשנות חדשה שנתן, כפי שעוד נראה, לתקנה 6 (ב) לתקנות ההענקות. לאחר שיג ושיח בין הפרקליטים וכדי לדון בשאלות השנויות באמת במחלוקת בין הצדדים הסכים עו"ד גוט, ב"כ התובעת לתיקון החלטת הנציב והכל תוך שמירת זכות לטעון טענות מהותיות באשר לעצם האפשרות לבצע שינויים בשלב זה. הוגש "נוסח משולב" של החלטת הנציב הראשונה כפי ששונתה על ידו. הוסכם בין הצדדים "שהטענה החדשה של הנציב באה במקום הטענה הקודמת ....". ואולם, בהגיע עת סכומים הסתבר כי גם כאן קיימת מחלוקת. עו"ד למברגר ב"כ המדינה טען בסיכומים את שתי דרכי החישוב כטענות חלופיות, ואילו באי כוח התובעת טענו כי בנפול הטענה המתוקנת (וכפי שנראה - כך קרה) אין עוד תקומה לטענה הישנה. למוסכם בין הצדדים בענין תיקון החלטת הנציב ניתן תוקף של החלטה, והדבר הצריך ביטול מועדים שנקבעו לשמיעת הראיות בחודש יוני 2002 וקביעת מועדים אחרים במקומם (פרוטוקול והחלטה מיום 16.6.2002). הראיות נשמעו בארבעה מועדים שונים באוקטובר 2002. לאחר מכן הגישו הצדדים, לבקשתי, מסמך עמדה בענין המשמעות הכספית של התחשיבים השונים. סיכומי הצדדים מצאוני כבר במינוי קבע בבית המשפט העליון. הסיכומים, ובעיקר סכומי התובעת וסיכומי התשובה מטעמה משתרעים על מאות רבות של עמודים. אני מביעה צערי בפני הצדדים על כך שבמסגרת זו התקשיתי למצוא את הזמן הנדרש למתן פסק דין של ערכאה דיונית בהיקף כה נרחב. לא אכחד כי התהפוכות בעמדות הצדדים הקשו, הקשו עד מאד, על מלאכתי.
מבט כולל?
10. המדינה מבקשת בפתח סיכומיה להשקיף על התביעה במה שמכונה על ידה "מבט כולל". לטענתה קבלת התביעה לא תביא ל"איזון" אלא דווקא לכך שהתובעת תרוויח רווחים עצומים. ועוד: אם תעשה התובעת את אשר הצהירה במהלך כל המשפט כי תעשה - ותעביר כספים שתקבל מכח תביעה זו לחבריה-צרכניה שלטענתה של התובעת הם סבסדו אותה לאורך השנים בהן לא קיבלה, ושלא כדין, הענקות - התוצאה הכלכלית תהייה (לטענת המדינה) שהצרכנים ישלמו מחיר הנופל בצורה משמעותית ממחיר הרפרנס. למסקנה זו מגיעה המדינה על יסוד הדו"חות הכספיים המבוקרים של התובעת, דו"חות שחובה לצרפם לפי התקנות לכל חישוב בעניין עלות המים. לפי חשובי המדינה, קבלת התביעה תביא לתוצאה שלטענתה היא בלתי סבירה ובלתי צודקת: ההון העצמי של התובעת נכון לסוף שנת 1998 היה 14.5 מליון ש"ח. ואולם אם תתקבל התביעה במלואה יגיע ההון העצמי שלה ל-56.6 מליון ש"ח. התובעת טוענת לעומתה כי חבריה-צרכניה שלמו לה עבור המים תשלומים שעלו באופן משמעותי על מחיר הרפרנס, כהלוואת ביניים עד שהיא תקבל את ההענקות המגיעות לה, ובכוונתה, כפי שהיא גם חייבת, להעביר לצרכנים את הכספים שיתקבלו אם תזכה בתביעתה (הצרכנים אינם צד לתביעה זו וגם לא העידו בה). לטענת המדינה הנכונות לשלם הענקות קיימת רק כאשר מפעל המים אכן הפסיד, ולא הונחה על ידי התובעת תשתית עובדתית ממנה ניתן ללמוד על היקף התשלומים של הצרכנים שלטענת התובעת עלו על מחיר הרפרנס. התובעת לעומתה טוענת כי חשובי המדינה מוטעים, וכי באופן ממוצע, ובשים לב לכך שהיו לתובעת הכנסות אחרות מפעילות שאיננה קשורה להפקת מים, עומד הרווח המצטבר לשנה על כ-0. התובעת מוסיפה ומציינת כי על פי החוק(ס' 122 לחוק המים), חובה עליה להעביר את סכומי ההענקות לצרכנים, וכך גם תעשה. על כן כל החישוב של "רווחי התובעת" שהעלתה המדינה, חישוב המוכחש על ידי התובעת - אינו לעניין.
11. החוק והתקנות קבעו מנגנון סבוך לחישוב ההענקות. אכן "רווחי התובעת" (מבקש ההענקה) אינם בגדר
קריטריון שנקבע בחוק, או בתקנות. טענת "רווחי התובעת" הועלתה למעשה כמעין "הסבר" מדוע המדינה חיפשה כל דרך שלא לשלם לתובעת את ההענקות שזו תבעה, כאשר "השורה התחתונה" נראית למדינה לא צודקת. אולם, ההכרעה בתיק זה צריכה ליפול על פי הקריטריונים הקבועים בחוק ובתקנות לתשלומי הענקות. והכל תוך מתן פרשנות במקרה הצורך. הונחו בפני, ועוד אחזור לכך, חוות דעת כלכליות שונות שראוי היה אולי שתהיינה מונחות בפני מתקין התקנות, תקנות מסורבלות בניסוחן, ואולם אין אנו עוסקים בגיבוש דין רצוי להשגת האיזון. עלינו לפרש את הדין המצוי, ולכך אפנה עתה. הדיון לא יהיה בסדר בו הובאו המחלוקות על ידי הצדדים.
המחלוקת וההכרעה בהן
א. קביעת סכום תקרה לתשלום - תקנה 6 (ב) לתקנות המים (הענקות) התש"מ- 1980:
12. הטענה הנוגעת לתקנה זו היא, כפי שהגדירו הצדדים בהודעה המוסכמת בדבר המשמעות הכספית של הטענות השונות "טענת רוחב" ולהכרעה בה השלכה על טענות אחרות. כותרתה של תקנה 6 לתקנות ההענקות היא "הענקה חלקית", תקנה 6 (ב) קבעה:
"הענקה לספק תינתן, בכל מקרה רק אם עלו הוצאות ההספקה על כל התמורה המתקבלת בפועל מצרכנים בעד כל המים שסיפק, ובכל מקרה לא תעלה ההענקה על ההפרש שבין הוצאות ההספקה ובין התמורה הכוללתכאמור: לענין ספק שמספק מים למטרות צריכה שונות, תובא בחשבון התמורה הכוללת מכלל מטרות הצריכה האמורות".