השופט י' דנציגר:
לפנינו בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו (השופטת י' שיצר) בע"ו 2166-09 מיום 29.7.2010, במסגרתו נדחה ערעורו של המבקש על החלטת הוועדה הרפואית העליונה לפי חוק הנכים (תגמולים ושיקום) [נוסח משולב], התשי"ט-1959 (להלן: החוק) אשר קבעה כי שיעור נכותו של המבקש יעמוד על 30%, בניגוד לשיעור הנכות שנקבע לו בעבר שעמד על 50%.
רקע עובדתי והליכים קודמים
1. המבקש, שמואל בנית (להלן: המבקש), נפצע בשנת 1970, בהיותו חייל צעיר בן 20 בשירות סדיר, מהתפוצצות מוקש. כתוצאה מהפציעה נקטעה מחצית מכף רגלו הימנית. ביום 25.2.1971 קבעה הוועדה הרפואית כי המדובר ב"קטיעת כף הרגל הימנית באיזור הפרק המטוטרסו-טרסלי" וקבעה בגינה נכות בשיעור של 50% לצמיתות בגין "קטיעת כף הרגל הימנית Symes", בהתאם לתקנה 47(7)(ב) לתקנות הנכים (מבחנים לקביעת דרגות נכות), התש"ל-1969 (להלן: תקנות הנכים). המבקש שב לאחר הקטיעה לשירות צבאי ארוך שנים - תחילה בשירות סדיר ובהמשך בשירות מילואים. במהלך שירותו הצבאי במרוצת השנים נפצע המבקש פעמיים נוספות, במהלך מלחמת יום הכיפורים ובמהלך מלחמת לבנון (מלחמת שלום הגליל). בעקבות הפציעות הללו נבדק המבקש על ידי וועדות רפואיות - בשתי הזדמנויות נוספות, ביום 1.6.1981 וביום 22.6.1983 - אשר הותירו את דרגת נכותו הכוללת בשיעור של 50%.
2. בהתאם לדרגת הנכות שנקבעה למבקש, היה זכאי המבקש ל"רכב רפואי". בשנת 2005 נגנב רכבו הרפואי של המבקש והוא פנה לקצין התגמולים במשרד הביטחון (להלן: קצין התגמולים או המשיב) בבקשה לקבל רכב חדש. במסגרת הטיפול בפנייה זו סבר קצין התגמולים כי דרגת נכותו של המבקש נקבעה על פי סעיף ליקוי בלתי מתאים. לפיכך הורה קצין התגמולים למבקש להתייצב לבדיקה רפואית חוזרת בפני וועדה רפואית בהתאם לסעיף 37(א) לחוק, על מנת לבחון "אם לא נפלה טעות בעת קביעת אחוזי הנכות". תחילה סירב המבקש להתייצב לבדיקה כאמור ומשכך הורה קצין התגמולים ביום 30.11.2006 על הפסקת תשלום מחצית מן התגמולים למבקש, בהתאם לסמכות הקבועה בסעיף 37(ד) לחוק.
3. המבקש ערער על החלטה זו וטען כי לא היה מקום בנסיבות העניין שקצין התגמולים יזמן אותו לבדיקה רפואית חוזרת על פי סעיף 37(א), וזאת מכיוון שלא חל שום שינוי במצבו הרפואי. לטענת המבקש, הוראת סעיף 37(א) לחוק נועדה למקרים בהם מתגלה לקצין התגמולים עובדה חדשה המצביעה על שינוי שחל במצבו הבריאותי של הנכה המחייב שינוי או התאמה של דרגת הנכות. קצין התגמולים טען מנגד כי לשון סעיף 37(א) לחוק אינה מגבילה את סמכותו של קצין התגמולים לזמן את הנכה אחת לשנה לבדיקה חוזרת. ועדת הערעורים שליד בית משפט השלום (השופטת ש' יעקובוביץוחברי הועדה ד"ר כץ ועו"ד שגיב) נתנה החלטתה ביום 16.9.2007 (ע"נ 29/07), במסגרתה נדחו טענות המבקש. ועדת הערעורים ציינה כי סעיף 37(א) לחוק, בו קבועה סמכות קצין התגמולים לזמן את הנכה לבדיקה חוזרת, מתייחס לשני מצבים שונים: הרישא של סעיף 37(א) מקנה סמכות לבצע בדיקה אחת לשנה, ככל שלא הורתה הוועדה הרפואית אחרת, ואילו הסיפא של סעיף 37(א) מקנה סמכות לבצע בדיקה אחת לחצי שנה ובלבד שהיה לקצין התגמולים "יסוד להניח כי חל שינוי בדרגת נכותו של הנכה". נקבע כי פרשנותו של המבקש, לפיה קצין התגמולים רשאי לערוך בדיקה חוזרת רק אם התגלתה עובדה חדשה, מאיינת את האבחנה בין שני המצבים ולכן אין לקבלה. נקבע כי פרשנות זו מצמצמת יתר על המידה את סמכותו של קצין התגמולים, שממילא צומצמה על ידי המחוקק בהשוואה לזכותו של הנכה לבקש להורות על בדיקתו מחדש אחת לחצי שנה (סעיף 37(ב) לחוק). עוד נקבע כי לשון החוק ברורה ואינה טעונה פרשנות והיא מגשימה את כוונת המחוקק להעניק לקצין התגמולים סמכות רחבה להורות על בדיקה אחת לשנה ועל סמכות מצומצמת יותר להורות על בדיקה אחת לחצי שנה. נקבע כי הסמכות הרחבה הקבועה ברישא של סעיף 37(א) אינה מסויגת והיא מאפשרת לקצין התגמולים לזמן את הנכה לבדיקה חוזרת מכל טעם "רפואי" המצדיק בדיקה כזו, לרבות מקרים בהם מתעורר חשש שהנכות שנקבעה אינה משקפת נכונה את מצבו הרפואי של הנכה מחמת שגגה.
ועדת הערעורים קבעה עוד כי שימוש במנגנון "הבדיקה החוזרת" עולה בקנה אחד עם עקרונות של תום לב, יושר והגינות, מכיוון שהוא משרת את האינטרס הציבורי בתיקון טעויות, בין אם מדובר בטעויות שמקנות לנכה זכויות יתר ("טעות מזכה") ובין אם מדובר בטעויות שגורעות מזכויותיו. הוועדה דחתה את טענת המבקש לפיה מדובר בפגיעה בזכות מוקנית, בקובעה כי דוקטרינה זו "נועדה לשמור לאדם זכויות ואינטרסים מפני שינויים נורמטיביים שיחולו בעתיד אך לא מפני תיקונן של טעויות היורדות לשורש הזכות", וזאת בהסתמך על פסק דינו של בית המשפט העליון ברע"א 7679/98 קצין התגמולים נ' דוקטורי, פ"ד ס(1) 489 (להלן: עניין דוקטורי). יחד עם זאת נקבע כי אל מול האינטרס הציבורי בתיקון "טעות מזכה" יש להציב את אינטרס ההסתמכות של הנכה, כאשר איזון נכון וראוי בין האינטרסים יושג על ידי מתן תוקף פרוספקטיבי לתיקון הטעות (להבדיל מתוקף רטרוספקטיבי). כפועל יוצא נקבע כי בנסיבות העניין רשאי היה קצין התגמולים לזמן את המבקש לבדיקה רפואית חוזרת בהתאם לסעיף 37(א) לחוק, וכי מעת שהמבקש סירב להתייצב לבדיקה חוזרת רשאי היה קצין התגמולים לפעול על פי סעיף 37(ד) לחוק ולהורות על הפסקת תשלום מחצית התגמולים.
למען שלמות התמונה יוער כי המבקש הגיש ערעור על החלטת ועדת הערעורים לבית המשפט המחוזי, אך במסגרת הסדר דיוני הסכים המבקש להתייצב לבדיקה לפני הועדה הרפואית, תוך שמירה על מלוא זכויותיו וטענותיו, וכתוצאה מכך נמחק הערעור.
4. המבקש התייצב לבדיקה לפני הוועדה הרפואית, ובעקבותיה קבעה הוועדה הרפואית ביום 12.1.2009 כי דרגת נכותו של המבקש תעמוד על 30%. המבקש הגיש ערעור על קביעה זו לוועדה הרפואית העליונה (להלן: הוועדה העליונה). הדיון לפני הוועדה העליונה נערך ביום 1.7.2009 ובסופו ניתנה החלטת הועדה העליונה. בפרק הבדיקה ציינה הוועדה העליונה כי המבקש "הולך עם נעל רגילה אשר מלאה בריפוד בחלק הקדמי. מצב לאחר קטיעה של חצי כף רגל ימין". בפרק ההחלטה קבעה הועדה כי הערעור נדחה ובפרק תיאור הפגימות נקבע: "קטיעה פרק עצמות מסרק (1-3) וקטיעה שלמה של עצמות מסרק (4-5)" ובהתאם הועמדה דרגת הנכות על 30% בהתאם לסעיף 49(5) לתקנות הנכים.
למען שלמות התמונה יוער כי בפרק הדיון בהחלטה ציינה הוועדה העליונה כי היא "מגלה אמפטיה רבה כלפי החולה וטיעוניו וכלפי סבלו. ייתכן ובעבר נקבעה נכות גבוהה ממה שהיה צריך, אך אין ספק שדבריו של המערער [המבקש] יוצאים מליבו ונשמעים צודקים ואפילו משכנעים". יחד עם זאת, צוין כי "מבחינה אורטופדית הוועדה חייבת להיצמד לכללים ולתקנות למרות הצער שאנו חשים כלפי תחושותיו של [המבקש] אנו דוחים את הערעור". אחר הדברים הללו נכתב כי "החלטת הוועדה משקפת את הנכות הרפואית כפי שנמצאה בבדיקה. מאידך, הוועדה מוסיפה כי לדעתה לאחר עשרות שנים בהן המערער היה עם נכות כפי שנקבעה בחוק בשעתו ועם נכות זו המשיך בשירות מילואים פעיל קרבי, במשך עשרות שנים נוספות, יש מקום לשקול לפנים משורת הדין להותיר את זכותו כפי שהייתה" (ההדגשה במקור, י.ד.). בשולי פרק הדיון בהחלטה נכתב כך: "נוסח סופי של הפרוטוקול אינו מקובל על כל חברי הוועדה. לגופו של עניין הזכות שניתנה משקפה נאמנה את מצבו הרפואי [של המבקש] וכל השאר הוא בגדר ויכוח על תחושות ומוסר ופילוסופיה שאין לה [לו] כל קשר לוועדה. וגם על מילים אלו יש מחלוקת בין חברי הוועדה".
פסק דינו של בית המשפט המחוזי
5. המבקש הגיש ערעור על החלטת הוועדה העליונה לבית המשפט המחוזי, במסגרתו טען כי יש להותיר את דרגת הנכות שנקבעה לו בשנת 1971 על כנה. המבקש טען כי לא חל כל שינוי במצבו הרפואי וכי השינוי היחידי שהתרחש בין המועד בו נקבעה נכותו לראשונה לבין מועד ביצוע הבדיקה החוזרת הוא שינוי במבחנים הרפואיים ובהשקפה הרפואית על פגימתו. כפועל יוצא נטען כי שינויים במבחנים הרפואיים ובהשקפה הרפואית הינם שינויים נורמטיביים, בדומה לשינויים במבחנים לקביעת דרגת נכות. משכך, נטען כי יש להחיל על המקרה דנן את ההלכה שנקבעה בעניין דוקטורי ולקבוע כי לא ניתן לשנות את דרגת נכותו כעת. המבקש הוסיף וטען בדבר הסתמכותו על דרגת הנכות שנקבעה לו לפני כ-40 שנה ועל ההטבות שהוענקו לו בהתאם לדרגה זו, וטען כי קיימת לו זכות קנויה להוסיף ולקבל הטבות בהתאם לדרגת הנכות שנקבעה לו בעבר, ולו משיקולי צדק.
6. קצין התגמולים טען כי בקביעת הוועדה הרפואית משנת 1971 נפלה טעות, שכן דרגת הנכות שנקבעה תואמת קטיעה מעל מפרק הקרסול (קטיעה של כל כף הרגל) כאשר בפועל נקטעו עצמות המסרק בכף הרגל (קטיעה של חצי כף רגל) וכי בנסיבות אלה בסמכות הוועדה הרפואית, במסגרת בדיקה חוזרת, להורות על שינוי דרגת הנכות של המבקש. המשיב טען כי אין כל מקום להחיל על העניין את ההלכה שנקבעה בעניין דוקטורי, שכן אין מדובר בשינוי במצב הסטטוטורי אלא בטעות כאמור.
7. בית המשפט המחוזי (השופטת י' שיצר) דחה את ערעורו של המבקש. בית המשפט ציין - בהסתמך על הבהרה שהגישה הוועדה הרפואית - כי המונח "Symes" פירושו "קטיעה שלמה של כף הרגל הכוללת את כל עצמות כף הרגל. גובה הקטיעה הוא בחלק התחתון ביותר של עצמות השוק (מעל מפרק הקרסול)". לפיכך נקבע כי מצבו של המבקש אינו תואם את ההגדרה שבתקנה 47(7)(ב) לתקנות הנכים שלפיה נקבעה לו דרגת נכות בשיעור של 50%, וזאת מכיוון שנקטעה לו חצי כף רגל ולא כל כף הרגל. לפיכך נקבע כי "לא נפלה טעות של ממש מעם הוועדה הרפואית העליונה שבדקה את המבקש וקבעה את הממצאים הן על פי מצבו הרפואי האמיתי והן על פי התקנות. אם נפלה טעות כלשהי הרי זו הייתה בקביעת דרגת הנכות המקורית בשנת 1971". בית המשפט הבהיר כי לא חל בעניין זה כל שינוי נורמטיבי בחיקוק שלפיו נקבעה הנכות, ובכך שונה העניין דנן מעניין דוקטורי שעסק בשינוי נורמטיבי שלגביו נקבע שאינו צריך לפעול לרעת הנכה. בית המשפט העיר כי התלבט אם יש מקום להחיל בנסיבות העניין שיקולי צדק לפיהם יוכל נכה לחיות את חייו כפי שחי אותם תקופה כה ארוכה, על יסוד עיקרון ההסתמכות. יחד עם זאת הודגש כי דרגת הנכות שנקבעה למבקש הייתה שגויה מלכתחילה ומן הראוי היה לקבוע את נכותו לפי תקנה 49(5) ולא לפי תקנה 47(7)(ב), ולכן מלכתחילה לא הגיעו למבקש הזכויות שניתנו לו עד כה על בסיס דרגת נכות של 50%. כפועל יוצא נקבע כי לא קמה למבקש זכות קנויה להוסיף וליהנות מן ההטבות המגיעות על פי דרגת נכות זו. עוד נקבע כי הנצחת הטעות אינה משרתת שיקולי צדק והגינות ואין להתעלם משיקולים ציבוריים רחבים, כגון החובה לפעול בשוויון בין נכים וכגון שיקולי תקציב. לבסוף נקבע כי האיזון בין האינטרס הפרטי של המבקש לבין האינטרס הציבורי מוצא את ביטויו בכך שלא תתבקש השבה של התשלומים ששולמו למבקש בעבר עקב הטעות.
בקשת רשות הערעור ותשובת קצין התגמולים
8. לטענת המבקש - באמצעות בא כוחו, עו"ד רם שמגר - לא ניתן לעשות שימוש בסמכות הבדיקה הרפואית החוזרת הקבועה בסעיף 37(א) לחוק על מנת לתקן טעות שנפלה בהחלטת הוועדה הרפואית לפני כ-40 שנה, כאשר לא חל כל שינוי במצבו של המבקש במרוצת השנים ולא נתגלו ראיות חדשות כלשהן. נטען כי השינוי היחידי שהתרחש במהלך השנים מאז נקבעה נכותו לראשונה הינו שינוי במבחנים הרפואיים המקובלים ובאופן יישומם, כאשר הוועדה הרפואית והוועדה העליונה בחנו את נכותו של המבקש על פי המבחנים הרפואיים המקובלים היום, בעוד שהיה עליהן לבחון את נכותו על פי המבחנים הרפואיים שהיו מקובלים בשנת 1971. נטען כי שינוי במבחנים הרפואיים המקובלים הינו שינוי נורמטיבי שאין מקום להחילו רטרואקטיבית, ברוח ההלכה שנקבעה בעניין דוקטורי, וזאת אף אם לא שונו התקנות לקביעת אחוזי הנכות. נטען כי את הביטוי "שינוי נורמטיבי" יש לפרש פרשנות תכליתית, כך שיכלול לצד החוקים והתקנות גם את המבחנים הרפואיים המקובלים באותה עת. המבקש מסתמך בנקודה זו על העובדה כי קביעת הוועדה הרפואית משנת 1971 אושררה פעמיים נוספות במרוצת השנים במסגרת הבדיקות הנוספות שנערכו לו בעקבות פציעותיו המאוחרות. לטענת המבקש, בשים לב לכך שהתקנות בנקודה זו לא השתנו כל השנים יש להסיק כי כל שהשתנה הוא המבחנים הרפואיים ודרך הראיה המקובלת ביחס לפציעתו של המבקש. לטענת המבקש, לא ניתן לדעת היום מה היו השיקולים והיכולות הרפואיים שהיוו באותה עת את המבחנים הרפואיים המקובלים, ששימשו כ"כללים הבלתי כתובים של התקנות" ושהובילו לקביעה שאותה קטיעה סווגה תחת תקנה 47(7)(ב) ולא תחת תקנה 49(5) לתקנות הנכים. לפיכך, נטען כי לא מדובר בטעות רפואית מקצועית גרידא אלא בשינוי נורמטיבי שאין להחילו על המבקש. לעניין סמכותו של קצין התגמולים לתקן טעויות, הקבועה בסעיף 35 לחוק, נטען כי בהיעדר "ראיות חדשות" אין לאפשר לקצין התגמולים לעשות שימוש בסמכות הבדיקה החוזרת שבסעיף 37(א) על מנת לתקן טעות.
לחלופין טוען המבקש כי היה מקום בנסיבות העניין ליתן משקל ניכר לעיקרון ההסתמכות. נטען כי המבקש הסתמך על התגמולים שנקבעו על בסיס החלטת הוועדה הרפואית משנת 1971 (ועל החלטותיהן של שתי הוועדות הנוספות במרוצת השנים) וכי הפחתה דרסטית בדרגת הנכות בשלב זה עלולה להסב למבקש פגיעה כלכלית אנושה. בנקודה זו הבהיר המבקש במסגרת הדיון לפנינו כי הוא לא ערך לעצמו שום ביטוח פנסיוני במהלך השנים, תוך הסתמכות על התגמולים ששולמו לו על ידי המשיב.
9. לטענת המשיב - באמצעות באת כוחו, עו"ד מיקי חשין - זימונו של המבקש לבדיקה רפואית חוזרת נעשה בהתאם לסמכות הרחבה המוקנית לקצין התגמולים מכוח סעיף 37(א) לחוק הנכים, במסגרתה יכול קצין התגמולים להורות על זימון נכה לבדיקה רפואית אחת לשנה מכל טעם שהוא על מנת להתאים את דרגת נכותו למצבו הרפואי, לרבות במקרים בהם הוא סבור כי אין התאמה בין פגימה שאובחנה על ידי וועדה רפואית לבין דרגת הנכות שנקבעה על ידה. נטען כי סעיף זה הינו חלק ממדיניות "התיק הפתוח" שמאפשרת הן לקצין התגמולים והן לנכה לבחון מחדש את דרגת הנכות בכל נקודת זמן. בנוסף נטען כי המבחנים לקביעת דרגת הנכות הנוגעים לעניין דנן לא השתנו מאז נקבעה דרגת נכותו של המבקש בשנת 1971 וכי המדובר במבחנים "פיזיקליים" הנוגעים למיקום הקטיעה, אשר אינם מושפעים משינויים בידע הרפואי או באפשרויות השיקום. נטען כי בבדיקה החוזרת שנערכה למבקש התברר כי על פי מבחנים אלו - ונוכח מיקום הקטיעה אצל המבקש - נפלה טעות בהחלטת הוועדה הרפואית. נטען כי ההלכה שנקבעה בעניין דוקטורי אינה רלוונטית למקרה דנן, שכן לא חל כל שינוי נורמטיבי בתקנות הרלבנטיות לקביעת דרגת נכותו של המבקש. כפועל יוצא נטען כי אין להכיר בזכות מוקנית של המבקש להוסיף ולקבל את ההטבות שקיבל בעבר. לבסוף, טוען קצין התגמולים כי מוטלת עליו החובה, מרגע שהתגלה לו כי נפלה טעות בהחלטת הוועדה הרפואית, לתקן את הטעות ולקבוע דרגת נכות שתשקף נכונה את מצבו הרפואי של הנכה, וזאת לאור העובדה כי מדובר בכספי ציבור שיש לנהוג בהם על פי חוק בלבד. לעניין היחס שבין סעיף 35 לבין סעיף 37(א) לחוק, טוען קצין התגמולים כי הסעיף הרלוונטי לעניין דנן הינו סעיף 37(א), וזאת מכיוון שהטעות התגלתה במסגרת בדיקה חוזרת ולא התגלו "ראיות חדשות" כאמור בסעיף 35 (כאשר נטען שהמונח "ראיות חדשות" מתייחס בדרך כלל למידע חדש על המחלה או תזה רפואית חדשה ורלוונטית). נוכח כל האמור נטען כי במקרה זה יש להעדיף שיקולים של מדיניות ציבורית על פני אינטרס ההסתמכות של המבקש, וכפועל יוצא יש לאפשר לקצין התגמולים לתקן את הטעות.
בנוסף הצהירה באת כוח המשיב בדיון שנערך לפנינו כי ככל שהדבר נוגע לרכב לו נזקק המבקש, הרי שהמבקש יכול לפנות בבקשה להטבה ספציפית לוועדת חריגים שתבחן את בקשתו בבחינת לפנים משורת הדין ותכריע בה. יחד עם זאת הודגש כי מבחינת שורת הדין המשיב סבור שאין למבקש זכות להמשיך ולקבל את דרגת הנכות שנקבעה לו בעבר.