1. העתירה שבכותרת - עניינה החלטת המשיב שלא לשדרג את מעמדה של העותרת 2, גב' סחר סביח, למעמד ארעי (א/5), במסגרת ההסדר המדורג. הבקשה; כמו גם השגה לוועדת ההשגה לזרים בנדון (שנדחתה); וכן העתירה שלפניי - מבוססות כולן על ההלכה שנקבעה בבית המשפט העליון בעע"מ 8894/03
דופש נ' מינהל האוכלוסין במזרח ירושלים (לא פורסם, 2.6.2008).
2. לפי הנטען בעתירה, העותר 1, מר חוסין סביח, הוא תושב ירושלים המזרחית, בן 37 ובעל רישיון לישיבת קבע בישראל. העותרת 2, גב' סחר סביח, היא בת 32, תושבת האזור. בני הזוג נישאו זה לזה ביום 13.9.1996. נולדו להם חמישה ילדים, הם העותרים מס' 3-7, אשר נרשמו במרשם האוכלוסין במעמד קבע. ביום 23.2.1997 הוגשה בקשת העותרים לאיחוד משפחות. בעת הגשת הבקשה נמסרה כתובתם כ"ירושלים - שועפט - דחיית אל איסלאם". שישה חודשים לאחר הגשת הבקשה (מכתב מיום 26.8.1997) נתבקשו העותרים להשלים מסמכים להוכחת מרכז חיים, אולם המכתב נשלח אל כתובת שגויה (נספח ע/5 לעתירה). גם סירוב המשיב לבקשה לאיחוד משפחות, בשל אי-הוכחת מרכז חיים (מיום 3.9.1997) - חזר בדואר, משעה שנשלח לכתובת שגויה. לפי האמור בעתירה, הגישו העותרים בחודש מאי 1998 ערר על החלטת הסירוב ומסרו שוב את כתובתם. במכתב מיום 11.6.1998 הודיע המשיב על החלטתו להמשיך ולטפל בבקשה. עם הולדת בתם הבכורה של בני הזוג (העותרת 3), הוגשה על-ידם בקשה לרישומה במרשם האוכלוסין (4.12.1998) ורישום זה בוצע יומיים לאחר מכן. לפי האמור בעתירה, רק ביום 17.11.1999 נשלחה שאילתה אל המוסד לביטוח לאומי, וביום 21.11.1999 התקבלה תמצית חקירת המל"ל (שהסתיימה ביום 14.10.1999), לפיה העותר מתגורר בתחום, מאז נישואיו.
3. אחר הדברים האלה, הודע לעותרים ביום 20.1.2000 על אישור הבקשה לאיחוד משפחות. גם בזו הפעם - כך נטען - נשלח המכתב לכתובת שגויה. משניגשו העותרים, לטענתם, לרישום בנם השני, העותר 4, במרשם האוכלוסין, הסתבר להם - רק אז - כי בקשתם לאיחוד משפחות אושרה והונפק היתר מת"ק. נטען עוד בעתירה, כי לפני פקיעת תוקף האישור, ניסו העותרים להיכנס ללשכת המשיב ועמדו בתור "אינספור פעמים" (סעיף 29 לעתירה). רק ביום 19.4.2001 הצליחו לזכות בכניסה ללשכת המשיב ולהגיש בקשה לארכה. נטען בעתירה, שבקשות שנשלחו לעותרים עם דרישות להמצאת מסמכים בחודשים מאי ויולי 2001, נשלחו שוב לכתובת שגויה. גם אישור שנשלח לעותרים ביום 16.8.2001 - חזר בדואר מהטעם "לא ידוע", כשלפי העותרים הטעם לכך גם הוא כתובת שגויה. בעתירה נטען בהמשך לכך, כי רק ביום 20.12.2001 הצליח העותר להיכנס ללשכת המשיב כדי לבחון את מצב הדברים, ואז נודע לו על אישור בקשתו. הונפקה לו הפניה למת"ק, לתקופה של 15 חודשים, עד ליום 20.3.2003, בלא שהובאה בחשבון תקופת ההמתנה. לפי העתירה, ניסיונות שעשו העותרים לקבל את ההיתר היו לשווא והם לא הצליחו לקבלו, וביני לביני התקבלה החלטת הממשלה 1813 (ביום 12.5.2002). נטען עוד בעתירה, בהמשך לאמור לעיל, כי רק ביום 17.6.2003 ולאחר פעמים "אינספור" של המתנה בתור, הצליחו העותרים להגיש בקשה לארכה (סעיף 45 לעתירה).
4. משפנו העותרים ביום 13.5.2009 בבקשה לשדרג את מעמדם, נדחתה בקשתם (החלטה מיום 1.6.2009). המשיב קבע כי לא ניתן לשדרג את המעמד בהתאם לחוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה), תשס"ג-2003. על כך הוגשה השגה לוועדת ההשגה לזרים. ההשגה נדחתה (החלטה מיום 16.5.2011). ועדת ההשגה קבעה, כי יש לדחות את ההשגה מחמת השיהוי הניכר שבפנייה למשיב, בבקשה לשדרוג המעמד. עוד נקבע בוועדת ההשגה, כי עת נכנסה הוראת השעה לתוקפה מכוח החלטת הממשלה (12.5.2002), לא היו בידי העותרת היתרי מת"ק למשך 27 חודשים. בהמשך לכך נקבע, כי נסיבות המקרה אינן כאלו המבססות עיכוב בלתי מוצדק באישור הבקשה. לעניין זה נקבע בוועדת ההשגה, כי טענת המשיב לפיה העותרים התגוררו באזור עד למועד הגשת בקשתם לאיחוד משפחות, לא נסתרה על-ידם. על-כן, לא היה מקום לאשר את בקשתם לפני ראשית 1999. הבקשה אושרה אמנם בשלב מאוחר יותר - בחלוף שנה. אולם ועדת ההשגה לא מצאה בכך עיכוב בלתי מוצדק. צוין בהחלטת ועדת ההשגה, כי העיכוב בקבלת הארכה הראשונה של היתר המת"ק - מקורו בעותרים, שכן המכתב נשלח לכתובת הנכונה והפנייה מטעם העותרים נעשתה רק ביום 20.12.2001. מעבר לכך, נקבע כי העותרת לא פנתה לקבלת היתרי מת"ק במהלך כל התקופה השנייה של ההיתרים שקיבלה. על-כן, אין לראותה כמי שהחזיקה בהיתרי מת"ק במשך 27 חודשים. בכל הקשור להסברי ב"כ העותרים לסיבות לאי-מימוש הפנייה, נקבע כי המדובר בהסברים "כלליים וסתמיים" (סעיף 25 להחלטה). מסקנת ועדת ההשגה הייתה, כי גם אם היה מקום לאשר את בקשת העותרים קודם שנתאשרה, ואפילו היה מקום להתחשב במועד אישור הבקשה כמועד הקובע (להבדיל ממועד קבלת הבקשה הראשונה להיתרי מת"ק), הרי שהעותרים עצמם הם שסיכלו את האפשרות המשפטית לשדרג את מעמדם, בכך שלא פעלו בהתאם להוראות החוק ולא מימשו את הפנייה השנייה להיתרי מת"ק. ממילא, אין המדובר בעיכוב בלתי סביר או בטעות, ואין מקום לשדרג את המעמד. מכאן העתירה שלפניי.
5. בעתירה שב ב"כ העותרים וטען, כי נסיבות המקרה מקימות עילה לשדרוג המעמד על-פי הלכת
דופש. כך,
ראשית, בשל ההשתהות והעיכוב בטיפול בבקשה למן הגשתה בשנת 1997 ועד החזרתה לטיפול בשנת 1998, תוך ששאילתה שנשלחה למל"ל, נשלחה רק בנובמבר 1999. ב"כ העותרים הוסיף וציין, כי הערות הגורמים יכלו להתבקש במועד מוקדם יותר, אלא שאלו התבקשו רק בחודש נובמבר 1999, ובשל כך חל עיכוב באישור הבקשה, המהווה עיכוב בלתי מוצדק;
שנית, בשל אי-הסתפקות ברישום הבת הבכורה של העותרים (העותרת 3) בשנת 1998;
שלישית, העיכוב בהנפקת האישור הראשון מאז אישור הבקשה, בשל מחדל של המשיב במשלוח הודעה לכתובת שגויה;
לבסוף, העובדה שהעותרים אמנם לא האריכו את היתרי המת"ק בהתאם לנהלים אלא באיחור, אולם הם סיפקו הסבר בזמן אמת לכך. העותר בטיעונו לפניי, לא חלק על כך כי כעניין מעשי החזיקה העותרת רק בהיתר מת"ק לתקופה של 12 חודשים וכי ההיתר הנוסף שניתן לה לתקופה של 15 חודשים, לא מומש על-ידה. אולם, לפי הנטען, אין לזקוף השתהות זו לחובתה של העותרת. עוד הדגיש ב"כ העותרים, כי המכתבים שנשלחו במהלך השנים - נשלחו רובם ככולם לכתובת שגויה, וגם עניין זה צריך להילקח בחשבון.
6. המשיב ביקש, כי העתירה תידחה. ב"כ המשיב הדגיש, כי המדובר מלכתחילה בבקשה לאיחוד משפחות שהוגשה בחוסר ניקיון כפיים, היות והבקשה הוגשה לפני שהיה מרכז חיים. לפי הפסיקה, קיימת חובה לאחוז בהיתרי מת"ק בפועל, תוך מימוש ההפניה הניתנת, והכל לשם מימוש התנאים שבנוהל המדורג. האחריות בנדון מוטלת על העותרים, וההסבר שנתנו בזמן אמת לאי-מימוש ההיתר - אין בו די. מדובר בהסבר מאוחר, שאינו נותן מענה לקושי, אלא הסבר כללי. המדובר באי-מימוש ההיתר מול משרדי המת"ק, ולא בעיכוב שנגרם על-ידי המשיב. נטען עוד, כי המשיב אמנם נכון במקרים מסוימים, בהם ניתנו היתרים לתקופה קצרה, לזקוף את ה"קיצור" בתקופות ההיתרים שניתנו לטובת העותרים. אולם, לא זה המקרה שלפנינו. פרק הזמן שחלף למן מועד פקיעת ההיתר שהיה בידי העותרת (מרץ 2001) ועד למתן ההיתר הנוסף של 15 חודשים (דצמבר 2001), הוא פרק זמן בו העותרים הם אלו שחדלו ולא על המשיב לשאת בתוצאת מחדל זה. בנוסף נטען, כי בעיקרון אין להתחשב בתקופה שקדמה לאישור הבקשה לאיחוד משפחות. גם אם קיים מקום לבחינה של תקופה זו, המדובר במקרים חריגים ביותר. לא זה המקרה דנן. עד למועד הגשת הבקשה התגוררו העותרים באזור, ולכן לא היה מקום לאשר את בקשתם לפני ראשית שנת 1999 (בחלוף שנתיים מהעתקת מרכז החיים לישראל). ב"כ המשיב ציין אמנם (סעיף 56 לתשובה), כי עבר זמן מההחלטה להמשיך ולטפל בבקשתם העותרים משנת 1998 ועד לשליחת שאילתות לגורמים הרלבנטיים בשנת 1999, אולם הוסיף כי לא ניתן לערוך בחינה ראויה של התנהלות המשיב "ממרחק של עשור וחצי מהגשת הבקשה" (
שם). בכל הקשור לטענה, לפיה המכתבים נשלחו לכתובת שגויה, הרי שנטען שהכתובת הייתה מדויקת דיה; ומכל מקום, במכתב ההסבר של העותרים לאיחור בחידוש היתר המת"ק (נספח ע/18), לא באה טענה לפיה העותרים לא קיבלו את ההפנייה, ומכאן ברור שהתכתובת הגיעה ליעדה.
7. לאחר שעיינתי בחומר שלפניי ושמעתי בהרחבה את טענות ב"כ הצדדים, מסקנתי היא כי דין העתירה להתקבל ויש להורות על שדרוג מעמדה של העותרת מס' 2, בכפוף לקיום יתר התנאים הקבועים בדין ובנוהל. בהיות ההליך שלפניי מצוי כל-כולו בגדריה של הלכת
דופש הנזכרת לעיל, השאלה היא אם יש לראות בנסיבות המקרה משום טעות או עיכוב בלתי מוצדק בטיפול בבקשתם של העותרים. תשובתי לשאלה זו, בנסיבות המקרה, היא בחיוב. אסביר:
8. מוכן אני לקבל כנקודת מוצא, שבעת הגשת הבקשה (23.2.1997) לא היה מקום לאשר את הבקשה, וזאת בהמשך לחקירת המל"ל, לפיה התגורר העותר בתחום מאז 1997, כאשר לפני כן גר בחברון (נספח ו' לכתב התשובה). כפועל יוצא מכך, מוכן אני גם לקבל את קביעת ועדת ההשגה, לפיה לא ניתן היה לאשר את הבקשה עד לתחילת 1999 (בחלוף השנתיים הנדרשות; סעיף 20 להחלטת ועדת ההשגה). אלא שהבקשה לאיחוד משפחות אושרה רק ביום 20.1.2000. ועדת ההשגה ציינה בהקשר זה, כי "לפנינו שנה בה יכולה הייתה בקשת המשיגים להתאשר לפני שאושרה". אכן, אישור הבקשה בא, כפי שקבעה ועדת ההשגה, במועד האמור, לאחר קבלת עמדות גורמי הביטחון. אולם, במהלך הדיון שלפניי, וגם מכתב התשובה, לא ניתן הסבר לזמן הרב שחלף למן המועד בו ניתן היה לכאורה לאשר את הבקשה ועד למועד אישורה בפועל, בכל הקשור לאי-קבלת עמדות הגורמים הרלבנטיים, כל אותה העת. על כך יש להוסיף, כי לא רק שחקירת המל"ל הראתה כאמור, כי העותר התגורר בתחום עוד משנת 1997, אלא שלא היה חולק כי בתם הבכורה של העותרים (עותרת 3) נרשמה במרשם האוכלוסין, לאחר שהומצאו הוכחות על מרכז חיים עוד ביום 6.12.1998. אותה שאילתה שנשלחה למל"ל, נשלחה רק ביום 17.11.1999. לפנינו אפוא עיכוב ממושך למדי, בכל הקשור לטיפול בבקשת העותרים - עיכוב שלא ניתן לו הסבר של ממש בחומר ובטיעון שלפניי. אכן, כבר נקבע במספר פסקי-דין, כי באופן עקרוני - פרק הזמן הרלבנטי לבחינה על-פי הלכת
דופש, הוא פרק הזמן שחלף למן אישור הבקשה ולא פרק הזמן שקדם לכך (ראו למשל, עת"מ (י-ם) 2064-11-10
פרעון נ' משרד הפנים (28.2.2011)). מכאן יוצא, כי רק בנסיבות חריגות ויוצאות דופן ניתן לראות עיכוב בלתי מוצדק או טעות, שיצדיקו שדרוג מעמד לפי הלכת
דופש, בכל הקשור לתקופה שקדמה לאישור הבקשה (ראו למשל, עת"מ (י-ם) 15434-09-10
שביסה נ' משרד הפנים (7.4.2011)). גם תחת אספקלריה מצמצמת זו, מקובל עלי כי בנסיבות המקרה שפורטו לעיל, המדובר בעיכוב משמעותי ובלתי מוצדק. אוסיף ואציין, כי בעובדה שבעת הגשת הבקשה לא היה מקום להיעתר לה בשל העדר מרכז חיים, אין כדי לשלול נתון זה. אין בו כדי להסביר בנסיבות המקרה את העיכוב, וגם המשיב לא הסתמך על נתון זה, ביחס למועד הגשת הבקשה, כסיבה לעיכוב עצמו.
9. אלא שבכך לא מסתיים העניין מושא הליך זה. אין חולק, כי העותרת החזיקה בהיתרי מת"ק לאחר אישור הבקשה, לתקופה של 12 חודשים בלבד. המדובר בהיתר שניתן לה מיום 1.3.2000 ועד ליום 1.3.2001. במובן זה, ומשעה שאף העותרת לא חלקה על כך שהיא לא מימשה את היתר המת"ק לתקופה של 15 חודשים שניתן לה בחודש דצמבר 2001, הרי שהמשמעות היא שהעותרת לא השלימה את תקופת 27 החודשים בהיתרי מת"ק קודם להחלטת הממשלה מיום 12.5.2002. אלא שבנסיבות המקרה, מצאתי מקום כאמור לקבל את העתירה ולהורות על שדרוג המעמד, חרף קושי זה. לבד מהעיכוב באישור הבקשה שצוין לעיל, המצטבר לכל הפחות לכדי שנה, הרי שיש לקרב מבטנו לנסיבות המתוארות בעתירה בכל הקשור לתקופה שחלפה מאישור הבקשה ולאחר מכן.
10. בעתירה מתוארת מסכת ההתכתבויות של המשיב עם העותרים, כאשר שוב ושוב נטען כי התכתובת נשלחה לכתובת שגויה וכי העותרים לא ידעו על החלטות שהתקבלו אצל המשיב בעניינם - בזמן אמת. יש לציין, כי בקשת איחוד המשפחות המקורית (נספח א' לכתב התשובה) ציינה ככתובת העותרת את הכתובת: "ירושלים שעפאת דאחית אל סלאם". אישור הבקשה לאיחוד משפחות מיום 20.1.2000 נשלח אל "מר חוסן יונס מוחמד סביח" בכתובת: "שעפאט ירושלים". העותר טען בעתירתו, כי לא קיבל מכתב זה ולא ידע על כך. נודע לו על אישור הבקשה והנפקת היתר המת"ק, רק שעה שבא לרשום את בנם השני, העותר מס' 4. יצוין, כי ההיתר עצמו, מיום 1.3.2000, נקב באותה הכתובת, ואין אפוא להתפלא על טענתם, לפיה ההיתר לא הגיע לידי העותרים. בהתייחס לעמדת המשיב, לפיה העותרים לא האריכו את הבקשה במועד, הרי שהעותרים ציינו בעתירתם, תוך שצירפו לכך תצהיר, כי ניסו להיכנס כאמור להיכנס ללשכת המשיב אין ספור פעמים, ורק ביום 19.4.2001 (כלומר באיחור של שלושה חודשים מהמועד הקבוע בנוהל, שהוא חודשיים לפני תום ההיתר), הצליחו להיכנס ללשכת המשיב ולהגיש בקשת ארכה. כמתואר בעתירה, בנקודת זמן זו - במקום לאשר את הבקשה, נשלחו לעותרים בקשות שונות להשלמת מידע, אולם בקשות אלה נשלחו שוב לכתובת שגויה (נספח ע/13 לעתירה), כשהכתובות המצוינות בראשן היא "חוסין יונס סביח שועפט ירושלים". גם ההודעה על אישור הבקשה לארכה מיום 16.8.2001, נשלחה לכתובת שגויה (נספח ע/15 לעתירה). בעתירה נרשם עוד, כי שוב לאחר המתנה ממושכת, הצליח העותר להיכנס ללשכת המשיב רק ביום 20.12.2001 ורק אז נודע לו על אישור הבקשה והונפק לו היתר המת"ק לתקופה נוספת של 15 חודשים. בנסיבות אלה, לא מצאתי מקום לקבל את טענת ב"כ המשיב, לפיה יש לזקוף את תקופת ההמתנה שבין פקיעת ההיתר הראשון (בחודש מרץ 2001) ועד לאישור הבקשה הנוספת (בשלהי חודש דצמבר 2001) - לחובת העותרים. המסקנה המתבקשת היא, בנסיבות המקרה, דווקא הפוכה, ולפיה נפל עיכוב בלתי מוצדק בטיפול בבקשת העותרים בתקופה הרלבנטית, כאשר מן החומר עולה כי לא הייתה הצדקה ממשית לעיכוב, מה שגם ששאילתה שנשלחה למוסד לביטוח לאומי בחודש יולי 2001, הראתה כי העותרים מתגוררים "בתחום".
11. הסוגיה האחרונה שנותרה במחלוקת, קשורה באי-חידוש היתר המת"ק לתקופה של 15 חודשים - במועד, כאשר בקשת הארכה מטעם העותרים הוגשה רק ביום 17.6.2003. מן הנסיבות שתוארו לעיל, עולה השתלשלות עניינים שדי היה בה לכאורה כדי להביא למסקנה, לפיה על-פי תנאיה של הלכת
דופש, מוצדק לשדרג את מעמדה של העותרת. אולם, מעבר לכך, טענו העותרים, בזמן אמת, בפנייה ללשכת המשיב, כי משניסו לממש את היתר המת"ק, לא קיבלו את האישור, כשנמסר לעותרים שלא התקבלה כל תשובה מהלשכה. אכן, בחלוף זמן כה ממושך, קיים קושי לדעת אם אכן כך היה הדבר בכל הקשור בטיפול המשיב בנדון - אם לאו. אולם, אין להתעלם מכך שהמדובר מהסבר שניתן בזמן אמת (שנים מספר לפני הלכת
דופש) - הסבר שנתמך גם בתצהיר שצורף לעתירה. במצב דברים זה, לא מצאתי לזקוף בנסיבות המקרה את אי-מימוש ההיתר עצמו, לחובת העותרים, כעילה לאי-שדרוג מעמדם. לא נעלם מעיניי פסק הדין בעת"מ (י-ם) 884/07
סוואן נ' מנהל מינהל אוכלוסין (3.1.2008)). אכן, באותו המקרה נדחתה העתירה, תוך שנקבע כי לא ניתן לראות את העותרת דהתם כמי שהשלימה 27 חודשים של שהייה כדין, על-פי היתרי מת"ק, משעה שלא מומש ההיתר; אלא שבשונה מהנסיבות של אותו המקרה, ההסבר שניתן על-ידי העותרים במקרה שלפניי בזמן אמת, לא הסתמך רק על המצב הביטחוני והקשיים לקבלת ההיתר מהמינהל האזרחי, אלא בתיעוד על כך שלא התקבלה "תשובה מהלשכה" - כלומר בקושי שעלה מהתנהלות המשיב (ע/18).
12. התוצאה היא אפוא, כי מן הנימוקים שלעיל - דין העתירה להתקבל. המשיב יישא בשכ"ט עו"ד של העותרים בסך 5,000 ש"ח. סכום זה יישא ריבית והצמדה כחוק מיום פסק הדין ועד התשלום בפועל.
המזכירות תשלח פסק-דין זה לב"כ הצדדים, באמצעות הפקסימיליה.
ניתן היום, י"ב בחשון התשע"א, 9 באוקטובר 2011, בהעדר הצדדים.