עתירה זו הינה חוליה נוספת בשרשרת ארוכה של התדיינויות בין הצדדים, בועדות השונות לענייני תכנון ובנייה ובבית המשפט לעניינים מינהליים, שעניינה בנייה שאותה העותר מבקש לבנות במגרש שבבעלותו, המצוי בשכונת נווה צדק בתל-אביב. העתירה הוגשה לאחר שועדת הערר המחוזית לתכנון ובניה מחוז תל-אביב דחתה ביום 24.7.11 את הערר שהגיש העותר על החלטת הועדה המקומית לתכנון ובניה תל-אביב שלא ליתן לו היתר בנייה, כפי שהתבקש על ידו.
1.
רקע עבודתי ותכנוני והליכים קודמים
העותר,
סטיב זלצמן, ואשתו (להלן, ביחד:
בני הזוג זלצמן), הינם בעלי זכויות במגרש המצוי ברחוב באר יעקב 9 פינת רחוב כל ישראל חברים 17 בשכונת נווה צדק בתל-אביב, הידוע גם כחלקה 35 בגוש 6928 (להלן:
המגרש).
על המגרש, כמו גם על כל שטח שכונת נווה צדק, חלה תכנית בניין עיר מנדטורית משנת 1937 שמספרה 38 (להלן:
תכנית 38). בנוסף, חלה תכנית פיתוח שטח מנשייה שמספרה 1200 משנת 1975, הכוללת את המגרש באזור לתכנון עתידי שבנייה אסורה בו כל עוד לא הותקנה תכנית מפורטת ותכנית בינוי מיוחדת. אולם, התכנית מניחה בידי הועדה המקומית סמכות להתיר בנייה, אם מתברר שהמבנה המוקם אינו מפריע לתכנון העתידי. עוד חלה על המגרש תכנית בניין עיר מפורטת מס' 2277 משנת 1982 (להלן: "
תכנית 2277"), אשר תיקנה את תכנית 38 ותכנית 1200 ובין היתר נקבע בה, כי באזור המיועד לתכנון עתידי תותר בנייה
"לפי תכנית מפורטת הכוללת נספח בינוי ארכיטקטוני
", במגרש בשטח מינימלי של 500 מ"ר.
ביום 8.12.99 החליטה הוועדה המקומית, בהתאם להוראות תכנית 1200, לאשר בנייה בחלק מן התחום המיועד לתכנון עתידי (והמגרש בכלל זה), לאחר שמצאה שבנייה שם לא תפגע בתכנון בעתיד (החלטה 244ב'-12). כפי שיובהר להלן, החלטה זו בוטלה בשנת 2003.
בשנת 2001, משביקשו בני הזוג זלצמן לבנות על המגרש, הם פנו לקבלת מידע תכנוני מהועדה המקומית לתכנון ובניה תל-אביב (להלן:
הועדה המקומית), וזו מסרה להם, כי המגרש נכלל בתכנית 2277 כ"אזור לתכנון בעתיד", כאשר בהתאם להחלטה 244ב'-12 משנת 1999, רשאית הועדה המקומית לאשר בניה במגרש על פי תכנית 38. עוד נמסר לבני הזוג זלצמן, כי על המגרש מותר לבנות ארבע יחידות דיור בשתי קומות (40% בכל קומה), בתוספת שטחי שירות שונים.
בדיקת היחס בין שטח הבנייה המותר לבין שטח המגרש המתוחם בקווי הבניין המותרים העלתה, כי במסגרת הבנייה המותרת יישארו בידי בני הזוג זלצמן כ-30-50 מ"ר של זכויות בניה שאינן ניתנות לניצול. על רקע האמור, פנו בני הזוג זלצמן לועדה המקומית בחודש מאי 2002 בבקשה לקבלת היתר בניה להקמת בניין חדש ולאישור הקלה של בניית קומה נוספת ומעליה חדר יציאה לגג, היינו בניית שלוש קומות בסה"כ. לבקשה הוגשה התנגדותו של מר אהוד אליהב ואף מהנדס העיר חיווה דעתו, כי אין לאשר את הבקשה להיתר ולהקלות, שכן תכנית 2277 מחייבת הכנת תכנית מפורטת הכוללת נספח בינוי ארכיטקטוני.
ביום 5.2.03 קיבלה הועדה המקומית את ההתנגדות בחלק הנוגע לתוספת הקומה והתירה הקמת מבנה בן שתי קומות, תוך מתן הקלה מסוימת בקווי הבניין (החלטת הועדה המקומית מיום 5.2.03 צורפה כנספח ב' לעתירה).
בינתיים, ביום 6.3.03, בוטלה החלטה 244ב'-12, מאחר שהתברר לועדה המקומית שתכנית 2277 מתנה את היתרי הבניה, גם אם אין הפרעה לתכנון העתידי, בקיומה של תכנית מפורטת הכוללת נספח ארכיטקטוני.
על החלטת הועדה המקומית הגישו בני הזוג זלצמן ערר לועדת הערר לתכנון ובנייה מחוז תל-אביב (להלן:
ועדת הערר), אשר נדחה ביום 5.5.03 (החלטת ועדת הערר מיום 5.5.03 צורפה כנספח ג' לעתירה). ועדת הערר קבעה, כי על פי המציאות התכנונית הקיימת, לא ניתן להנפיק היתרי בנייה במגרש טרם שאושרה תכנית מפורטת הכוללת נספח בינוי ארכיטקטוני. מאחר שלא אושרה תכנית כזאת ראתה ועדת הערר לבטל את החלטת הועדה המקומית להתיר בנייה כלשהי במגרש (להלן:
ההחלטה הראשונה של ועדת הערר).
יושם אל לב, כי בקשת ההקלה של בני הזוג זלצמן נדונה בועדה המקומית ביום 5.2.03, היינו שעה שעדיין שרר "משטר" החלטה 244ב'-12 והערר הוגש ביום 26.3.03, כשבועיים לאחר ביטול החלטה 244ב'-12. החלטת ועדת הערר מבוססת, אם כן, על המציאות התכנונית שנוצרה בשל ביטול החלטה 244ב'-12. ההחלטה מציינת את העובדה (שאין חולק אודותיה) שבשטח המגרש אין תכנון מפורט הכולל נספח בינוי ארכיטקטוני. לפיכך נקבע, כי לא זו בלבד שאין לקבל את בקשת ההקלה, אלא שאין לאפשר בנייה במגרש כלל.
על ההחלטה הראשונה של ועדת הערר הוגשה עתירה מינהלית (עת"מ 1419/03), שהתבררה בבית משפט זה לפני כב' השופטת א' קובו. בדיון שקיימה כב' השופטת קובו ביום 5.5.04 הודיעה נציגת הועדה המקומית כי ההגבלות להתרת בנייה העולות מתכנית 2277 נעוצות בתכנון כביש שיחצה את תחום התכנית. אלא שבהתאם להודעה, הכביש המתוכנן לא יעבור בתחומי המגרשים שעליהם חלה החלטה 244ב'-12 וככל הנראה אין כוונה לתכנן אותו ולממשו. לאור זאת, הורתה כב' השופטת קובו, כדלקמן:
"ענייננו בעתירה כנגד החלטת ועדת הערר בראשות יו"ר הועדה עו"ד ענת בירן אשר ביטלה החלטת הועדה המקומית ליתן היתר באזור נווה צדק בהתאם לתכנית 38 ו-1200. נימוקה של ועדת הערר היה כי המגרש הספציפי נכלל גם בתכנית 2277 וכיוון שתכנית זו המייעדת את האזור לתכנון בעתיד, לא ניתן להוציא היתר במקרה הספציפי.
מברורים שנעשו בפני, מסתבר כי התכנון לעתיד התייחס על פי המפורש שם לעניין מעבר כביש בסמוך למגרשים. אלא שכיום תכנון הכביש הוא לא רק בלתי אפשרי אלא שאין כל כוונה, וכך אני למדה מתצהירה של הגב' פרחי להעביר כביש בשטח המגרשים הכלולים בהחלטה מס. 244ב-12 - שכונת נווה צדק. בהתחשב בהצהרתה זו של הגב' פרחי, ובהתחשב גם בדבריה של הגב' אוזן היום באולם בית המשפט נראה כי ועדת הערר צריכה לצאת מנקודת הנחה לפיה לא יעבור כביש בסמוך למגרש נשוא הדיון וכי תכנית 2277 יכולה ומרשה לפנות לתכנית האחרות החלות על האזור כאשר התכנון לעתיד איננו מתייחס לסביבת המגרש הספציפי.
אשר על כן ובנסיבות אלה יש להעביר את העניין בשנית לועדת הערר לדיון בפניה והצדדים יהיו רשאים לטעון את כל טענותיהם בהתאמה."
(ההחלטה מיום 5.5.04 צורפה כנספח ד' לעתירה).
בעקבות החלטתה של כב' השופטת קובו, ועדת הערר שבה לדון בערר (בהרכב אחר) ובהתאם להנחיות הכלולות בהחלטת כב' השופטת קובו נמנעה מבחינת הערר על פי מגבלות תכנית 2277. ביום 5.8.04 דחתה הועדה את עיקר הבקשה להקלה (ההחלטה מיום 5.8.04 צורפה כנספח ה' לעתירה). הועדה קבעה, כי אף שבני הזוג זלצמן אינם יכולים לממש את מלוא זכויות הבניה המוקנות להם על פי התכנית החלה על המגרש, רשאית הועדה המקומית לדחות בקשה לתוספת קומה כהקלה, אם היא סבורה כי תוספת זו "
אינה תואמת את הסביבה והשכונה
". ועדת הערר סיירה בשטח השכונה וקבעה, כי היא אינה סבורה שיש לחרוג מהמקובל בשכונה ולאשר שלוש קומות מלאות (להלן:
ההחלטה השנייה של ועדת הערר).
בני הזוג זלצמן לא השלימו, גם הפעם, עם החלטת ועדת הערר והגישו עתירה מנהלית נוספת על ההחלטה השנייה של ועדת הערר (עת"מ 2602/04). לאור זאת, הודיעו בני הזוג זלצמן לכב' השופטת קובו, כי אין עוד צורך בהמשך הדיון בעתירה הראשונה. בהתאם לכך, נמחקה העתירה הראשונה ביום 4.11.04.
העתירה השנייה התבררה לפני כב' השופט ע' מודריק וביום 19.2.06 דחה כב' השופט מודריק את העתירה (פסק הדין צורף כנספח ו' לעתירה). בפסק הדין שניתן בעתירה השנייה, ראה בית המשפט לקבל את טענת הסף שנטענה על ידי ועדת הערר, לפיה כלל לא ניתן להוציא היתר בניה במגרש, שכן המצב התכנוני איננו מאפשר זאת. במסגרת פסק דינו, התייחס כבוד השופט מודריק להחלטת כב' השופטת קובו מיום 5.5.04, שלכאורה יש בה משום סתירה לגישתו, וקבע, בין היתר, כי החלטת כב' השופטת קובו לא נועדה לשנות מציאות תכנונית ולקבוע בהוראות תכניות את מה שאין בהן. עוד קבע כב' השופט מודריק, כי להחלטת כב' השופטת קובו יש משמעות אופרטיבית מצומצמת המוגבלת להנחיית ועדת הערר לבחון את הבקשה לגופה ואין בה משום הוראה להעניק היתר בניה שאינו עולה בקנה אחד עם התכנית שבמקום, ובלשונו: