עתירה לשדרוג מעמדה של העותרת 2 למעמד ארעי, למתן רישיון ישיבה בישראל מסוג א/5; ולחלופין, לקיצור תקופת ההליך המדורג לצורך שדרוג מעמדה למעמד ארעי ולרישיון מסוג א/5.
טענת העותרים העיקרית היא כי יש לשדרג את מעמדה של העותרת 2 לאור הלכת דופש (עע"ם 8849/03 דופש נ' מנהל מינהל האוכלוסין במזרח ירושלים (ניתן ביום 2.6.08)) שעניינה באי-שדרוג שמקורו בטעות או בעיכוב בלתי מוצדק אצל המשיב.
עיקרי העובדות
1. העותר 1, יליד שנת 1965, תושב קבע בישראל, נישא ביום 3.10.94 לעותרת 2 - תושבת האזור ומנישואיהם נולדו ילדיהם, העותרים 3, 4 ו-5. ביום 26.10.94 הגיש העותר 1 בקשה לאיחוד משפחות עבור העותרת 2. בסמוך להגשת הבקשה נשלחו שאילתות לגורמים הבטחוניים הרלוונטיים ולאחר קבלת עמדת גורמי השב"כ שלא התנגדו, נתבקשו העותרים במכתב מיום 10.9.96 להמציא מסמכים נוספים לצורך הוכחת מרכז חיים בישראל. המסמך נשלח לכתובת שאותה ציינו העותרים 1 ו-2 בבקשתם, אולם המכתב הושב על-ידי רשות הדואר מהטעם "לא ידוע". ביום 6.1.97 ניתנה החלטת המשיב בדבר סירוב הבקשה, מאחר שלא הוכח מרכז חיים בישראל. החלטת המשיב נשלחה לעותרים לכתובת שאותה ציינו בבקשתם ואף מכתב זה הושב על-ידי רשות הדואר מהטעם "לא ידוע". 3 שנים בקירוב חלפו, עד שבחודש דצמבר 1999 הגישו העותרים ערר. במכתב מיום 29.12.99 אל ב"כ העותרים הודע לו בשם מנהל הלשכה האיזורית למינהל האוכלוסין במזרח ירושלים (נספח ה' לכתב התשובה, נספח ע/8 לכתב העתירה) כדלקמן:
"מאשרת קבלת מכתבך מתאריך 8/12/99.
מתכבדת להודיעך כי הבקשה עודנה בטיפול ובסיומו נודיעך החלטתינו...
אם אין הערות ותשובת מל"ל תקינה ניתן לאשר הפניה למת"ק...".
2. בדיעבד, לאחר הדיון בעתירה, ובעקבות החלטתי מיום 21.9.11, שינה המשיב את גרסתו העובדתית (שנתמכה בתצהיר מאת רכזת ועדת השגה לזרים), וטען כי הקביעה בסיפא של המכתב, לפיה: "אם אין הערות ותשובת מל"ל תקינה ניתן לאשר הפניה למת"ק" לא היתה אלא רק תרשומת פנימית שנכתבה ככל הנראה על-ידי הגורם המקצועי בלשכת המשיב, לאחר משלוח המכתב לעותרים.
3. ביום 29.12.99 נשלחו שאילתות לגורמי הביטחון ולמל"ל, ולעותרים נמסר באותו יום כי בקשתם נמצאת בטיפול. ביום 6.1.00 הועברה למשיב תמצית חקירות המל"ל, ביום 6.2.00 הועברה עמדת המשטרה לפיה "אין הערות", ביום 10.2.00 הועברה עמדת השב"כ לפיה "אין הערות" - למעשה בתאריך זה התקבלו כל עמדות הגורמים הרשמיים הנחוצים. ביום 28.2.00 הודיע המשיב לעותרים כי עליהם לפנות למשרדיו לשם הסדרת שהייתה של העותרת בישראל, על-פי נוהל אחמ"ש, ולאחר שאלה התייצבו ביום 7.3.00 ניתנו לעותרת היתרי מת"ק למשך 12 חודשים. ביום 1.5.01 הוארכו היתרי המת"ק עד ליום 7.6.02 (נספח י"ג לכתב התשובה) וביום 4.7.02, כחודש לאחר שפגו היתרי המת"ק, שבה העותרת וביקשה להאריך את היתרי המת"ק. בסמוך להגשת הבקשה נשלחו שאילתות לגורמים הבטחוניים הרלוונטיים, ולאחר קבלת עמדתם אושרה הבקשה. עם השנים הוארכו היתרי המת"ק עוד מפעם לפעם.
4. ביום 14.10.09 התקבל אצל המשיב מכתב מאת ב"כ העותרים ובו ביקש לשדרג את מעמדה של העותרת וליתן לה רישיון ישיבה מסוג א/5. במכתב מיום 3.11.09, נענה ב"כ העותרים כי בהתאם לתיקון בחוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה), תשס"ג - 2003, לא ניתן לשדרג את מעמדו של תושב האזור למעמד ארעי, או למעמד של קבע, אך במקביל תוכל העותרת להמשיך ולקבל הארכות של היתרי המת"ק. על החלטה זו הגישו העותרים ביום 16.2.10 השגה לוועדת ההשגה לזרים ובה טענו, כי הטיפול בבקשתם לאיחוד משפחות נגוע בעיכוב בלתי מוצדק. בהחלטתה מיום 1.9.10 קבעה יו"ר ועדת ההשגה, כי "טענתו של ב"כ המשיגים כי המשיב לא אישר את בקשתם 'חרף פניות חוזרות ונשנות מצד בני הזוג' לא גובתה בשמץ ראיה, ולא ניתן להתייחס אליה... היה עליה, לפי נהלי המשיב, להגיש את בקשתה לשדרוג כבר בחודש 4.02, אך בקשה כזו, לשדרוג או הארכה, הוגשה רק 3 חודשים לאחר מכן... הבקשה הוגשה בסוף שנת 1994, אך עד לשנת 1999 לא עשו המשיגים דבר כדי לקדם את בקשתם. ממועד פנייתם אל המשיב, לאחר הגשת הבקשה גופה, ועד לאישור הבקשה, חלפו כחודשיים וחצי. לא נפל בהתנהלות המשיב פגם כזה, המצדיק את אישור הבקשה בדיעבד, בייחוד כאשר בוחנים את התנהלות המשיגים עצמם..." (סעיפים 24, 28 ו-32 להחלטה ועדת ההשגה). על החלטת ועדת ההשגה נסובה העתירה.
עיקרי טענות הצדדים
5. בעתירתם חוזרים העותרים על טענותיהם שטענו לפני ועדת ההשגה לזרים. לטענתם, ניתן היה לשדרג את מעמדה של העותרת גם אם מעמדה לא שודרג לפני המועד הקובע לפי התיקון לחוק הנ"ל, מכיוון שהעיכוב בשדרוג נבע מעיכוב בלתי מוצדק בטיפול אצל המשיב, אשר התבטא בארבעה אופנים: האחד - השתהות המשיב באישור הבקשה לאיחוד משפחות, כאשר תשובת השב"כ ניתנה בשעתו עוד ביום 19.3.95 והמשיב לא פעל לקבל את תשובת המשטרה. השני - חלוף 6 שנים מאז הגשת הבקשה הראשונה ועד לאישורה בפועל, זהו פרק זמן בלתי סביר לאישור הבקשה. מכתבי המשיב ובהם הדרישה להמצאת מסמכים נוספים והחלטת המשיב בעניינם, לא הגיעו לידי העותרים, ואין כל הסבר מדוע לא טרח המשיב ליידע את העותרים באמצעות הטלפון. השלישי - אישור הבקשה לרישום ילדיהם של העותרים על-ידי משרד הפנים היווה לשיטתם הוכחה כי מרכז חייו של העותר נמצא בישראל, ועל-כן פיתחו ציפייה כי בקשתם לאיחוד משפחות עבור העותרת תאושר, כפי שאושרה בקשתם לרישום ילדים. הרביעי והוא עיקר - הנפקת האישור הראשון לקבלת היתרי מת"ק ארכה כחודש ימים מהמועד שנתקבלו אצל המשיב כל אישורי הגורמים הבטחוניים הנחוצים. אילו הזדרז המשיב להנפיק את היתרי המת"ק במועד קבלת תשובת הגורמים הבטחוניים, הייתה העותרת מספיקה לקבל היתרים במשך 27 חודשים לפני המועד הקובע.
6. מנגד טוען המשיב, כי התנהלותו אינה עולה לכדי טעות, או עיכוב בלתי מוצדק במתן ההיתרים. לשיטתו, עד למועד כניסת החלטת הממשלה לתוקף על-פי התיקון לחוק הנ"ל, לא השלימה העותרת 27 חודשים שבהם קיבלה היתרי מת"ק. אין לקבל את טענות העותרים ביחס לעיכובים בקשר לתקופה שקדמה לאישור הבקשה הראשונה, שכן ההלכה הפסוקה מורה כי בחינת התקופה ה'היסטורית' תעשה כחריג לחריג, רק במצבים קיצוניים, שאינם מתקיימים בענייננו. כמו כן, אין רלוונטיות לטענות העותרים על עיכובים לכאורה שנפלו בטיפול המשיב בבקשות להארכת היתרי מת"ק, לאחר אישור הבקשה לאחמ"ש, מכיוון שהתקופות הללו נכללו ממילא במניין 27 החודשים כעולה מהחלטת ועדת ההשגה. באשר לטענה כי חל עיכוב אצל המשיב בהנפקת האישור הראשון לאחר קבלת עמדת הגורמים המקצועיים, מציין המשיב, כי מדובר בתקופה של 18 יום בלבד (החל מיום 10.2.00 ועד ליום 28.2.00), אשר אינה נכנסת לגדר "עיכוב בלתי מוצדק". באשר לרישום על גבי המכתב מיום 29.12.99 "אם אין הערות ותשובת מל"ל תקינה ניתן לאשר הפניה למת"ק" (נספח ה' לכתב התשובה) מציין המשיב, כי מדובר ב"תרשומת פנימית" בלבד, שנכתבה על גבי העתק המכתב לאחר שהמקור נשלח, וממילא העותרים לא הסתמכו על כך. ראיה לכך, מהעובדה כי המשיב אינו נוהג לכתוב הערות מסוג זה במכתביו אל הפונים; ומכך שהמכתב נושא תאריך 29.12.99, ואילו ההערות, לפחות חלקן, מציינות אירועים שנערכו במועד מאוחר יותר. עוד מציין המשיב, כי התאריכים שצויינו על גבי המכתב, מציינים את מועד העברת המכתבים על-ידי גורמי הביטחון ולא את מועד קבלתם אצל המשיב. אין אפשרות לדעת כיום מתי התקבלה התשובה אצלו, מכיוון שאין על גבי המכתב כל תיעוד של חותמת "נתקבל", אך ככלל, התקופה שבין משלוח המכתב ועד לקבלתו נמשכה בעת ההיא בין שבוע לעשרה ימים.
דיון
7. האם בנסיבות העניין מן הראוי למנות את מניין הימים לחישוב 27 החודשים להשלמת ההליך המדורג מעת שהתקבלו עמדות הגורמים המקצועיים וניתן היה לאשר את בקשת העותרים או שמא ראוי למנות את מניין 27 החודשים מהמועד שבו אישר המשיב את הבקשה הראשונה לקבלת היתרי מת"ק?
8. שנים רבות חלפו מאז הגישו העותרים את בקשתם הראשונה לקבלת היתרי מת"ק (שנת 1995) ועד לאישור הבקשה. ביום 29.12.00, כחודשיים לפני שהיתרי המת"ק אושרו, שלח המשיב מכתב תשובה לב"כ העותרים ולפיו הבקשה נמצאת בטיפול. העתק המכתב צורף לכתב התשובה, כנספח ה', וזה לשונו: "מאשרת קבלת מכתבך מתאריך 8/12/99. מתכבדת להודיעך כי הבקשה עודנה בטיפול ובסיומו נודיעך החלטתנו.
1. נשלח למל"ל 29.12.99.
2. נשלח לגורמים 29.12.99. משטרה 6/2/00. אין הערות. שב"כ 10.2.00 אין הערות. אם אין הערות ותשובת מל"ל תקינה ניתן לאשר הפניה למת"ק...". לשונו של המכתב היא אפוא ברורה ומפורשת, ומתוכן המכתב עולה, כי עמדת המשיב מלכתחילה הייתה, כי עם קבלת עמדות הגורמים המקצועיים, אין מניעה לאשר לאלתר את הבקשה. כאמור לעיל, עמדת השב"כ שלפיה "אין הערות"התקבלה עוד ביום 10.2.00 (סעיף 13 לכתב התשובה), ומאותו מועד ניתן היה לאשר את הבקשה. עינינו הרואות אפוא כי אם באותו מועד היה המשיב מנפיק את היתרי המת"ק ולא מתעכב בהנפקתם עד ליום 28.2.00, הייתה העותרת משלימה את מלוא 27 החודשים הנדרשים בטרם כניסת החלטת הממשלה לתוקף (12.5.02).
9. בדיעבד טען המשיב כי הסיפא של המכתב היא תרשומת פנימית, שלא הובאה לידיעת העותרים וממילא אינם יכולים להסתמך עליה. טענה זו, אף אם היא נכונה, דינה להידחות: ראשית - מבחינה פרוצדוראלית - טענה עובדתית חדשה זו לא נתמכה בתצהיר. כתב התשובה כפי שהוגש מלכתחילה, נתמך בתצהיר, וממנו עולה כי המכתב כמות שהוא (נספח ה'), נשלח אל ב"כ העותרים. אכן, כטענת המשיב בדיעבד, חלק מן האמור במכתב מתייחס לאירועים ממועד מאוחר יותר מתאריך המכתב (תשובות המשטרה והשב"כ), ללמדנו שנעשו רישומים על גבי המכתב (או העתקו) לאחר שנשלח. אך אין בכך כדי להוכיח כי גם הכיתוב שבסיפא ("אם אין הערות ותשובת מל"ל תקינה ניתן לאשר הפניה למת"ק") נעשה לאחר משלוח המכתב לב"כ העותרים. בהעדר תיעוד מתאים כנדרש מאת רשות מינהלית, לא ניתן לדעת אל-נכון אם צוינה הקביעה שלעיל במכתב שנשלח אל ב"כ העותרים, אם לאו. אין זה צודק לייחס את מחדלו של המשיב לחובת העותרים ולהעמידם אל מול שוקת שבורה מבלי יכולת להוכיח את טענותיהם.