1. עותר 2 (להלן -
העותר), יליד חברון ותושב אזור יהודה ושומרון, נשוי לעותרת 1 (להלן -
העותרת), ילידת ירושלים ותושבת קבע בישראל. בני הזוג (להלן גם -
העותרים) נישאו באוגוסט 1995, ולהם ארבעה ילדים, עותרים 6-3, כולם ילידי ירושלים ותושבי קבע בישראל. בקשה לאישור משפחות שהגישה העותרת עבור העותר ביום 17.10.95 נדחתה ביום 29.1.97, אך לבסוף אושרה ביום 18.11.01, לאחר שהעותרים הגישו ערר למשיב ועתירה לבית המשפט הגבוה לצדק. בעקבות אישור הבקשה, ניתנה לעותר ביום 29.11.01 הפניה לקבלת היתר מת"ק לשנה, עד ליום 29.11.02, כשלב ראשון של ההליך המדורג. על פי נוהלי המשיב, עם תום שנת היתר המת"ק הראשונה, וכפוף לעמידה בתנאים הנדרשים לאיחוד משפחות, היה אמור העותר לקבל היתר מת"ק נוסף לתקופה של 15 חודשים; לאחריו שלושה רישיונות לישיבת ארעי מסוג א/5 כל אחד למשך שנה; ולבסוף מעמד של תושבות קבע בישראל. דא עקא, שביום 12.5.02, חצי שנה לפני תום שנת היתר המת"ק הראשונה, קיבלה ממשלת ישראל את החלטתה מס' 1813 שאסרה שדרוג מעמדם של תושבי אזור יהודה ושומרון במסגרת בקשות לאיחוד משפחות. למעלה משנה לאחר מכן, באוגוסט 2003, עוגן איסור זה בחוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה), תשס"ג-2003 (להלן -
חוק הוראת השעה). כתוצאה מכך, מעמדו של העותר לא שודרג, והוא ממשיך לשהות בישראל מכוח היתרי מת"ק זמניים המתחדשים מעת לעת.
2. העתירה תוקפת את סירובו של משרד הפנים לשדרג את מעמד העותר. העותרים פנו אל המשיב בבקשה לשדרוג המעמד ביום 18.12.08; בקשתם נדחתה על ידי המשיב ביום 1.1.09; וביום 1.11.09 נדחתה השגה שהגישו העותרים על החלטת המשיב לוועדת ההשגה לזרים במשרד הפנים.
3. העותרים ביססו את דרישת השדרוג בעיקר על התארכות הליך אישור הבקשה לאיחוד משפחות על ידי המשיב. לטענת העותרים, לא הייתה הצדקה למתיחת הטיפול בבקשה על פני שש שנים, כך שהבקשה שהוגשה באוקטובר 1995 אושרה רק בנובמבר 2001. אמנם הבקשה סורבה ביום 29.1.97 מהטעם שהעותרת לא הוכיחה את מרכז חייה בישראל, אולם קביעה זו הייתה שגויה ונטולת בסיס, והראיה שבעקבות ערר שהגישו העותרים על החלטת הדחייה ומסמכים אותם המציאו, החליט המשיב ביום 11.5.98 להמשיך ולטפל בבקשתם לאיחוד משפחות. יתר על כן, ביום 25.11.98 נעתר המשיב לבקשת העותרת לרשום את שני הילדים שנולדו עד אז לה ולעותר (עותרים 4-3) כתושבי ישראל, לאחר שעלה בידי העותרת לשכנע את המשיב בכך שמרכז חייה בישראל. כפועל יוצא, לפחות מאז אותו מועד לא היה מקום לפקפק בכך שמרכז החיים הנו בישראל, ולא היה מקום להמשיך ולעכב את אישור הבקשה לאיחוד משפחות. אם הבקשה הייתה מאושרת סמוך לאישור הבקשה לרישום הילדים, היה העותר זכאי לשדרוג המעמד עוד בטרם החלטת הממשלה.
4. יו"ר ועדת ההשגה עמדה בהחלטתה על פסיקת בתי המשפט, שככלל מגבילה את הטעמים לשדרוג מעמד באירועים שהתרחשו לאחר אישור הבקשה לאיחוד משפחות, ויחד עם זאת מכירה בכך ש"
במקרים מיוחדים יש לשקול להתחשב, באופן חריג, בכל ההיסטוריה של הטיפול בנושא הבקשה לאחמ"ש, לעניין השאלה אם אי השדרוג נבע מטעות או מעיכוב בלתי מוצדק מצד משרד הפנים בטיפולו בבקשה כמכלול, דהיינו מבלי להתעלם גם מהתקופה שבין מועד הגשת הבקשה לאחמ"ש לבין מועד אישורה" (פסקה 9 להחלטה בהשגה). אלא שלדעת יו"ר הוועדה, עניינם של העותרים אינו מגלה הצדקה להחלת החריג האמור, שכן לא הוכח כי טיפולו של משרד הפנים בבקשתם היה נגוע בטעות או ברשלנות שגרמו לעיכוב בלתי סביר ובלתי מוצדק באישור הבקשה. אמנם הבקשה לרישום הילדים אושרה בשנת 1998, אולם בקשה לאיחוד משפחות עם בן זוג תושב האזור שונה מבקשה לרישום ילדים שנולדו בישראל, בכך שלצורך הבקשה לאיחוד משפחות אין די בהימצאות מרכז החיים בישראל, ויש בנוסף צורך בקבלת עמדות גורמי הביטחון, על מנת להבטיח שלא יישקף מבן הזוג הזר סיכון לביטחון המדינה. עמדות גורמי הביטחון בנוגע לעותר טרם הועברו למשיב בעת שאישר את רישום הילדים, ולפיכך אין מקום לזקוף לחובת המשיב את פרק הזמן שחלף מאז הגשת הבקשה לאיחוד משפחות ועד לאישורה. מטעם זה, ולאחר שלא נמצא יסוד לטענת העותרים בדבר הפלייתם לרעה לעומת מקרים אחרים, נדחתה ההשגה. יו"ר ועדת ההשגה הוסיפה ודחתה את טענות העותרים בדבר הפרת זכות הטיעון שלהם על ידי המשיב ובדבר היותו של העותר תושב ישראל ולא "
תושב אזור" הכפוף לחוק הוראת השעה.
5. לאחר שבחנתי את פרטי המקרה ואת השתלשלות ההליכים מצאתי כי העותרים צודקים בטענתם כי טיפולו של המשיב בבקשה לאיחוד משפחות היה לקוי וחורג מלוחות הזמנים הסבירים, וכי אלמלא מחדלים אלו הייתה הבקשה מתאשרת זמן ניכר קודם לאישורה בפועל והעותר היה זוכה לשדרוג מעמדו לרישיון לישיבת ארעי טרם החלטת הממשלה.
6. הבקשה לאיחוד משפחות הוגשה על ידי העותרת ביום 17.10.95, פחות מחודשיים לאחר נישואיה לעותר (ביום 9.8.95). בטופס הבקשה הופיעה הערה סטנדרטית של המשיב: "
אין לפנות בשאלות אלא כעבור ארבעה חודשים". העותרים המתינו כפי שנצטוו, ובחלוף חמישה חודשים, ביום 24.3.96, פנו למשרדי הלשכה האזורית למינהל אוכלוסין במזרח ירושלים על מנת לברר היכן עומד הטיפול בבקשתם. במועד זה נמסר להם "
אישור על הגשת בקשה למתן רשיון לישיבת קבע בישראל", שבו התארך מועד ההמתנה לקבלת התשובה, ונאמר כך: "
הערה: מאחר שהטיפול בבקשה הוא ממושך, יש להמתין עד לקבלת תשובת משרדנו, אשר תינתן תוך ששה חודשים. אם לא תתקבל תשובה תוך פרק הזמן המירבי, אפשר לפנות למשרדנו לברור גורל הבקשה". תקופת ששת החודשים הנקובה באישור האחרון אמורה הייתה להתחיל להיספר ממועד הגשת הבקשה, שכן בלוח זמנים ראוי ורצוי, הראשון מבין שלושת שלבי הטיפול בבקשה לאיחוד משפחות "
נמשך עד לתקופה של שישה חודשים" שבמהלכם משרד הפנים בוחן "
את כנות הנישואין ואת היעדרה של מניעה ביטחונית או פלילית להעניק זכויות למבקש" (בג"ץ 2208/02
סלאמה נ' שר הפנים, פ"ד נו(5) 950, 954; ראו עוד בג"ץ 3648/97
סטמקה נ' שר הפנים, פ"ד נג(2) 728, 785; עת"מ (חי') 24780-05-10
ד.ש. נ' משרד הפנים, מיום 19.2.12, פסקה 2; עת"מ (י-ם) 757/06
סלימאן נ' הלשכה האזורית למינהל האוכלוסין, מיום 9.10.06; עת"מ (י-ם) 740/06
אלחק נ' שר הפנים, מיום 4.9.06). אכן, האישור שנמסר לעותרים בעת הגעתם ללשכה האזורית ביום 24.3.96 נועד, על פי ניסוחו, להימסר למגיש הבקשה לאיחוד משפחות במועד הגשתה, ולא חודשים לאחר מכן כפי שארע בענייננו. המסמכים הכפולים שנמסרו לעותרים לתיעוד הגשת בקשתם - הראשון במועד ההגשה והשני חמישה חודשים לאחר מכן - יצרו רושם מוטעה כאילו רק במועד האישור השני היה על המשיב להתחיל בבדיקות הנחוצות להכרעה בבקשה, בעוד הבדיקות אמורות היו להתחיל הרבה קודם לכן. אך גם אם נניח לכך, ונאפשר למשיב ליהנות מצירוף שתי התקופות הנקובות בשני האישורים (ארבעה חודשים ועוד שישה חודשים), ברי כי תקופה מורחבת זו בת עשרה חודשים צריכה הייתה להיות מנוצלת כדבעי לצורך בדיקת הבקשה. אלא שהמציאות הייתה רחוקה מרחק רב: אף שהעותרים הגיעו במהלך עשרת החודשים ללשכה האזורית פעמיים על מנת לברר מה עלה בגורל בקשתם (פעם אחת ביום 24.3.96, בו נמסר להם האישור הנ"ל, ופעם שניה ביום 29.8.96) ההתייחסות הראשונה של המשיב לבקשה הייתה ביום 23.1.97, שנה ושלושה חודשים לאחר הגשתה. במועד זה שלח המשיב לעותרת בדואר דרישה להמצאת מסמכים המוכיחים את מרכז חייה בישראל. מכתב הדרישה נשלח למען שציינה העותרת בבקשתה, אך הוחזר על ידי הדואר בנימוק שהנמען אינו ידוע. בתגובה החליט המשיב ביום 29.1.97, שישה ימים בלבד לאחר משלוח המכתב לעותרת, לדחות את בקשתה לאיחוד משפחות מהטעם ש"
לא הוכח מרכז חיים". הודעת הדחייה נמסרה לעותרת תשעה חודשים לאחר מכן, ביום 5.11.97, עת הגיעה שוב ללשכה האזורית על מנת להתעניין בבקשתה.
7. כבר עתה, ועוד בטרם נמשיך בתיאור השתלשלות הדברים, נגלים לעין מספר מחדלים של ממש מצד הרשויות בטיפולן בבקשה.
ראשית, למרות שהמשיב העמיד את פרק הזמן הראוי לבחינת הבקשה על שישה חודשים, ובהתאם לכך כתב באישור שנתן לעותרים כי "
תשובת משרדנו... תינתן תוך ששה חודשים", בפועל גם משחלפה שנה מהגשת הבקשה לא נמסרה לה תשובה מהמשיב.
שנית, למרות שתקופת ההמתנה של מחצית שנה מאז הגשת הבקשה מיועדת בין היתר, כפי שקבעה הפסיקה, לבדיקת מידת הסיכון הביטחוני והפלילי, במציאות בתום תקופה זו לא נמצאה ברשות המשיב התייחסות כלשהי של גורמי הביטחון (השב"כ והמשטרה) לבקשת העותרים. התייחסות כזאת נמסרה למשיב לראשונה ביום 22.3.99, כשלוש שנים וחצי לאחר הגשת הבקשה, עת המשטרה הודיעה לראשונה כי אין לה התנגדות לבקשה. אמנם לטענת המשיב הוא שלח שאילתות לגורמי הביטחון בסמוך להגשת הבקשה (סעיף 3 לכתב התשובה). אולם דווקא הסבר זה מעצים את המחדל שבאי-היענות גורמי הביטחון לפניית המשיב משך מספר שנים, מה גם שהיה על המשיב, כמי שאחראי על ההכרעה בבקשת העותרים, לפנות אל גורמי הביטחון בתזכורת משנוכח כי תשובתם מתמהמהת.
שלישית, בניגוד מוחלט לטיפול האיטי מאד של המשיב בבקשה משך שנה ורבע מאז הגשתה, כאשר סוף סוף נעשתה פנייה מטעמו לעותרת להמצאת מסמכים, הבקשה נדחתה במהירות יתרה. וכך, שישה ימים בלבד לאחר משלוח דרישה לעותרת להמצאת מסמכים בקשר למרכז חייה, מיהר המשיב לדחות את הבקשה בנימוק של אי-הוכחת מרכז החיים. למהירות זאת לא היה מקום, שכן במכתב הדרישה מיום 23.1.97 נאמר לעותרת: "
אם לא יומצאו לנו המסמכים תוך שלושה חודשים ממועד מסמך זה, נראה את בקשתך כמבוטלת". לפנינו שוב תקופה שהמשיב עצמו תחם לצורך הטיפול בבקשה, אך לאחר מכן נסוג ממנה: בפעם הקודמת על ידי גלישה משמעותית אל מחוץ לתקופה, והפעם על ידי קיצור משמעותי של התקופה. לקיצור זה לא היה מקום, אף שמכתב הדרישה להמצאת מסמכים שנשלח אל העותרת הוחזר על ידי הדואר. על כגון דא אמרתי במקרה אחר:
"
במכתב הדרישה להמצאת המסמכים נאמר כי 'אם לא יומצאו לנו המסמכים תוך שלושה חודשים ממועד מסמך זה, נראה את בקשתך כמבוטלת'. המשיב אפילו לא המתין לחלוף תקופה זו שצוינה במכתב מטעמו, ודחה את הבקשה כעבור חודש בלבד, הגם שהעותרים היו עשויים להיחשף לדרישה להמצאת המסמכים בדרך אחרת (למשל בבירור חזותי בלשכה האזורית דוגמת הבירור שערך העותר במאי 1997) ולהמציא בעקבות כך את המסמכים במועד. בהלכות סדרי הדין למדנו כי כישלון בהמצאת כתב דרישה (למשל להגשת כתב הגנה) גורר אחריו דחייה של המועד למילוי הדרישה. לא שמענו מעולם כי כישלון ההמצאה מביא לקיצור התקופה הנקובה במסמך הדרישה" (עת"מ (י-ם) 22202-03-11
טהה נ' משרד הפנים, מיום 20.1.13, פסקה 6).
דברים אלה מקבלים משנה-תוקף במקרה שלפנינו, בו אפשרות ההיחשפות של העותרים לדרישה להמצאת המסמכים חרף החזרת המכתב על ידי הדואר, איננה בגדר תיאוריה אלא התגשמה במציאות. המשיב מאשר בכתב התשובה (בסעיף 7) כי "
ביום 18.2.97 התקבלו מטעם העותרים מסמכים להוכחת מרכז חיים". עובדה זו ממחישה היטב את המשגה בהחלטת המשיב מיום 29.1.97 למהר ולדחות את הבקשה רק בשל השבת המכתב על ידי הדואר, שהרי אם המשיב היה דבק במכתבו מיום 23.1.97 וממתין את שלושת החודשים המצוינים במכתב, התוצאה הייתה שביום 18.2.97, פחות מחודש לאחר משלוח המכתב, כבר היו ברשותו מסמכים מאת העותרים להוכחת מרכז החיים. בהקשר זה לא יהיה מיותר לציין כי המכתב הוחזר על ידי הדואר לא משום שהעותרת מסרה בבקשתה כתובת שגויה, אלא משום שבמהלך ההמתנה הממושכת להחלטת המשיב, החיים לא קפאו והעותרים עברו מהדירה השכורה בה התגוררו במועד הגשת הבקשה (בעיר העתיקה של ירושלים) לדירה שכורה אחרת (בשכונת ענתא בירושלים). אכן, אלמלא היה המשיב חורג מלוח הזמנים אותו קצב לעצמו, ותחת זאת שולח את הדרישה להמצאת המסמכים תוך שישה חודשים (ואפילו תוך שנה) ממועד הגשת הבקשה לאיחוד משפחות, הדרישה הייתה מגיעה אל העותרים, שעזבו את דירתם הקודמת רק ביום 1.12.96. יתר על כן, העותרת ציינה בטופס הבקשה, לצד כתובתה בעיר העתיקה, מספר תיבת דואר (55174). המשיב הסתפק לצורך דחיית הבקשה בהחזרת המכתב ששלח למען המגורים של העותרים, ולא ביצע ניסיון נוסף של משלוח המכתב לתיבת הדואר.
גם הודעת המשיב מיום 29.1.97 על דחיית הבקשה לאיחוד משפחות, לא נמסרה לעותרים חודשים רבים. אלא שבניגוד למכתב הדרישה מיום 23.1.97 להמצאת מסמכים, שנשלח לכתובת שמסרה העותרת אך הוחזר על ידי הדואר, המשיב כלל אינו טוען כי שלח לעותרים את הודעת הדחייה. בפועל, הודעה זו נמסרה לעותרת רק כעבור תשעה חודשים מכתיבתה, עת נכחה בלשכה האזורית ביום 5.11.97. אך הרי כבר ביום 18.2.97, שמונה חודשים וחצי לפני מסירת הודעת הדחייה לעותרת, התקבלו אצל המשיב מסמכים מהעותרים להוכחת מרכז חייהם. המעט שהיה מצופה מהמשיב הוא להתייחס למסמכים אלה ולבחון האם יש מקום לאורם לעיון מחדש בהחלטה אותה קיבל כשבועיים קודם לכן, בלא ידיעת העותרים, לדחות את בקשתם בשל אי-היענות לדרישה שלא הגיעה אליהם. אלא שהפעם לא חזרו על עצמן המהירות והיעילות שאפיינו את קבלת החלטת הדחייה, והתנהלות המשיב שבה לקפוא על שמריה כפי שהיה בשנה ורבע הראשונות הסמוכות להגשת הבקשה. החלטת הדחייה נמסרה לעותרת בלא כל התייחסות למסמכים אותם המציאו בינתיים העותרים, מה שאילץ את העותרים לפנות לעורך-דין ולשלוח באמצעותו למשיב ביום 3.12.97, פחות מחודש לאחר מסירת החלטת הדחייה, ערר על ההחלטה. גלגוליו של הערר יפורטו בהמשך וגם בהם אין להחמיא למשיב, אך גם אם נעצור כעת ונביט על השנתיים שחלפו מאז הגשת בקשת העותרים (17.10.95) ועד למועד בו נמסרה לעותרת ההחלטה הדוחה את הבקשה (5.11.97), לא נוכל להימנע מהמסקנה כי שנתיים אלה ירדו לטמיון בלא שננקטה במהלכן פעולה ממשית מצד המשיב ומצד רשויות השלטון האחרות לשם קידום ההכרעה בבקשה. הפעולה הממשית היחידה ננקטה על ידי המשיב ביום 23.1.97, בו שלח לעותרת דרישה להמצאת מסמכים בנוגע למרכז החיים. אך מלבד העובדה שהדרישה נשלחה לעותרת שנה ושלושה חודשים לאחר הגשת בקשתה, המסמכים אותם המציאה בקשר למרכז החיים כשבועיים לאחר משלוח הדרישה כלל לא נבחנו על ידי המשיב.
8. הגשת הערר הובילה לביטול ההחלטה הדוחה את הבקשה לאיחוד משפחות. ביום 11.5.98, כחמישה חודשים לאחר הגשת הערר, ולאחר שהעותרים המציאו למשיב מסמכים נוספים בנושא מרכז החיים בהתאם לדרישתו מיום 11.2.98, כתבה סגנית מנהל הלשכה האזורית לב"כ העותרים: "
הבקשה הנ"ל נבחנה שוב ולאור המסמכים שהומצאו הוחלט להמשיך ולטפל בבקשה. מרכז החיים יבדק במרוצת השנים הקרובות עד לסיום הטיפול בבקשה". דברים אלה אינם מובנים: אם המסמכים שהמציאו העותרים שכנעו את המשיב בהימצאות מרכז חייהם בישראל (כפוף לבדיקת המשך מרכז החיים תוך כדי התקדמות ההליך המדורג), ומה שעיכב את אישור הבקשה היה נושא אחר, כגון קבלת עמדות גורמי הביטחון, מדוע לא נאמר על כך דבר במכתב האמור של סגנית מנהל הלשכה ומדוע לא הוצגה על ידי המשיב באותו מכתב דרישה לקבלת המידע החסר? אם, לעומת זאת, המשיב לא שוכנע בהימצאות מרכז החיים בישראל, מפני מה החליט לחזור בו מהחלטתו הדוחה את הבקשה, ומה פשר האמירה כי "
מרכז החיים יבדק במרוצת השנים הקרובות עד לסיום הטיפול בבקשה"? כפי שראינו (לעיל פסקה 6), השלב הראשון של בחינת בקשה לאיחוד משפחות, במסגרתו מתקבלת ההחלטה האם לאפשר למבקש להתחיל בהליך המדורג, אמור להסתיים תוך פרק זמן קצוב ומתוחם, ואינו יכול להתפרס על פני "
מרוצת השנים הקרובות", במיוחד כאשר קודם לכן נדחתה הבקשה.
בין כך ובין אחרת, מאז הוחזרה הבקשה לשולחן הדיונים ועד להחלטת המשיב המאשרת את הבקשה ביום 18.11.01, חלפו שלוש שנים וחצי נוספות. ההסבר לפרק זמן ממושך זה אינו יכול להימצא בצורך לברר את מקום מרכז החיים של העותרים.
ראשית, כאמור לעיל, אלמלא היה המשיב נוכח מהמסמכים שהמציאו העותרים כי מרכז חייהם הנו בישראל, הוא לא היה מודיע ביום 11.5.98 על ביטול החלטתו הדוחה את הבקשה לאיחוד משפחות "
לאור המסמכים שהומצאו".
שנית, ככל שעדיין נדרשו למשיב מסמכים נוספים בקשר למרכז החיים, היה עליו לציין זאת בהודעה הנ"ל. למעשה, רק ביום 23.9.99, שנה וארבעה חודשים לאחר אותה הודעה, שלח המשיב לעותרים בקשה להמצאת מסמכים נוספים, רובם ככולם (להוציא אחד - אישורים ממקום העבודה) מסמכים שלא התבקשו מהם בדרישה הקודמת של המשיב להמצאת מסמכים מיום 11.2.98. יש בעובדה זו, וכן בהתייחסותה של הדרישה האחרונה למסמכים עדכניים, כדי ללמד כי חלוף הזמן הוא שהוליד את הצורך בדרישה החוזרת למסמכים, ולא חסרונם מלכתחילה של מסמכים במועד בו החליט המשיב לבטל את החלטתו הדוחה את הבקשה. אכן, מטבע הדברים כאשר מדובר בתופעה דינמית כמו מקום מרכז חייו של אדם, עיכוב במתן ההחלטה לגביה גורר אחריו את הצורך בעדכון הנתונים והראיות הנדרשים להכרעה. צורך זה הנו תוצר לוואי של העיכוב, אך אינו יכול לשמש הצדקה לעיכוב.
שלישית, גם אם חסרו למשיב נתונים ומסמכים בנושא מרכז החיים עת הודיע ביום 11.5.98 על ביטול החלטתו הדוחה את בקשת העותרים, כל החומר החסר הושלם עד ליום 25.11.98 בו החליט המשיב לאשר את בקשת העותרת לרישום ילדיה כתושבי ישראל, תוך שהוא קובע כי הוכח בפניו שמקום המגורים הקבוע של העותרת נותר בירושלים.
רביעית, ההסבר הניתן על ידי המשיב להימנעותו מאישור הבקשה לאיחוד משפחות גם לאחר שאושרה הבקשה לרישום הילדים, הנו: "
לא ניתן היה לאשר את בקשת איחוד המשפחות באותו המועד, שכן לא היו בידי המשיב עמדות גורמי הביטחון במועד זה" (סעיף 10 לכתב התשובה, ובדומה לכך פסקה 9 להחלטה בהשגה). הנה כי כן, המשיב אינו טוען כי במועד אישור הבקשה לרישום הילדים חסרו לו נתונים בנוגע למרכז החיים של העותרים. הסברו נתלה אך בהעדר עמדותיהם של גורמי הביטחון באותו שלב.
חמישית, אישור בקשת איחוד המשפחות ביום 18.11.01 לא נעשה כתוצאה ממהלך טבעי של השלמת בדיקות מרכז החיים על ידי המשיב, אלא בעקבות מהלך שנכפה על המשיב במסגרת עתירה שהגישו העותרים לבית המשפט הגבוה לצדק ביום 22.5.01 ובה הלינו על אי-אישור בקשתם משך תקופה ארוכה (בג"ץ 4051/01). בתגובת המדינה לאותה עתירה לא נאמר את שצריך היה להיאמר, היינו שהבקשה לאיחוד משפחות ממתינה להחלטה שלוש שנים מאז הוחלט על ידי המשיב ביום 11.5.98 "
להמשיך ולטפל בבקשה". ההחלטה מיום 11.5.98 כלל לא הוזכרה בתגובת המדינה לבג"ץ, ותחת זאת נאמר שם כי בקשת העותרים סורבה בשל אי-הוכחת מרכז חיים וכי המשיבים "
מוכנים לבחון את מרכז חייהם של בני הזוג פעם נוספת" ככל שימציאו מסמכים רלוונטיים. בתגובה משלימה של המדינה לבג"ץ נאמר כי "
לאחרונה, הגישו העותרים מסמכים אשר הניחו את דעתם של המשיבים כי מרכז חייהם הינו בישראל". הצגה זו של הדברים אינה תואמת לא את החלטת המשיב מיום 11.5.98 (שלאחריה לא התקבלה על ידו החלטה אחרת הדוחה את הבקשה); לא את החלטת המשיב מיום 25.11.98 בבקשה לרישום הילדים (שכבר בה, ולא "
לאחרונה" בשנת 2001, הניחה העותרת את דעתו בדבר מגוריה הקבועים בישראל); ולא את תשובת המשיב לעתירה הנוכחית המתמקדת בהעדר עמדת גורמי הביטחון במועד בו אושר רישום הילדים (בעוד שבתגובה לבג"ץ המניעה היחידה שהוצגה הייתה בהיבט של מרכז החיים). אך גם אם נתעלם מכל אי-ההתאמות הללו, יש בתגובת המדינה לבג"ץ כדי לספק אישור לכך שעד שלא הוגשה לשם העתירה בשנת 2001 לא נערך על ידי המשיב בירור ממשי של שאלת מרכז החיים.
9. חזרנו אפוא לנושא גורמי הביטחון. כפי שנאמר לעיל, חרף טענת המשיב בדבר משלוח שאילתות על ידו לגורמי הביטחון סמוך לאחר הגשת הבקשה, הרי שרק ביום 22.3.99, כשלוש שנים וחצי לאחר הגשת הבקשה, נמסרה לראשונה הודעת המשטרה לפיה היא אינה מתנגדת לבקשה. חצי שנה לאחר מכן (ביום 4.10.99) הודיע השב"כ כי אין לו התנגדות לבקשה, וכעבור כשנה נוספת (9.11.00) שבה המשטרה על אותה עמדה. לוחות זמנים אלה אינם מאפשרים לקבל את ההסבר הניתן על ידי המשיב לכך שבמועד אישור הבקשה לרישום הילדים לא אושרה על ידו גם הבקשה לאיחוד משפחות עם העותר. נכון הוא, כפי שאומר המשיב, שבמועד זה עדיין חסרו לו עמדותיהם של גורמי הביטחון. אך הרי הבקשה לאיחוד משפחות הוגשה כבר ביום 17.10.95, שלוש שנים לפני אישור הבקשה לרישום הילדים, וכבר אז פנה המשיב, לפי דבריו, אל המשטרה ואל השב"כ בבקשה לקבלת עמדותיהם. אי-העברת התשובה במשך פרק זמן כה ממושך (תשובת המשטרה נמסרה לאחר שלוש שנים וחצי ותשובת השב"כ נמסרה לאחר ארבע שנים) חורגת מכל אמת מידה של סבירות, ומצדיקה לזקוף את המחדל הן לגורמי הביטחון והן למשיב על שלא דאג לזרז את גורמי הביטחון ולהתריע בפניהם על אי-קבלת עמדותיהם. כבר נפסק כי "
העיכוב הבלתי מוצדק בטיפול במבקש אינו חייב להיות דווקא במשרדי המשיב עצמו, ודי בכך שאחת מרשויות המדינה הרלבנטיות השתהתה באופן בלתי סביר" (עת"מ (י-ם) 422-05-10
אבו קלבין נ' משרד הפנים, מיום 17.10.10, פסקה 19). ועוד: "
עיכוב בלתי מוצדק הנובע מהמשיב, כמשמעו בפסק דין
דופש, אינו מתייחס רק לעיכוב שמקורו במשרד הפנים עצמו, אלא גם לעיכוב שנגרם על ידי מי מהגורמים אשר משרד הפנים מסתייע בהם לצורך מתן החלטה בבקשה, ובפרט רשויות המדינה, כמו השב"כ והמשטרה" (עת"מ (י-ם) 8759/08
עראמין נ' משרד הפנים, מיום 5.11.09, פסקה 27; ראו גם עת"מ (י-ם) 413/03
סעדה נ' מנהל מינהל האוכלוסין במזרח ירושלים, מיום 23.11.08, פסקה 10; עת"מ (י-ם) 7887-07-10
תופאחה נ' משרד הפנים, מיום 18.11.10, פסקה 27). יתרה מכך, גם לאחר שנתקבלה תשובת המשטרה מיום 22.3.99 לפיה אין לה הערות, לא ננקטה על ידי המשיב כל פעולה אלא בחלוף שישה חודשים, עת פנה אל המוסד לביטוח לאומי ביום 7.9.99 בבקשה לקבלת תמציות החקירה בעניינם של העותרים. מלבד זאת שלצורך הפנייה למוסד לביטוח לאומי לא נזקק המשיב לעמדת גורמי הביטחון (ולפיכך היה עליו לפנות למוסד סמוך לאחר הגשת הבקשה בשנת 1995 ולא בשנת 1999), הרי מאחר שאותה פנייה נעשתה בטרם הגיעה למשיב תשובת השב"כ, נשלל שוב הקישור אותו עורך המשיב בין קצב טיפולו בבקשה לבין קצב הטיפול של גורמי הביטחון: אם הספיקה למשיב עמדת המשטרה, היה עליו לפנות למוסד לביטוח לאומי עם קבלת התשובה מהמשטרה ביום 22.3.99 ולא חצי שנה לאחר מכן, ואם נדרשה למשיב גם עמדת השב"כ לא היה מקום לפנייתו למוסד לביטוח לאומי ביום 7.9.99 טרם קבלת התשובה מהשב"כ.
10. סיכום הדברים הוא שלא עלה בידי המשיב לספק הסבר מניח את הדעת לעיכוב הניכר באישור בקשת העותרים לאיחוד משפחות שש שנים מאז הגשתה. עיכוב זה ארע בלא שנמצאה מניעה מהותית כלשהי לאישור הבקשה לכל אורכה של התקופה, לא בהיבט של מקום מרכז החיים ולא בהיבט הביטחוני והפלילי. מקטעים ארוכים מתוך אותן שש שנים חלפו מבלי שהמשיב ביקש מהעותרים כל מידע ומבלי שנערכו על ידי המשיב בדיקות כלשהן. גורמי הביטחון השתהו אף הם במשך שנים עד שהעבירו למשיב את המידע אותו ביקש מהם (ושבדיעבד התברר כהעדר מידע). האפיזודה של דחיית הבקשה בתחילת שנת 1997 בשל אי-המצאת מסמכים על ידי העותרים, "שווה" מבחינתו של המשיב לכל היותר חודש עיכוב, שכן פחות מחודש לאחר משלוח הדרישה להמצאת המסמכים (שלא הגיעה לעותרים) הם המציאו למשיב מסמכים להוכחת מרכז החיים. בדומה ניתן "לנכות" מאחריות המשיב תקופה נוספת של שנה לכל היותר, כמשך הזמן שחלף מאז נשלחה לב"כ העותרים ביום 23.9.99 דרישת המשיב לקבלת מסמכים נוספים עדכניים ועד להמצאת מסמכים אלה על ידי ב"כ העותרים ביום 5.9.00 (אם כי במועד זה נרשמה על ידי פקיד הלשכה האזורית, בזמן אמת, הערתו של ב"כ העותרים כי מדובר בהמצאה חוזרת שכן הוא כבר שלח את המסמכים "
לפני 3 או 4 חודשים"; ואם כך האיחור של העותרים היה נמוך משנה). גם לאחר שנפחית משש השנים את מחצית השנה הראשונה הנדרשת ברגיל לבחינת הבקשה; את החודש בו נדחתה הבקשה לראשונה; ואת שנת ההמתנה לקבלת מסמכים עדכניים מהעותרים, עדיין ניוותר עם
ארבע שנים וחצי לגביהן אין בנמצא הסבר מניח את הדעת להתמשכות ההליך. על פני הדברים, לא הייתה למשיב מניעה, אילו פעל בצורה סבירה וראויה, לעמוד בלוח הזמנים שהוא עצמו קצב במסמכים שהנפיק לעותרים, לפיו הכרעתו בבקשה תינתן תוך שישה חודשים מהגשתה (השוו בג"ץ 7139/02
עבאס-בצה נ' שר הפנים, פ"ד נז(3) 481, 493). ששת החודשים תפחו לכדי שש שנים בשל הפסקות גדולות בין פעולה אחת לפעולה אחרת מצד המשיב בטיפולו בבקשה; בשל התעלמות ממושכת של גורמי הביטחון מפניות המשיב אליהם; ובשל הצורך בעדכוני נתונים ומסמכים כתוצאת לוואי מאי-מתן ההחלטה במועד. אלמלא כל אלה, ההחלטה לאשר את הבקשה הייתה מתקבלת מספר שנים קודם למועד בו התקבלה לבסוף, והעותר - שבמועד החלטת הממשלה היה חסר
שנה ותשעה חודשים להשלמת תקופת 27 החודשים של היתרי המת"ק בגדרי ההליך המדורג - היה משלים תקופה זו עוד בטרם ההחלטה. במצב דברים זה אין לגלגל על העותר את מחדלי הרשויות ויש לראותו כמי שהשלים עד להחלטת הממשלה את תקופת היתרי המת"ק.
אמנם, כפי שציינה יו"ר ועדת ההשגה בהחלטתה, קיימת רתיעה מסוימת לבסס את שדרוג המעמד על אירועים שהתרחשו בשלבי הטיפול שבין הגשת הבקשה לאיחוד משפחות ועד לאישור הבקשה, להבדיל ממחדלים בטיפול בהסדרת המעמד לאחר אישור הבקשה, לגביהם הנכונות לאפשר את השדרוג חרף החלטת הממשלה גדולה יותר. אלא שבפסק הדין של בית המשפט העליון שנדרש לסוגיה זו, הוסבר כי הרתיעה מהתחשבות באירועים שקדמו לאישור הבקשה נעוצה בכך ש"
הזמן החולף מאז הגשת בקשה ועד לאישורה, דרוש כדי לקבל את המסמכים הנחוצים ולצבור את המידע המלא הדרוש כדי להחליט אם ליתן את האישור אם לאו" (בג"ץ 5315/02
חתו נ' שר הפנים, מיום 4.12.02; בדומה לכך בג"ץ 5198/06
גיוסי נ' שר הפנים, מיום 18.12.08). הצדקה זו, היפה למצב דברים רגיל, שוללת מתוכה היא את ההצדקה להתנהלות המשיב וגורמי הביטחון במקרה הנדון, שכפי שפורט בהרחבה לעיל חרגה מעל ומעבר לפרקי הזמן הנחוצים לאיסוף המידע והמסמכים בנוגע למרכז החיים ולסיכון הביטחוני והפלילי. משכך נופל המקרה דנן לתוך המשבצת שתוחמה בהלכת
חתו למצבים בהם "
בנסיבות מיוחדות ובהתחשב בטעמים מיוחדים ניתן לקצר את התקופה שנקבעה... במידה ויתברר שהבקשה אושרה כדין וראויה היתה להתאשר קודם משנתאשרה וכי רק מחמת רשלנות או טעות לא ניתן האישור... בין הנסיבות המיוחדות והטעמים המיוחדים ניתן להתחשב במעבר הזמן מאז הגשת הבקשה מבלי שהיתה לכך הצדקה" (ראו עוד עע"ם 8849/03
דופש נ' מנהל מינהל האוכלוסין, מיום 2.6.08; עע"מ 5534/07
רגו'ב נ' שר הפנים, מיום 16.7.08).
11. ראוי להבהיר כי ההחלטה העומדת כעת לביקורת הנה החלטת המשיב מיום 1.1.09 הדוחה את בקשת העותרים לשדרוג המעמד, כפי שאושרה על ידי יו"ר ועדת ההשגה ביום 1.11.09. תקיפת החלטות אלה אינה נגועה בשיהוי, אף שלצורך ההכרעה בסוגיית שדרוג המעמד נדרשת נקיטת עמדה - להבדיל מהתערבות שיפוטית - באשר למהלכי הטיפול בבקשה לאיחוד משפחות כפי שהתרחשו לפני שנים לא מעטות (ראו עוד עע"ם 2946/11
דסוקי נ' משרד הפנים, מיום 3.1.13; עת"מ (י-ם) 31153-03-12
אבו אלהוא נ' משרד הפנים, מיום 25.6.12, פסקה 6; עת"מ (י-ם) 27661-11-11
אהראם נ' משרד הפנים, מיום 2.2.12, פסקה 6; עת"מ (י-ם) 1953-05-11
נ. נ' משרד הפנים, מיום 28.7.11, פסקה 6; עת"מ (ת"א) 15198-10-11
אבו שהאב נ' משרד הפנים, מיום 2.10.12).
12. הבהרה נוספת נדרשת לגבי טענת העותרים כי חוק הוראת השעה אינו חל על העותר, מחמת שאין הוא כביכול "
תושב אזור" כהגדרתו בחוק. יו"ר ועדת ההשגה דחתה את הטענה, ובדין עשתה כן. העותר רשום עד היום במרשם האוכלוסין של האזור, ויוסיף להיות רשום שם גם אם יקבל מעמד ארעי בישראל. משכך הריהו בגדר "
תושב אזור" המוגדר בסעיף 1 לחוק הוראת השעה כ"
מי שרשום במרשם האוכלוסין של האזור". וכבר נפסק כי מי שרשום במרשם האוכלוסין של האזור, הריהו "
תושב אזור" לצורך חוק הוראת השעה, "
ולעניין זה אין חשיבות בבחינת זיקותיו לאזור בפועל" (עע"ם 1621/08
מדינת ישראל נ' חטיב, מיום 30.1.11, פסקה 12; ראו עוד עת"מ (י-ם) 422-05-10, לעיל, פסקה 12; עת"מ (י-ם) 7887-07-10, לעיל, פסקאות 18-16; עת"מ (חי') 24780-05-10, לעיל, פסקה 26; עת"מ (חי') 4661-09-09
אלסלמאן נ' משרד הפנים, מיום 28.4.10).
13. נוכח כל האמור, העתירה מתקבלת. מעמד העותר ישודרג לרישיון לישיבת ארעי מסוג א/5, כפוף להימצאות מרכז חייו בישראל, להעדר מניעה פלילית וביטחונית, ולהמשך קיום התא המשפחתי שלו יחד עם העותרת.
המשיב ישלם לעותרים הוצאות בסך 5,000 ש"ח.